ACTO ADMINISTRATIVO

DEFINICIÓN

“c. Establecido lo anterior, en el presente caso la parte recurrente estimó que la carta emitida por el Comité Administrador del FOSAFFI en fecha veintidós de octubre de dos mil veinte, mediante la cual hizo de su conocimiento lo acordado en la sesión N° CA-38/2020, del veintiuno de octubre de dos mil veinte, verdaderamente constituye un acto administrativo de gravamen y, en razón de ello, es procedente su impugnación en la jurisdicción contenciosa administrativa.

Por su parte, la Cámara de lo Contencioso Administrativo, en el auto definitivo de las catorce horas con cuarenta minutos del siete de enero de dos mil veintiuno, adujo que el asunto sometido a su conocimiento no está sujeto a la jurisdicción contenciosa administrativa de acuerdo a lo establecido en los artículos 1 de la LJCA y 2 inciso 2° de la LPA, dado que las controversias en relación a los créditos cedidos al FOSAFFI se deben resolver ante los juzgados civiles y mercantiles.

Pues bien, es importante señalar que el acto administrativo, según lo dispuesto en el artículo 21 de la LPA, es «(…) toda declaración unilateral de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo, productora de efectos jurídicos, dictada por la Administración Pública en ejercicio de una potestad administrativa distinta a la reglamentaria (…)» (el resaltado y subrayado son propios).”

NO TODO ACTO O DECISIÓN DE UNA INSTITUCIÓN PÚBLICA ES UN ACTO ADMINISTRATIVO

“Siguiendo el enunciado del legislador, no todo acto o decisión de una institución pública es un “acto administrativo”, sino únicamente aquella declaración de voluntad que sea producto del ejercicio de una potestad administrativa. En este orden, establecido que la Administración puede actuar en el ámbito público y, excepcionalmente, en el ámbito privado; es concluyente que los actos administrativos sólo se pueden producir en el primer ámbito reseñado pues ese es el estamento connatural que materializa el derecho público con todas sus prerrogativas, concretamente, la función administrativa regulada por el derecho administrativo.”

CRITERIO LIMITADO CALIFICAR DETERMINADA DECISIÓN O ACUERDO EMITIDO POR UNA AUTORIDAD PÚBLICA COMO UN ACTO ADMINISTRATIVO, POR EL MERO HECHO DE TRATARSE DE UNA DECISIÓN PROVENIENTE DE UN ÓRGANO PÚBLICO

“En sentido contrario, si la Administración actúa en el ámbito privado, esto es, despojándose de las potestades públicas que posee, abandonando sus prerrogativas legales y sometiéndose al tráfico jurídico sin ninguna posición de supremacía respecto de los particulares, cualquier acto de postulación, requerimiento, avenimiento, rechazo o reclamo que realice es un acto privado regido por las reglas del derecho común.

De ahí que calificar determinada decisión o acuerdo emitido por una autoridad pública como un acto administrativo sólo por el simple y llano hecho de tratarse de una decisión proveniente de un órgano púbico, viene a constituir un criterio limitado, vacío de contenido e incapaz de dimensionar el verdadero contexto y complejidad de las actuaciones de la Administración.”

CRITERIOS PROPUESTOS POR LA DOCTRINA QUE TIENEN POR OBJETO DISTINGUIR CUÁNDO SE ESTÁ EN PRESENCIA, O NO, DE UNA DECLARACIÓN UNILATERAL DE VOLUNTAD PRODUCTO DEL EJERCICIO DE LAS POTESTADES EXORBITANTES DEL DERECHO PÚBLICO

“El mencionado artículo 21 de la LPA reseña que el acto administrativo sólo puede ser producto del «(…) ejercicio de una potestad administrativa (…)» De ahí que esta previsión legislativa deba acompañarse de un conjunto de criterios propuestos por la doctrina que tienen por objeto distinguir cuándo se está en presencia, o no, de una declaración unilateral de voluntad producto del ejercicio de las potestades exorbitantes del derecho público.

En este orden de ideas, algunos criterios relevantes propuestos por la doctrina son los siguientes: (1) Criterio orgánico subjetivo: esta regla determina la naturaleza de los actos jurídicos teniendo en cuenta el órgano o funcionario que toma la decisión. En este sentido, será acto administrativo toda aquella declaración unilateral que emane de un órgano administrativo. (2) Criterio funcional —retomado en el enunciado del artículo 21 de la LPA—: la Administración Pública desarrolla la denominada función administrativa —cometido u oficio permanente y esencial para el cumplimiento de los fines del Estado—, misma que produce actos administrativos —dentro de una multiplicidad de actuaciones—. Pues bien, según el criterio que se expone, será acto administrativo aquella declaración unilateral producto del ejercicio de la función administrativa, sometida al derecho administrativo y a la competencia administrativa. (3) Criterio teleológico: para identificar actos administrativos de acuerdo con este criterio, es necesario tener en cuenta la finalidad del acto de que se trate, su naturaleza y contenido esencial, mismo que debe concretarse en la prestación de servicios públicos, en la regulación y control estatal de las actividades generales o en la organización administrativa. En este sentido, será acto administrativo aquella declaración unilateral encaminada a la práctica de la ley en favor de tales categorías que tengan como finalidad esencial la consecución de los intereses públicos encarnados en las funciones básicas del Estado. (4) Criterio material: este factor analiza el alcance del contenido del acto jurídico, precisando sus efectos y, principalmente, sus destinatarios, es decir, si se trata de un acto con efectos generales y abstractos o, por el contrario, con un carácter personal o individual. Así, bajo el criterio material, será acto administrativo aquella declaración unilateral que cree una situación jurídica concreta, individual o subjetiva, a personas determinadas o a lo sumo determinables. (5) Criterio de control jurisdiccional: de acuerdo con este criterio, es acto administrativo aquella declaración unilateral cuyo control corresponde al orden de la jurisdicción contencioso administrativa.”

UNA DECISIÓN EMITIDA POR DETERMINADO ÓRGANO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA NO PUEDE SER CALIFICADA COMO “ACTO ADMINISTRATIVO” ÚNICAMENTE POR EL HECHO DE SER UNA PROVIDENCIA QUE EMANA DE TAL ÓRGANO

“A partir de lo anterior, es dable afirmar que una decisión emitida por determinado órgano de la Administración Pública no puede ser calificada como “acto administrativo” únicamente por el hecho de ser una providencia que emana de tal órgano.

En ese sentido, para confirmar si una actuación se erige, o no, como un verdadero acto administrativo, es necesario integrar los criterios aludidos y determinar, por ejemplo, cuál es la finalidad de la decisión analizada, esto es, si sus efectos jurídicos se materializarán en el ámbito de la prestación de servicios públicos, la regulación y control estatal de las actividades generales o la organización administrativa ?criterio finalista o teleológico?, o por el contrario, si se concretarán en el ámbito privado en favor de un acto de postulación particular. A este análisis se sumará el hecho de determinar si la decisión de que se trate es representativa del cometido u oficio permanente y esencial para el cumplimiento de los fines del Estado ?criterio funcional?.

Aunado a lo anterior, resulta importante señalar los principales criterios de identificación o caracteres de los llamados actos civiles de la administración o actos de objeto privado, siendo los siguientes: (1) su régimen jurídico excluye las prerrogativas de poder público que traduce la supremacía estatal; (2) el objeto o contenido del acto se encuentra sometido al derecho privado; (3) la forma y el fin inmediato que persigue el acto se hallarán regidos por el derecho privado, sin perjuicio de la aplicación del derecho administrativo a texto expreso y no por analogía; (4) las normas privadas se aplican directamente al régimen del respectivo acto por el procedimiento de subsidiariedad, excluyendo, en principio, la aplicación analógica; y (5) la competencia para conocer las causas que versen sobre estos actos corresponde al fuero civil y comercial y no al contencioso administrativo (CASSAGNE, Juan Carlos. “Derecho Administrativo”. Tomo II, séptima edición. Lexis Nexis – Abeledo Perrot, Buenos Aires, Argentina. 2002. Página 83).”

DACIÓN EN PAGO

“iv. Establecido lo anterior, es importante que esta Sala califique la naturaleza jurídica del acuerdo del Comité Administrador del FOSAFFI, adoptado en la sesión N° CA-38/2020, relativo a denegar la petición de Salinas Rivera, S.A. de C.V. y del licenciado WAS de transferirle el dominio, bajo la figura de “dación en pago”, de un colector de aguas negras, una planta de tratamiento de aguas servidas y una estación de bombeo (estructuras construidas a requerimiento de la ANDA) para saldar parte de la deuda relacionada con los créditos referencia ********0 y ********1.

En este sentido, es fundamental para la resolución del presente caso determinar si tal acuerdo se instituye como un verdadero acto administrativo o si, por el contrario, implica una actuación gestada en el contexto de un conflicto de naturaleza privada. Solo determinándose que tal acuerdo ostenta la calidad de acto administrativo es que resultaría procedente revocar el auto definitivo emitido por la Cámara de lo Contencioso Administrativo en fecha siete de enero de dos mil veintiuno.

a. En primer lugar, debe señalarse que la dación en pago es un modo de extinguir las obligaciones que consiste en la prestación de una cosa diversa de la debida, ello a partir de una convención entre el deudor y el acreedor que permite al primero liberarse con la realización de una prestación distinta a aquella que se configura como el objeto de la obligación.

Los requisitos que tal figura jurídica debe cumplir para instituirse como tal, son los siguientes: la existencia de una obligación destinada a extinguirse (total o parcialmente); es preciso que haya una diferencia entre la prestación debida y aquella que el deudor realiza; es indispensable el consentimiento del acreedor y deudor; cuando la dación en pago se traduce en la entrega de una cosa, el deudor debe ser capaz de enajenarla y ser dueño de la misma; y efectuarse conforme a las solemnidades requeridas por la ley.

Con lo dicho, puede afirmarse, entonces, que la dación en pago no es más que un convenio entre deudor y acreedor, en virtud del cual el último acepta en pago una cosa distinta a la que originalmente se le debía, con el objeto de evitar un conflicto futuro o extinguir obligaciones litigiosas.

En este punto, debe precisarse que cuando la dación en pago tiene por objeto la tradición de un bien inmueble (verbigracia, el colector de aguas negras, la planta de tratamiento de aguas servidas y la estación de bombeo del caso, bienes inmuebles según el artículo 561 inciso 1° del Código Civil), el perfeccionamiento del convenio, conforme a lo establecido en los artículos 667 al 695 del Código Civil, en relación con el artículo 1605 inciso 2° de dicho cuerpo normativo, debe observar las solemnidades que la ley exige para la transferencia de dominio de bienes inmuebles, esto es, que sea otorgado por medio de escritura pública.

b. En el caso de mérito, la dación en pago propuesta por la parte recurrente al FOSAFFI tenía por objeto extinguir la obligación litigiosa reclamada por tal institución y suspender la venta en pública subasta de los bienes embargados en el proceso ejecutivo tramitado por el Juzgado Primero de lo Mercantil de San Salvador; ello mediante la tradición del derecho de dominio de las obras estructurales que construyó a petición de la ANDA en el proyecto residencial del caso (el colector de aguas negras, la planta de tratamiento de aguas servidas y la estación de bombeo del caso).

En este sentido, la aceptación o no de la referida dación en pago o su eventual formalización en una escritura pública no es más que un acto de disposición particular en el marco de un proceso ejecutivo tramitado ante el Juzgado Primero de lo Mercantil de San Salvador, que ha de tener como efecto jurídico el decaimiento de un embargo y la imposibilidad de la venta en pública subasta de determinados bienes propiedad del señor WAS y Salinas Rivera, S.A. de C.V.”

SI LA DECISIÓN NO SE INSTITUYE COMO UN ACTO ADMINISTRATIVO, LAS PRETENSIONES DE LA PARTE ACTORA NO ESTÁN SUJETAS A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA

“El presente caso plantea la peculiaridad relativa a que el FOSAFFI, ante la situación de impago de Salinas Rivera, S.A. de C.V., de los créditos referencias ********0 y ********1, y en ejercicio de su derecho de acción, presentando los títulos ejecutivos pertinentes, promovió una acción judicial, inicialmente ante el Juzgado Quinto de lo Mercantil de San Salvador y, posteriormente, tramitándose ejecución forzosa ante el Juzgado Primero de lo Mercantil de San Salvador.

En este orden de ideas, el contexto que la parte recurrente presenta como base fáctica de la demanda promovida en la primera instancia no es más que un conflicto jurídico sometido a las reglas del derecho privado, puesto que se presenta, como situación jurídica sustancial, el ejercicio de una acción para recuperar el capital de ciertos créditos más los intereses respectivos. Y es que la controversia gestada entre la parte apelante y el FOSAFFI posee como trasfondo el incumplimiento de obligaciones contractuales, específicamente, dos mutuos hipotecarios. Consecuentemente, el acuerdo del Comité Administrador del FOSAFFI, adoptado en la sesión N° CA-38/2020, relativo a denegar la petición de Salinas Rivera, S.A. de C.V., y del licenciado WAS de transferirle el dominio bajo la figura de “dación en pago”, de un colector de aguas “negras”, una planta de tratamiento de aguas servidas y una estación de bombeo para saldar parte de la deuda relacionada supra, no es más que un acto de postulación propio de la liberalidad contractual privada y, en este caso, expresivo de la negativa de formalizar una escritura pública para dar cabida a una forma de extinguir obligaciones.

Ergo, la decisión del Comité Administrador del FOSAFFI en la sesión N° CA-38/2020, no es producto del ejercicio de potestades administrativas; no implica un acto que vaya a surtir efectos en el ámbito del derecho público; y, por ende, tampoco se trata de una decisión originada, regida, condicionada, o controlada por las reglas del derecho administrativo.

En este punto es importante señalar que: (1) las órdenes administrativas de la ANDA de construir un colector de aguas “negras”, una planta de tratamiento de aguas servidas y una estación de bombeo; (2) el condicionamiento de la autorización del proyecto habitacional del caso, por parte de la ANDA, a la construcción de las referidas obras; y, (3) el control administrativo que en su momento concurrió respecto de la construcción del proyecto antedicho; son circunstancias autónomas, independientes e inconexas con la reclamación judicial, vía proceso ejecutivo, del capital e intereses de deudas formalizadas en mutuos hipotecarios respecto de los cuales el señor WAS y Salinas Rivera, S.A. de C.V. se configuraron como obligados morosos y en situación de impago. Como se advierte, la parte recurrente ha intentado conectar artificiosamente actuaciones administrativas del pasado, relacionadas directamente con la autorización de un proyecto habitacional, con una situación posterior y diferente, cuyo origen se encuentra en el incumplimiento de obligaciones contractuales que no poseen relación de causalidad con el asunto autorizatorio que se ha puesto de manifiesto por la parte apelante.

Es importante adicionar los siguientes elementos del caso que reafirman los postulados de derecho de esta Sala.

- El derecho de acción ejercido por FOSAFFI, tendiente a reclamar el pago de capital, intereses y costas procesales con relación al incumplimiento de pago de los créditos referencias ********0 y ********1; se materializó por medio de una demanda en sede civil, concretamente, ante el Juzgado Quinto de lo Mercantil de San Salvador.

- Tal demanda, la sustanciación del respectivo proceso ejecutivo por el Juzgado Quinto de lo Mercantil de San Salvador y, posteriormente, por el Juzgado Primero de lo Mercantil de San Salvador; son actuaciones procesales que no pretenden la tutela del derecho administrativo, ni sus principios, normas, instituciones o particular objeto. Por el contrario, a tales actuaciones procesales subyace una situación jurídica sustantiva propia del derecho privado.

- La anterior precisión es fundamental para dilucidar la naturaleza jurídica del acto denegatorio de la petición de Salinas Rivera, S.A. de C.V. y del licenciado WAS de transferir el dominio, bajo la figura de “dación en pago”, de un colector de aguas “negras”, una planta de tratamiento de aguas servidas y una estación de bombeo, para saldar parte de la deuda relacionada con los créditos supra. En este orden, si todo el conflicto jurídico acaecido es de naturaleza privada, cualquier acto de disposición, avenimiento o convención (verbigracia, la dación en pago) que vaya a surtir efectos en el proceso ejecutivo que se ha configurado ante el Juzgado Primero de lo Mercantil de San Salvador, comparte la misma naturaleza. Entonces, ontológicamente, el rechazo o negativa a convenir una dación en pago viene a constituir un acto de postulación privado en el marco de un proceso ejecutivo en estado de realización o venta en pública subasta.

d. Establecido lo anterior, y atendiendo a los criterios “finalista o teleológico” y “funcional” —este último retomado en el artículo 21 de la LPA— que ayudan a caracterizar un verdadero “acto administrativo”, es concluyente que la decisión del Comité Administrador del FOSAFFI, adoptada en la sesión N° CA-38/2020, relativa a denegar la petición de Salinas Rivera, S.A. de C.V., y del licenciado WAS de transferirle el dominio, bajo la figura de “dación en pago”, de un colector de aguas “negras”, una planta de tratamiento de aguas servidas y una estación de bombeo para saldar parte de la deuda relacionada con los créditos referencia ********0 y ********1; no tiene por objeto la satisfacción de necesidades generales, la prestación de servicios públicos o la realización de función administrativa, sino que, como se precisó en apartados precedentes, su finalidad se circunscribe a rechazar, como acto de postulación privado, la extinción de una obligación litigiosa mediante una dación en pago referida que no es otra cosa que una “forma de extinguir obligaciones”.

A partir de lo anterior, es concluyente que la referida decisión no goza del carácter de acto administrativo, sino de un acto de disposición gestado en el ámbito privado y con miras a surtir efecto en un proceso ejecutivo.

Consecuentemente, si la referida decisión no se instituye como un acto administrativo, tal como lo afirmó la Cámara de lo Contencioso Administrativo en la resolución impugnada “las pretensiones de la parte actora (dirigidas a controvertir la misma) no están sujetas a la Jurisdicción Contenciosa Administrativa; en virtud de lo dispuesto en el art. 1 de la LJCA y art. 2 inciso 2° de la LAP”.

C. Conclusión.

Con fundamento en los argumentos planteados en los parágrafos anteriores, debe desestimarse la alegada interpretación errónea, por parte de la Cámara de lo Contencioso Administrativo, de los artículos 1, 3 y 35 inciso 4° de la LJCA.

En consecuencia, no es procedente la anulación de la resolución judicial emitida por el referido Tribunal, a las catorce horas cuarenta minutos del siete de enero de dos mil veintiuno, que es objeto del presente recurso de apelación.”