FUNCIÓN ADMINISTRATIVA
COMETIDO ESENCIAL
Y PERMANENTE DE LA ADMINISTRACIÓN, CUYO OBJETO ES SATISFACER NECESIDADES
PÚBLICAS DE MANERA REGULAR Y CONTINUA
“En cuanto el
presente caso, importa destacar, en primer término, un análisis sobre la
denominada función administrativa y su ejecución ordinaria y extraordinaria por
parte de las instituciones públicas del Estado salvadoreño.
Pues bien, la
función administrativa es el cometido esencial y permanente de la
Administración, cuyo objeto es satisfacer necesidades públicas de manera
regular y continua. De ahí que un elemento que la caracteriza es la defensa de
intereses generales.
A su vez, resulta
importante señalar que el ejercicio de tal función se materializa a través
de actuaciones y omisiones administrativas —conceptos jurídicos
propios del derecho administrativo—. Dentro de tales categorías
jurídicas, y conforme con lo establecido en el artículo 3 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA), se encuentran: los
actos administrativos, los contratos administrativos y la actividad material
constitutiva de vía de hecho —actuaciones administrativas—; y, por otra parte,
la inactividad material —omisión administrativa—.”
FUNCIONES
ADMINISTRATIVAS DEL ORGANO LEGISLATIVO
“Sin el ánimo de
agotar supuestos respecto al Órgano Legislativo, se tiene que cuando éste
organiza y administra cualquiera de sus dependencias administrativas o realiza
remodelaciones (intervención material) contratando con personas la construcción
o refacción de las obras respectivas o la adquisición de materiales, insumos y
servicios para el normal funcionamiento de sus actividades, dicho órgano se
encuentra realizando una función típicamente administrativa, en cuanto a
contratación pública regida por la Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la
Administración Pública. Por otra parte, el mismo Órgano Legislativo realiza una
serie de actividades en cuanto a su personal: nombramientos, traslados,
ascensos y remoción de trabajadores, incluyendo toda la actividad disciplinaria que
se levanta sobre el servidor público. Estas actuaciones, entonces,
son representativas de la función administrativa regida, también, por el
estatuto del derecho administrativo.
Los ejemplos
anunciados son representativos del ejercicio de la función
administrativa realizada de forma extraordinaria, en la medida que
existe una autoridad pública que se separa de su función connatural y, de
manera excepcional, ejerce actividad sometida a las reglas del derecho
administrativo; situación reconocida ampliamente por la doctrina, proponiéndose
en una parte de ésta la denominada teoría reduccionista o residual que
define la función administrativa como “toda la actividad que realizan los
órganos administrativos, y la actividad que realizan los órganos legislativos y
jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos y actos materialmente
legislativos y jurisdiccionales” (GORDILLO, Agustín. “Tratado de Derecho
Administrativo y obras selectas”. Fundación de Derecho Administrativo, Buenos
Aires, Argentina. 2014. Página II-8).”
FUNCIÓN
ADMINISTRATIVA NO ES EXCLUSIVA DE UN ÓRGANO O ENTIDAD PÚBLICA EN
PARTICULAR, PUEDE SER EJERCIDA POR DIFERENTES AUTORIDADES
“En suma, la
función administrativa no es exclusiva de un órgano o entidad pública en
particular, sino que puede ser ejercida por diferentes autoridades que, sin
pertenecer a la rígida estructura del Órgano Ejecutivo, las Instituciones
Oficiales Autónomas y las Municipalidades, extraordinariamente ejercen
potestades exorbitantes conforme a regímenes jurídicos del derecho
administrativo. Y de ahí deriva el enunciado del artículo 2 incisos 1° y 2° de
la Ley de Procedimientos Administrativos (LPA), que evoca a las
autoridades con la capacidad de ejecutar función administrativa, ya sea
ordinaria o extraordinariamente: «(…) La presente Ley [que
tiene por objeto, entre otros, regular los requisitos de validez y eficacia de
las actuaciones administrativas] se aplicará al Órgano Ejecutivo
y sus dependencias, a las entidades autónomas y demás entidades públicas, aun
cuando su Ley de creación se califique de carácter especial; y a las
municipalidades, en cuanto a los actos administrativos definitivos o de trámite
que emitan y a los procedimientos que desarrollen. Asimismo, se
aplicará a los Órganos Legislativo y Judicial, la Corte de Cuentas
de la República, la Procuraduría General de la República, la Procuraduría para
la Defensa de los Derechos Humanos, la Fiscalía General de la República, el
Consejo Superior de Salud Pública, el Tribunal Supremo Electoral y,
en general, a cualquier institución de carácter público, cuando
excepcionalmente ejerza potestades sujetas al derecho administrativo (…)»
(el resaltado y subrayado son propios).
Precisamente, esta
razón de derecho tiene su culmen en la LJCA, que establece en su artículo 14
letra b) que: «La Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema
de Justicia conocerá: (…) En única instancia, de las actuaciones del presidente,
la Junta Directiva, por el pleno de la Asamblea Legislativa, tratándose
del ejercicio de función administrativa (…)» (el resaltado es
propio).”
JURISDICCIÓN
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA ESTA HABILITADA PARA REALIZAR UN CONTROL DE TODAS
AQUELLAS ACTUACIONES U OMISIONES PRODUCTO DEL EJERCICIO DE POTESTADES PURAMENTE
ADMINISTRATIVAS
“B. Toda
actuación u omisión de naturaleza administrativa de las
diferentes instituciones públicas que forman parte de la organización del
Estado está sujeta a límites y, por ende, a revisión judicial en la
jurisdicción contencioso administrativa. Pretender lo contrario
implicaría consentir ámbitos exentos de control y sujeción al ordenamiento
administrativo.
Ahora, en lo que
importa al presente caso, el orden de la jurisdicción contencioso
administrativa se encuentra habilitado para realizar un control de todas
aquellas actuaciones u omisiones producto del ejercicio de potestades puramente
administrativas que, como ya se precisó supra, de manera
extraordinaria y/o excepcional puede realizar la Asamblea Legislativa (su
presidente, Junta Directiva o Pleno).
No obstante, con
fundamento en el artículo 172 inciso 1° de la Constitución de la República
que instituye la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado,
entre otras materias, en lo contencioso-administrativo; el
artículo 1 de la LJCA que define el ámbito material de competencia de
los juzgadores en este orden jurisdiccional; el artículo 2 del Código Procesal
Civil y Mercantil (CPCM) que refiere el principio de “Vinculación a la
Constitución, leyes y demás normas”, en virtud del cual los
jueces están vinculados por la normativa constitucional, las leyes y demás
normas del ordenamiento jurídico, sin que puedan desconocerlas ni desobedecerlas;
y el artículo 3 del CPCM, que instituye el principio de legalidad
procesal en virtud del cual todo proceso debe
tramitarse ante el juez competente; esta Sala es categórica en precisar
que aquellas decisiones derivadas de la función legislativa que
no implican, evidentemente, el ejercicio de la actividad administrativa
extraordinaria que podría tener lugar en el Órgano Legislativo, no
están sujetas a control en el orden de la jurisdicción contencioso
administrativa, por constituir un asunto esencialmente ajeno a la competencia
material de este Tribunal.
Este último
planteamiento se extrae del imperativo categórico del anteriormente reseñado
artículo 1 inciso 1° de la LJCA: «La jurisdicción contencioso
administrativa será competente para conocer de las
pretensiones que se deriven de las actuaciones u omisiones de la
Administración Pública sujetas al Derecho Administrativo (…)» (el
subrayado es propio).
En este orden de
ideas, a manera de ilustración y constatación de las razones de derecho que se
plantean como premisas fundamentales para emitir la presente resolución
judicial, es importante mencionar que la incompetencia para juzgar
la función connatural y constitucional del Órgano Legislativo era un postulado
predefinido por el legislador desde mil novecientos setenta y ocho. En
otras palabras, nada nuevo se adiciona a la comprensión del control
jurisdiccional en el orden contencioso administrativo con los razonamientos
hechos en los párrafos precedentes, sino que, por el contrario, los mismos
vienen a constatar un claro ámbito de competencia material que rige de larga
data en el sistema jurídico salvadoreño. Así, la derogada Ley de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa, emitida mediante Decreto
Legislativo número ochenta y uno del catorce de noviembre de mil novecientos
setenta y ocho, publicado en el Diario Oficial número doscientos treinta y
seis, Tomo número doscientos sesenta y uno, de fecha diecinueve de diciembre de
mil novecientos setenta y ocho; en su artículo 2 establecía:
«Corresponderá
a la jurisdicción contencioso administrativa el conocimiento de las
controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la
Administración Pública.
Para
los efectos de esta ley se entiende por Administración Pública:
a)
el Poder Ejecutivo y sus dependencias, inclusive las instituciones autónomas,
semiautónomas y demás entidades descentralizadas del estado;
b) los
Poderes Legislativo y Judicial y los organismos
independientes, en cuanto realizan excepcionalmente actos administrativos; y,
c)
el Gobierno local» (el subrayado y resaltado
son propios).”
ACTUACIONES DEL
EJERCICIO DE POTESTADES Y/O FUNCIONES CONSTITUCIONALES INTRÍNSECAS, AL NO
COMPARTIR LA NATURALEZA DE LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA, ESTÁN EXENTAS DE CONTROL
EN EL ÁMBITO DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
“Como se advierte,
la LJCA derogada ya reconocía la posibilidad de someter a control judicial la
función administrativa ordinaria y la excepcional.
Ergo, si la decisión que se intentara someter a enjuiciamiento era producto,
por ejemplo, del ejercicio de la función constitucional de la Asamblea
Legislativa —función no administrativa—, tal fenómeno estaba excluido, de
origen, del control contencioso administrativo.
En este punto es
de suma importancia reseñar que el intento de someter al control de la
jurisdicción contencioso administrativa las funciones ordinarias de los Órganos
Fundamentales del Gobierno diferentes al Ejecutivo, y de los Organismos
Independientes que instituye la Constitución, que no se encuadran en
la función administrativa; es un asunto que ya ha sido resuelto por
esta Sala, verbigracia, en las sentencias de las quince horas del dos de marzo
de dos mil veintiuno, referencia 6-21-RA-SCA, y de las quince horas con
veintinueve minutos del dos de marzo de dos mil veintiuno, referencia
7-21-RA-SCA.
En el primer caso,
se intentó someter a control contencioso administrativo una actuación expresiva
de la función jurisdiccional de cierto juzgado, y en el
segundo, una serie de decisiones que materializaron la función
constitucional de protección y tutela de los derechos humanos que
corresponde, como facultad primaria directa, a la Procuraduría para la Defensa
de los Derechos Humanos.
En la primera
resolución citada (6-21-RA-SCA) este Tribunal estableció: «(…) es ostensible
que ordinariamente los jueces de la República realizan funciones
jurisdiccionales; ello, como consecuencia de la función principal que la
Constitución atribuye al Órgano Judicial (juzgar y ejecutar lo juzgado); no
obstante, tal como se precisó supra, excepcionalmente estos mismos jueces
pueden realizar función administrativa. (…) En ese contexto, los actos
jurisdiccionales de los jueces de la República no son susceptibles de control
en la jurisdicción contencioso administrativa. Al contrario, y en
atención a lo instaurado en el artículo 1 de la LJCA, las actuaciones y
omisiones administrativas, que son producto del ejercicio de la función
administrativa, son las que se instituyen como el objeto de control en la
jurisdicción contencioso administrativa, en tanto que la Administración Pública
es quien realiza tales categorías» (el resaltado es propio).
En la segunda
resolución (7-21-RA-SCA) se estableció: «(…) en aplicación de
cada una de las premisas establecidas en los apartados anteriores, la actuación
impugnada por la parte apelante en la primera instancia: (a) no es producto del
ejercicio extraordinario de la función administrativa que puede realizar la
Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos; (b) no está sujeta
al estamento del derecho administrativo, puesto que no se rigen por sus
principios, normas, reglas e instituciones particulares; (c) por el
contrario, tal actuación se identifica ineludiblemente con la función
constitucional de protección de los derechos humanos» (el subrayado es
propio).
En ambos casos,
esta Sala ha sido categórica en establecer que actuaciones producto del
ejercicio de potestades y/o funciones constitucionales intrínsecas a cada
órgano u entidad en particular, al no compartir la naturaleza de la función
administrativa, están exentas de control en el ámbito de la jurisdicción
contencioso administrativa.”