VOTO CONCURRENTE DEL MAGISTRADO SERGIO LUIS RIVERA MÁRQUEZ
SILENCIO ADMINISTRATIVO
FINALIDAD
“III. Por
mi parte, difiero del análisis que se realiza y que determina, que la
denegación presunta que se deriva de la actitud silente de la Administración
frente a la solicitud que se le planteó, se configura como un acto
confirmatorio del acto originario: Las razones son las siguientes:
i) Como bien
sabemos, el silencio administrativo es una herramienta prevista en los
ordenamientos jurídicos, que tiene por finalidad tutelar los derechos de los
administrados, a efecto de evitar que el estado silente de la Administración
frente a las pretensiones que se le planteen, pueda afectar de manera negativa
la esfera jurídica de aquellos.
Es así como ante la desidia o actitud negligente de
los funcionarios públicos, de dar respuesta dentro del plazo establecido en la
ley a las peticiones que realizan los administrados, surge el silencio administrativo
como una ficción legal, la cual tendrá efectos estimatorios o desestimatorios,
dependiendo de lo que el ordenamiento jurídico indique.”
EFECTOS
“ii) Cuando los
efectos que del silencio se derivan son estimatorios, estamos ante un silencio
administrativo positivo. Ello implica, que de esa falta de respuesta, lo que se
origina es un verdadero acto
administrativo, capaz de hacerse valer ante cualquier persona jurídica o
natural y principalmente ante la misma Administración. Es decir que por una
presunción de ley, surge un acto que produce efectos, sin que sea necesario que
el mismo se reconozca administrativa o judicialmente.”
CONFIGURACIÓN DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO POSITIVO
“Los profesores Jaime Rodríguez Arana Muñoz y
Miguel Ángel Sendín García, en su artículo, “El Procedimiento Administrativo
como sistema de control por la administración y por los ciudadanos: legalidad y
eficiencia” señalan que la configuración del silencio administrativo positivo,
asume «(…) el valor de un auténtico acto administrativo que pone fin
al procedimiento, dotado del mismo valor y eficacia que tendría el acto expreso
(…)la estimación por silencio
administrativo tiene a todos los efectos la consideración de acto
administrativo finalizador del procedimiento (…)la producción de los
efectos del silencio no exime a la Administración de la obligación de resolver
expresamente, (…), si bien el sentido de esa resolución estará ya condicionada
en caso de que se haya producido silencio positivo, pues, en dicho caso, la
resolución expresa posterior a la producción del acto sólo podrá dictarse de
ser confirmatoria del mismo. » (negrillas suplidas) (Procedimiento
Administrativo, Tomo I, Aspectos Generales del Procedimiento Administrativo
Relaciones con otras ramas del derecho, Fondo editorial de derecho y Economía,
Argentina, 2011, El silencio administrativo, pags. 120-121).
Por su parte esta Sala, ha determinado al respecto
que « El silencio positivo es aquel que
da lugar a un acto presunto estimatorio, es decir, que la inactividad de la
administración se interpreta en el sentido que la misma concede lo que el
particular le ha pedido. (…)El acto
presunto estimatorio reconoce al interesado un derecho subjetivo, que es
ejecutable desde el momento en que se produce el silencio, y no requiere que la
Administración comunique la producción del silencio para que éste pueda
comenzar a ejercer su derecho, por lo que al entenderse que se ha resuelto
de forma positiva la petición del administrado, el silencio positivo no le
causa ningún agravio, por lo tanto no sería congruente que impugnara la
legalidad de dicho acto ante esta sede, concluyendo así que el silencio
administrativo positivo queda fuera de la competencia de esta Sala.» (negrillas
suplicas) (Sentencia 409-2017 del día 9/01/2018).”
SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO
“iii) Cuando lo que
se perfila es un el silencio administrativo negativo, producto de la falta de
respuesta oportuna a las solicitudes de los administrados, lo que se erige no
es un acto administrativo ? a diferencia de lo que sucede en el silencio
administrativo positivo ? , sino que estamos ante una “mera presunción legal de efectos procesales”, mediante la cual se
habilita la revisión judicial de la desestimación de la pretensión planteada
que se presume a raíz de la inactividad de la Administración.
Posición sostenida doctrinariamente por el
tratadista García de Enterría, quien afirma que el silencio administrativo
negativo, es «(…) una simple ficción de
efectos estrictamente procesales que la ley permite utilizar libremente al
interesado en su propio y exclusivo beneficio, si no desea esperar a que la
administración tenga a bien dictar la resolución expresa a la que, en todo
caso, viene obligada (…)» (García de Enterría, Eduardo, Curso de Derecho
Administrativo, Tomo I, Editorial Temis, Madrid, España, 2008, pag. 584); y que
además es reconocida jurisprudencialmente por el Tribunal Supremo Español, al
establecer que « (…) la estimación por silencio tiene a todos los efectos la
consideración de acto finalizador del procedimiento, mientras que la
desestimación por silencio tiene los solos efectos de
permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo
que resulte procedente. En
definitiva, el silencio administrativo negativo no resulta equiparable a un acto administrativo, es tan solo una mera ficción
legal para permitir al interesado interponer recurso ».Sentencia:503/2016; de fecha:
11/05/2016.”
SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO NO ES EQUIPARABLE
A UN VERDADERO ACTO ADMINISTRATIVO
“iv) Es decir, que
al contrario de lo que ocurre en el caso del silencio administrativo positivo,
en el silencio administrativo negativo no se configura un verdadero acto
administrativo.
Siguiendo la línea, que un silencio administrativo
negativo no es equiparable a un verdadero acto administrativo, sino que es una
mera presunción de efectos procesales, no resulta atendible el pretender que a
tal figura se le puedan atribuir aquellos efectos o características que son
propias de un acto administrativo.
Al respecto, el profesor administrativista Héctor
M. Huici, indica, «En efecto, si el
silencio negativo fuera considerado un acto, deberían resultar predicables de
este tipo de actos todas las
características propias de los actos administrativos, es decir, que pueden
llegar a ser definitivos, firmes, consentidos y que exista un plazo de
caducidad para demandar su nulidad. Por
el contrario si se lo considera una ficción legal o un hecho al que la ley
atribuye efectos exclusivamente procesales, no serían predicables estas
características y en particular la de los plazos de caducidad» (negrillas
suplidas).(Procedimiento Administrativo, Tomo I, Aspectos Generales del
Procedimiento Administrativo Relaciones con otras ramas del derecho, Fondo
editorial de derecho y Economía, Argentina, 2011, El silencio administrativo,
pag. 874).
En la misma perspectiva el profesor Tomas Ramón
Fernández, en su artículo monográfico “Silencio negativo, actos firmes y actos
confirmatorios”, expone « (…) Entendido
el silencio negativo como una simple ficción legal de efectos estrictamente
procesales y no siendo, por tanto, un verdadero acto administrativo
—«declaración "de voluntad, deseo, juicio o conocimiento...»—, no podrán añadirse a él ninguno de los
adjetivos que se aplican a los actos expresos y no podrá decirse, por tanto,
que ha devenido firme, que ha quedado consentido o que es confirmatorio de un
acto anterior. Dirigida una petición a la Administración por un particular,
esta petición inicia un expediente que sólo puede terminar mediante una
resolución expresa, el desistimiento o la renuncia del peticionario o la
declaración de caducidad por culpa de éste. Si ninguna de estas figuras se
produce, el expediente permanece abierto y en situación de pendencia, que sólo
a la Administración es imputable. Si en lugar de una petición se trata de un
recurso administrativo, la solución es la misma. El escrito de recurso
interpuesto dentro de plazo interrumpe desde su fecha el proceso de adquisición
de firmeza del acto recurrido, y este proceso no puede reanudarse sino a partir
del momento en que el expediente termine por alguna de las causas enunciadas:
resolución del recurso, desistimiento, renuncia y caducidad. En uno y otro caso, el transcurso del plazo
que la Ley concede a la Administración para resolver sin que ésta manifieste su
voluntad expresamente, no implica voluntad desestimatoria alguna, sino
únicamente la posibilidad de que el particular lo estime así, a los solos
efectos de acudir al Juez, cuya competencia surge en virtud de la ficción
legal, sin que ello suponga que la Administración pierda la suya para poner fin
al expediente abierto y en situación de pendencia (…)» (Revista de la
Administración Pública, n°53,pags. 282 y 283 https://dialnet.unirioja.es/
ejemplar/143116).
Siguiendo la
línea antes apuntada, el profesor Julio Pablo Comadira ha expuesto al respecto
del silencio administrativo negativo, que el «(…) que se trate de un acto
administrativo ficto no supone que se le apliquen, sin más, todas las
previsiones propias del régimen jurídico del acto administrativo en sentido
estricto. Precisamente, por tratarse de una ficción legal creada con una
determinada finalidad –favorecer y proteger al particular frente a la
irregularidad administrativa de la falta de respuesta– el silencio
administrativo no podría colocar al particular en una situación peor que la
previa a su configuración. En este sentido, por ejemplo, no podría válidamente
aplicarse un plazo de caducidad para impugnar el acto ficto a partir del
silencio administrativo o entender que si no ha sido impugnado en un
determinado plazo fue consentido por el particular. En definitiva, la misma ley
que finge la existencia del acto será la que determine sus consecuencias, que
podrán o no ser idénticas a las del acto administrativo expreso, pero que nunca
podrán colocar al particular en una situación más perjudicial que la que estaba
antes de la configuración del silencio». (El silencio administrativo, con
especial referencia al derecho salvadoreño, Libro del VI Congreso de Derecho
Administrativo de El Salvador, Publicación de la Corte Suprema de Justicia, El
Salvador, 2019, pag.201.)”
AL NO SER
EQUIPARABLE LA DENEGACIÓN PRESUNTA A UN ACTO ADMINISTRATIVO, NO PUEDE PRETENDERSE DAR A TAL FIGURA, EL
TRATAMIENTO PROPIO DEL RÉGIMEN JURÍDICO QUE GOBIERNA A LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS
“v) De las posturas
doctrinarias transcritas anteriormente, se puede advertir, que no resulta
razonable el darle al silencio administrativo negativo, un carácter diferente
al que le corresponde, y que es únicamente, el ser una presunción legal de
efectos meramente procesales, que habilita al administrado el acceso a la
instancia judicial, para que su petición sea conocida, y de ser atendible le
sea reconocido el derecho que reclama.
Además, al no
ser equiparable la denegación presunta a un acto administrativo, no puede pretenderse dar a
tal figura, el tratamiento propio del régimen jurídico que gobierna a los actos
administrativos.”
DENEGACIÓN
PRESUNTA QUE SE ORIGINÓ DE LA FALTA DE RESPUESTA A LA SOLICITUD PRESENTADA, NO
TIENE MÁS ALCANCE QUE AQUELLA QUE DOCTRINARIA, JURISPRUDENCIAL Y LEGALMENTE LE
HA SIDO CONFERIDA
“vi) Es así que en
atención a las posiciones doctrinarías y jurisprudenciales expuestas, arribo a
la conclusión, que en el caso de autos, no es atendible el afirmar que la
denegación presunta que se perfiló, ante la falta de respuesta de la ANDA, a la
petición planteada la demandante el veinticinco de junio de dos mil catorce [a
efecto que cesaran los cobros por considerarlos ilegales y se cerraran las
cuentas antes indicadas pues fueron abiertas arbitrariamente sin autorización o
a solicitud], se configura como un acto administrativo reproductorio del acto
originario (acto de cobros notificados el veintiséis de febrero de dos mil doce
).
Por el
contrario, la denegación presunta que se originó de esa falta de respuesta a la
solicitud presentada, no tiene más alcance que aquella que doctrinaria,
jurisprudencial y legalmente le ha sido conferida, y que es ser un presupuesto
habilitante para que ese acto ficto, que surge a partir de una presunción
legal, sea conocido por la Sala de lo Contencioso Administrativo.”
INDEPENDIENTEMENTE
DEL TIPO DE SILENCIO ADMINISTRATIVO QUE SE CONFIGURA, LA OBLIGACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN DE DAR UNA RESPUESTA A LA PETICIÓN PLANTEADA PERVIVE
“v.) Sentado que ha
sido el límite al cual se restringe la figura del silencio administrativo
negativo, me permito traer a cuenta, que independientemente del tipo de
silencio administrativo que se configura –negativo o positivo ?, la obligación
de la Administración de dar una respuesta a la petición planteada -aunque
tardía- pervive.
En el caso del
silencio positivo, dicha obligación está restringida a emitir un acto
estimatorio a las pretensiones que le fueron planteadas en su oportunidad por
el particular; mientras que en el silencio negativo, tal respuesta no se
encuentra vinculada a la ficción legal de denegación presunta que se ha
perfilado, consecuentemente la Administración podrá estimar o desestimar total
o parcialmente la petición que se le planteó, conforme a lo que a derecho
corresponda.”
PROCEDE
DECLARAR INADMISIBLE LA DEMANDA, AL SER PRESENTADA DE MANERA EXTEMPORÁNEA
“IV. Ahora bien he
de indicar, que lo que procede realizar por parte de este Tribunal es
verificar, si a pesar del yerro del administrado de interponer un recurso no
reglado y no acudir directamente ante esta instancia judicial a impugnar los
cobros que le fueron realizados, aún se encontraba en tiempo al momento de
presentar la demanda para ejercer la acción contencioso administrativa dentro
del plazo establecido por la ley.
Es en este punto, donde concuerdo con mis compañeros Magistrados, al verificar que el plazo para impugnar el cobro realizado, de conformidad al artículo 11 de la LJCA venció el día veintidós de septiembre de dos mil catorce, y la demanda que dio inicio al presente proceso, fue interpuesta hasta el día nueve de diciembre de dos mil catorce. Lo anterior, hace concluir, que la demanda fue presentada de manera extemporánea y por ello es que procede declararla inadmisible in persecuendi litis, al no cumplirse el presupuesto procesal del plazo para impugnar tal actuación.”