FUNCIONES PÚBLICAS ESTATALES BÁSICAS
“1. Las actividades que desarrolla
el Estado y mediante las cuales persigue el cumplimiento de sus fines, son las denominadas
funciones públicas estatales. Ahora, la tipología de estas funciones obedece
a diversos factores, propios de la estructura constitucional, legal, política e
histórica de cada país.
Tradicionalmente,
la doctrina, partiendo de la forma de gobierno republicana, tiende a identificar
tres funciones públicas estatales básicas
en razón de los tres órganos fundamentales del gobierno: legislativa, jurisdiccional
y administrativa. Si bien, este criterio es limitado para concretar la diversidad
de funciones autónomas, independientes y características que coexisten en la actividad
de los Estados modernos, para el presente
caso tal categorización resulta suficiente a fin de determinar la verdadera naturaleza
de aquellas resoluciones que fueron impugnadas por el señor VMAH, ante la Cámara de lo Contencioso Administrativo.
2. Dependiendo de los
fines perseguidos por el Estado, del contenido de los actos que pretenden alcanzarlos,
y de los órganos constituidos, cuyas atribuciones están determinadas para realizar
tales actos, las funciones básicas del Estado son la legislativa, la jurisdiccional
y la administrativa (Sentencia emitida por la Sala de lo Constitucional a las
trece horas del veinticuatro de noviembre de mil novecientos noventa y nueve. Proceso
de inconstitucionalidad 3-95).
Es de
cierta importancia destacar que a menudo se incurre en el error de suponer que la
“división de poderes” implica que cada uno de los tres órganos fundamentales del
gobierno es “soberano en su esfera”. Tal concepción es completamente errada pues,
para el caso de la función administrativa, esta
no es exclusiva del órgano o autoridades públicas que la representan.
La función administrativa apunta a satisfacer
necesidades públicas de manera regular y continua, de ahí que, como uno de los elementos
materiales que la caracteriza es la defensa de intereses generales.
A su
vez, resulta importante señalar que el ejercicio de tal función se materializa a través de actuaciones y
omisiones administrativas. Dentro de tales categorías jurídicas, conforme a lo establecido
en el artículo 3 de la LJCA, se encuentran, entre otros, los actos administrativos; los
contratos administrativos; la inactividad material de la Administración Pública;
la actividad material de la Administración Pública constitutiva de vía de hecho.
Pues
bien, a diferencia de las otras funciones, que no sólo tienen un contenido preciso
y único, sino que, también, son realizadas por los órganos específicamente creados
para ello por la Constitución; la función administrativa no está a cargo, únicamente,
de la Administración. También la realizan, excepcionalmente, otros y autoridades (incluyendo a los órganos
fundamentales del gobierno); y este desempeño
se efectúa bajo el mismo régimen jurídico del derecho administrativo. En otras
palabras, la actividad administrativa
excepcional que realizan los órganos judicial y legislativo
se rige por el orden jurídico propio de dicha actividad; es decir, el estamento
del derecho administrativo.
Sin el
ánimo de agotar supuestos, respecto al Órgano Legislativo, tenemos que, cuando organiza
y administra su biblioteca o realiza remodelaciones a la misma, contratando con
personas la construcción o refacción de las obras respectivas o la adquisición de
materiales, libros o insumos para el normal funcionamiento de sus actividades. En
este caso, dicho órgano se encuentra realizando una función típicamente administrativa,
en cuanto a contratación pública regida por la Ley de Adquisiciones y Contrataciones
de la Administración Pública.
Por su
parte, el Órgano Judicial, al igual que el Legislativo, realiza una serie de actividades
en cuanto a su personal: nombramientos, traslados, ascensos y remoción de sus trabajadores,
incluyendo toda la actividad disciplinaria que se levanta sobre el servidor público.
Estas actuaciones son representativas de la función administrativa, regida también
por el derecho administrativo.
A partir
de lo anterior, la función administrativa es “toda
la actividad que realizan los órganos administrativos, y la actividad que realizan
los órganos legislativos y jurisdiccionales, excluidos respectivamente los hechos
y actos materialmente legislativos y jurisdiccionales” (GORDILLO, Agustín. “Tratado de Derecho Administrativo
y obras selectas”. Fundación de Derecho Administrativo, Buenos Aires, Argentina.
2014. Página II-8).
De ahí
el enunciado del artículo 2 incisos 1° y 2° de la LPA, que evoca a las autoridades
con la capacidad de ejecutar función administrativa, ya sea ordinaria o extraordinariamente: «(…) La presente Ley se aplicará al Órgano Ejecutivo
y sus dependencias, a las entidades autónomas y demás entidades públicas, aun cuando
su Ley de creación se califique de carácter especial; y a las municipalidades, en cuanto a los actos administrativos definitivos
o de trámite que emitan y a los procedimientos que desarrollen. Asimismo, se
aplicará a los Órganos Legislativo y Judicial, la Corte de Cuentas de la República,
la Procuraduría General de la República, la Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos, la Fiscalía General de la República, el Consejo Superior de Salud
Pública, el Tribunal Supremo Electoral y, en
general, a cualquier institución de carácter público, cuando excepcionalmente ejerza
potestades sujetas al derecho administrativo (…)» (el resaltado es propio).”
CONTENIDO ESENCIAL DE LA
FUNCIÓN JURISDICCIONAL
“3. Dicho lo
anterior, el presente caso exige delimitar, de manera especial, el contenido esencial
de la función jurisdiccional.
Al respecto, a la noción constitucional
de jurisdicción —artículo 172 inciso 1°
Cn.— solo puede arribarse si se tiene claro el contenido que la Constitución le
atribuye, esto es, la potestad de juzgar y
hacer ejecutar lo juzgado (Sentencia emitida por la Sala de lo Constitucional
de esta Corte a las nueve horas del ocho de diciembre de dos mil seis. Inconstitucionalidad
19-2006).
La Sala de lo Constitucional de
esta Corte, por medio de la resolución de las catorce horas con tres minutos del
diecinueve de diciembre de dos mil dieciséis, en el proceso de inconstitucionalidad
8-2016, al realizar un análisis semántico del término jurisdicción indicó que el mismo «(…) significa decir el derecho. Sin
embargo, tal actividad no significa que el juez solamente reproduzca en un caso
concreto los datos de la premisa
mayor en el silogismo contenido en la norma aplicada. Ciertamente el acto de aplicación jurisdiccional implica una
labor de subsunción, en donde una conclusión deriva necesariamente de las premisas, pero no queda reducida a ella. La
norma no predetermina al juez a
ser la voz que solo la reproduce, sino que la aplicación judicial del derecho se
verifica bajo la cobertura de los
límites semánticos descritos por la norma a aplicar (…)» (el subrayado
es propio).
En la misma resolución, respecto
a la diferencia entre la función jurisdiccional
y la función administrativa, la Sala
de lo Constitucional expresó: «(…) el concepto de
jurisdicción ha de dar cuenta de las razones por las cuales la Ley Suprema somete
dicha función (juzgar y hacer ejecutar lo juzgado) a un determinado órgano, excluyendo
que puedan ejercerla otros que no reúnan las mismas características que concurren
en el Judicial. Hay que recordar que la aplicación del derecho no es un criterio
suficiente para diferenciar la función jurisdiccional de la administrativa, porque
dentro de ésta también se realiza tal actividad. Cuando se afirma que la función
jurisdiccional consiste en la aplicación judicial del derecho, se hace referencia
a una aplicación en la cual concurre la característica de la irrevocabilidad de la decisión. Es decir,
la decisión jurisdiccional reviste una imperatividad inmutable –que no es equivalente
a irrecurribilidad–, en tanto acto de concreción imperativa del Derecho a un caso,
lo cual excluye la posibilidad de volver a tratar y decidir sobre el mismo objeto
ya resuelto (…)» (el subrayado
es propio).
Por lo anterior, en la resolución aludida, la Sala de lo
Constitucional de esta Corte —citando la sentencia emitida por el mismo Tribunal,
a las nueve horas del diecinueve de abril de dos mil cinco, en el proceso de inconstitucionalidad
46-2003—, concluyó que: «(…) La decisión jurisdiccional
no es el resultado de un poder ajeno al derecho, sino de la ley misma, y no está
presidido por más criterios y procedimientos que los previamente reglados. En ese sentido para determinar constitucionalmente
en qué consiste la función jurisdiccional, resulta determinante afirmar que el juez
se halla sometido únicamente al ordenamiento jurídico, entendido no solo como sujeción
al imperio de la ley, sino también y principalmente a la fuerza normativa de la
Constitución (…)» (el subrayado
es propio).”
CONTENIDO DE LA FUNCIÓN JURISDICCIONAL
“4. De acuerdo
con la jurisprudencia constitucional antedicha, misma que esta Sala comparte, es
dable afirmar que la función jurisdiccional
consiste en la aplicación irrevocable del derecho, en lo atinente a la protección
de los derechos subjetivos de las personas mediante un control de legalidad y constitucionalidad,
efectuada por juzgadores imparciales e independientes, mediante parámetros sustentables
y jurídicamente argumentados.
Dicha función se materializa mediante
actos jurisdiccionales que tienen por
objeto la realización, en concreto, de las consecuencias previstas por el ordenamiento
jurídico para el caso en que el comportamiento de un individuo no se ajuste a la
norma o exista un peligro de infracción de la misma.
En virtud de lo que antecede, es
ostensible que ordinariamente los jueces
de la República realizan funciones jurisdiccionales;
ello, como consecuencia de la función principal que la Constitución atribuye al
Órgano Judicial (juzgar y ejecutar lo juzgado); no obstante, tal como se precisó
supra, excepcionalmente estos mismos jueces pueden realizar función administrativa.”
LOS ACTOS JURISDICCIONALES DE
LOS JUECES DE LA REPÚBLICA NO SON SUSCEPTIBLES DE CONTROL EN LA JURISDICCIÓN
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA, UNICAMENTE LAS QUE SE INSTITUYEN COMO OBJETO DE CONTROL DE DICHA JURISDICCIÓN
“5. En ese
contexto, los actos jurisdiccionales de los jueces de la República no son susceptibles
de control en la jurisdicción contencioso administrativa.
Ahora, la caracterización del Órgano
Judicial como parte de la Administración Pública deviene de la integración normativa
de los artículos 1 de la LJCA y 2 inciso 2° de la LPA, a partir de los cuales es
concluyente que dicho órgano excepcionalmente
ejerce potestades sujetas al derecho administrativo.
En ese sentido, cuando el Órgano
Judicial realice actuaciones extraordinarias en materia administrativa, las mismas pueden ser objeto de revisión
en un proceso contencioso administrativo.”
PROCEDE CONFIRMAR IMPROPONIBILIDAD DE LA DEMANDA, POR LA FALTA
DE PRESUPUESTOS MATERIALES, AL CONSIDERAR QUE LAS RESOLUCIONES IMPUGNADAS SE
ENCUENTRAN DENTRO DE LA FUNCIÓN PRINCIPAL DEL ÓRGANO JUDICIAL, NO
ESTÁN SUJETAS AL DERECHO ADMINISTRATIVO
“6. En lo
que importa al presente caso, el apelante ha indicado que las resoluciones emitidas
por la Jueza de Paz de Nuevo Cuscatlán y por el Juez de lo Civil de Santa Tecla,
se enmarcan dentro de la función administrativa
extraordinaria del Órgano Judicial.
Para sustentar tal afirmación,
el recurrente invoca una decisión definitiva emitida con anterioridad por este Tribunal
—sentencia de las ocho horas con nueve minutos del veinticuatro de enero de dos
mil trece, en el proceso contencioso administrativo 49-2010— y los artículos 10,
33 y 40-B de la Ley de Expropiación y Ocupación de Bienes del Estado, 257 del Código
Tributario y 41 de la Ley Penal Juvenil.
Sobre la referencia jurisprudencial
y las disposiciones normativas precitadas, este Tribunal advierte que las mismas,
efectivamente, están referidas a actuaciones
administrativas extraordinarias realizadas
por los jueces de la República. Y es que, efectivamente, en el ordenamiento jurídico
ciertas decisiones que, aun cuando tienen su origen en la figura de los jueces de
la República, su previsión legislativa, contenido esencial, efectos, contexto normativo
y, en suma, su misma naturaleza jurídica, demarca su carácter estrictamente administrativo.
Sin embargo, ninguno de los ejemplos
traídos a colación por el recurrente es el relativo a una resolución emitida por
un juez en aplicación de la LEEDRR.
En este iter lógico, conviene profundizar, ahora, en tal ordenamiento jurídico
que constituye la base de las resoluciones impugnadas por el apelante en la primera
instancia.
Sobre tal cuerpo normativo, su
artículo 1 instaura que el objeto del mismo se circunscribe a regular «(…) el ejercicio del derecho de rectificación
o respuesta como protección de los derechos al honor, intimidad personal y familiar
y a la propia imagen, en concordancia con el irrestricto ejercicio de la libertad
de expresión y de información (…)» (el subrayado es propio).
A su vez, el artículo 4 de la legislación
aludida, en lo atinente a la titularidad del derecho de rectificación o respuesta,
señala: «(…) Puede ejercer este derecho,
toda persona natural o jurídica, que se considere perjudicada por una información
publicada o difundida en cualquier clase de medio de comunicación, incluyendo las
provenientes de terceros o por espacios de campos pagados en los términos establecidos
en la presente ley. En caso de fallecimiento o incapacidad del titular del derecho
de rectificación o respuesta, éste podrá ejercerse, por una sola vez y para cada
caso, por su representante, cónyuge, conviviente o pariente hasta por segundo grado
de consanguinidad o primer grado de afinidad (…)» (el subrayado es propio).
Igualmente, respecto del proceso
instaurado en la LEEDRR, el artículo 13 determina que los jueces competentes para
conocer de la reclamación del derecho de rectificación o respuesta son “los jueces de Paz del lugar donde tenga su domicilio
el medio de comunicación o el tercero responsable o firmante del campo pagado”.
La sentencia emitida por el juez de Paz respectivo “admitirá recurso de apelación para ante el respectivo juez de Primera Instancia
en materia civil”.
Delimitado el contenido de las
disposiciones normativas precitadas, esta Sala advierte que las resoluciones impugnadas
por el apelante en la primera instancia, emitidas por la Jueza de Paz de Nuevo Cuscatlán
y el Juez de lo Civil de Santa Tecla, respectivamente, no son producto de la función administrativa
extraordinaria del Órgano Judicial; ello, por las razones siguientes:
i. Las resoluciones emitidas por
las autoridades antedichas son expresión auténtica de la función jurisdiccional encomendada por la Constitución al Órgano Judicial,
dado
que comportan la característica de la irrevocabilidad. En otras palabras,
se trata de resoluciones que revisten imperatividad inmutable; concreción imperativa
del Derecho a un caso en concreto; y, la calidad de cosa juzgada pues tales decisiones
excluyen la posibilidad de volver a tratar el mismo objeto, pues ya ha sido sometido
a decisión en un sistema de recursos judiciales claramente definido.
ii. Las resoluciones emitidas por
la Jueza de Paz de Nuevo Cuscatlán y por el Juez de lo Civil de Santa Tecla, son
aplicativas de la LEEDRR, un ordenamiento jurídico que no posee naturaleza
administrativa; en otras palabras, tal ley no pertenece al estamento del
derecho administrativo puesto que no comporta, en sus normas aplicativas, el objeto,
principios, categorías jurídicas rectoras y caracteres particulares del derecho
administrativo. En concreto, la LEEDRR no pretende la tutela del interés general;
no regula la estructura, organización y funcionamiento de determinado sector de
la Administración; no tiene por objeto la solución de conflictos de envergadura
pública entre particulares y las instituciones públicas; no propone ningún procedimiento
administrativo ni el ejercicio de potestades administrativas; por el contrario,
dicha normativa se reduce a la protección de intereses privados en el marco de conflictos
entre particulares. En esencia, esta ley se circunscribe a la salvaguarda del derecho de rectificación o respuesta como protección
de los derechos al honor, intimidad personal y familiar y a la propia imagen.
iii. La intervención de la Jueza de
Paz de Nuevo Cuscatlán y del Juez de lo Civil de Santa Tecla, es propia
de la heterocomposición judicial: una relación jurídica tripartita
que supone dos o más sujetos de derecho confrontados y un tercero imparcial que
ha de resolver dicha controversia. De esta forma, las resoluciones impugnadas por
la parte recurrente en la primera instancia poseen como polos o extremos
confrontados
a simples particulares: por una parte, el señor VMAH (apelante), y por otra,
los señores GJP y MABDJ, como representantes legales de su hijo ********. Su situación
jurídica, entonces, fue resuelta por un tercero imparcial y técnico con la categoría
de juez. Estamos en presencia, de un conflicto entre particulares en el
marco del derecho privado.
Frente a ello, no debe perderse
de vista que los conflictos administrativos, por el contrario, suponen una relación
pública bipartita que incumbe la participación de los interesados y la Administración
Pública. En esta vinculación de orden público, el polo representativo del interés
general (Administración), con supremacía e imperio legal, tiende a imponerse sobre
el interés particular y, de esta forma, resolver el conflicto jurídico. Por ejemplo,
cuando el Pleno de la Corte Suprema de Justicia, ejerciendo función administrativa
(no jurisdiccional), define la situación jurídica de un abogado y establece su responsabilidad
respecto de determinada infracción administrativa. Nótese, entonces, que se impone
la razón de orden público relativa a que, en una relación jurídica administrativa,
el polo representativo del interés general (en este caso el Pleno de la Corte Suprema
de Justicia), con supremacía e imperio legal, resuelve la controversia.
Dicho esto, es concluyente que
el conflicto que el apelante propuso ante la Cámara de lo Contencioso Administrativo,
no es de naturaleza administrativo, dada su configuración subjetiva (dos particulares
conflictuados y un tercero imparcial y técnico —juez— que resolvió la controversia
en un sistema de instancias), la naturaleza de esta relación y su inconexión con
algún interés público o supra individual. No existe, entonces, función administrativa
alguna en las resoluciones emitidas por la Jueza de Paz de Nuevo Cuscatlán y por
el Juez de lo Civil de Santa Tecla.
iv. La emisión
de las resoluciones impugnadas por el apelante en la primera instancia tienen
como fundamento el ejercicio del derecho constitucional de acción de los señores GJP y MABDJ, pues ellos plantearon una pretensión
ante el Órgano Judicial, tendiente a la tutela del derecho de rectificación y respuesta
a favor de su hijo ********, y respecto de la vulneración del derecho al honor e
intimidad personal de este último, por parte del señor VMAH (apelante ante esta
Sala). Es así que, producto de la reclamación de los derechos aludidos, que sólo
podían ser satisfechos por un particular (no por la Administración), las
autoridades demandadas en la primera instancia —Jueza de Paz de Nuevo Cuscatlán
y Juez de lo Civil de Santa Tecla—, emitieron resoluciones expresivas de la función
jurisdiccional, en los términos reseñados supra.
v. El bien jurídico tutelado por la
LEEDRR ?derecho de rectificación o respuesta
como protección de los derechos al honor, intimidad personal y familiar y a la propia
imagen? se circunscribe a un interés individual, otorgando a un particular
la posibilidad de para requerir una conducta de otro particular: exigir la inserción
gratuita de la correspondiente rectificación o respuesta [de la publicación
objeto de controversia], en el mismo medio de comunicación, en similar forma
en que fue comunicada o publicada.
En ese contexto, sólo podemos distinguir
entre una función de protección de intereses individuales, a través de un acto
jurisdiccional, frente a una protección primaria de interés general, mediante
una determinada actuación u omisión administrativa.
7. Finalmente, debe destacarse que
la jurisprudencia invocada por el apelante, concretamente, la sentencia de las ocho
horas con nueve minutos del veinticuatro de enero de dos mil trece, emitida en el
proceso contencioso administrativo 49-2010; no es aplicable al presente caso dado
que, si bien este Tribunal, en tal decisión definitiva, estimó que los Jueces de
Menores y Magistrados de Cámara de Menores excepcionalmente
podían realizar funciones administrativas en el marco de la Ley Penal Juvenil, específicamente,
en lo atinente a la imposición de sanciones administrativas a miembros de medios
de comunicación social; el presente caso no está relacionado con la aplicación
de la Ley Penal Juvenil ni las referidas sanciones administrativas. Es más, los
jueces cuyas resoluciones fueron impugnadas ante la Cámara, no poseen competencia
en materia penal juvenil.
Ninguna de las proporciones teóricas y normativas que se emitieron
en la jurisprudencia invocada son aplicables al presente caso, al tratarse de áreas
jurídicas totalmente diferentes. En consecuencia, carece de asidero el precedente
traído a colación por el recurrente.
C. Conclusión.
Con fundamento en los argumentos planteados en los parágrafos
anteriores, debe desestimarse la alegada aplicación errónea, por parte
de la Cámara de lo Contencioso Administrativo, de los artículos 1 de la LJCA y 2
inciso 2° de la LPA.
En consecuencia,
no es procedente la anulación de la resolución judicial emitida por el referido
Tribunal, a las catorce horas con treinta y cinco minutos del catorce de diciembre
de dos mil veinte, que es objeto del recurso de apelación planteado.”