VOTO DISIDENTE DEL
MAGISTRADO SERGIO LUIS RIVERA MÁRQUEZ
SUPERINTENDENCIA
DEL SISTEMA FINANCIERO
REPRESENTACIÓN
DE LA SUPERINTENDENCIA AL SUPERINTENDENTE
“2.3. Habiendo determinado que el
demandante identificó correctamente al sujeto pasivo contra quien dirige su
pretensión, en atención a la habilitación misma que le da la ley, se hace
necesario verificar quien es el funcionario encargado de dar respuesta a la
demanda planteada.
Es así que al revisar la Ley de Supervisión y
Regulación del Sistema Financiero – LSRSF –, se puede observar que el art. 18 inciso 1, le otorga la representación de
la superintendencia al superintendente, estableciendo al respecto: «Corresponderá al Superintendente o a quien
haga sus veces, la representación legal,
judicial y extrajudicial de la Superintendencia, quien a su vez podrá
otorgar los poderes administrativos o judiciales que sean necesarios para el
normal desarrollo de las actividades de la Superintendencia. La representación
legal, judicial y laboral de la Superintendencia también podrá recaer en
aquella persona que nombre el Superintendente o quien haga sus veces, debiendo
conferirse a persona con facultades para ejercer la procuración y como máximo
por igual período al de la autoridad que lo nombre. Esta representación no
tendrá más límites que los consignados en el acuerdo respectivo.»”
DEMANDADA LA INSTITUCIÓN O SUS DIRIGENTES,
EN RAZÓN DE SU ACTIVIDAD, EL SUPERINTENDENTE DEL SISTEMA FINANCIERO ESTÁ
LEGITIMADO PASIVAMENTE PARA COMPARECER EN SU REPRESENTACIÓN
“Es decir que quien legalmente tiene encomendado
ser parte para representar los actos institucionales – como obviamente son
todos los que la ley le otorga a la institución como tal, pero también lo son
todos los que realiza cualquiera de sus autoridades desde el Consejo Directivo
hasta los superintendentes adjuntos y los actos delegados a funcionarios de
menor jerarquía y sin facultades propias – es precisamente el Superintendente
del Sistema Financiero, no se requiere a nadie más para que comparezca ante una
autoridad judicial y ejerza todas las facultades que tiene una parte procesal,
lo cual evidentemente pasa, primeramente porque la ley le está otorgando
capacidad y legitimación. Por ende, si se demanda a la institución o a sus
dirigentes, en razón de su actividad, el Superintendente del Sistema Financiero
está legitimado pasivamente para comparecer en su representación.”
DEMANDADA LA SUPERINTENDENCIA DEL SISTEMA FINANCIERO CORRESPONDÍA AL
SUPERINTENDENTE DEL SISTEMA FINANCIERO EL DAR RESPUESTA A LA DEMANDA
“2.4. Ahora bien, aunado al hecho que el administrado está legalmente
habilitado para demandar al órgano institución, y que en el presente caso al
haberse demandado a la Superintendencia del Sistema Financiero correspondía al
Superintendente del Sistema Financiero el dar respuesta a la demanda, por ser
éste quien ejerce la representación legal de la institución, debe hacerse notar
que:
i) En
el expediente administrativo consta que el administrado dirigió la petición que
desembocó en la demanda ante esta jurisdicción, al Superintendente del Sistema
Financiero, funcionario integrante de la Superintendencia del Sistema
Financiero que tiene competencias y atribuciones en común con sus
Superintendentes Adjuntos en lo que concierne a la supervisión de las entidades
integrantes del sistema financiero, que y por lo tanto comparte con
ellos las atribuciones contenidas en el artículo 4 de la LSRSF, y si bien quien
tiene facultades propias consignadas en el artículo 19 LSRSF, varias de éstas
le son conferidas de manera conjunta con el Superintendente Adjunto de
Bancos, Aseguradoras, y Otras Entidades Financieras, hecho que se consigna
además en el contenido del Manual de Organización de la Superintendencia del
Sistema Financiero –MOSSF–.”
SUPERINTENDENTE DEL SISTEMA FINANCIERO Y SUPERINTENDENTES ADJUNTOS POSEEN FACULTADES COMUNES, ATRIBUCIÓN DE DIRIGIR LA SUPERINTENDENCIA SOLO PERTENECE AL SUPERINTENDENTE TITULAR
“Nótese
que la anterior afirmación –referente al hecho de compartir atribuciones -
encuentra sustento tanto en las disposiciones ya enunciadas como otras que a
continuación indicaré:
i.a) Conforme el artículo 3 de la LSRSF la Superintendencia del
Sistema Financiero – como tal – está compuesta por varios funcionarios y, en
conjunto, posee una serie de facultades que no se otorgaron
particularmente a uno de ellos sino a todos, pues se indica: «De la Superintendencia. Art. 3. La Superintendencia es responsable de
supervisar la actividad individual y consolidada de los integrantes del sistema
financiero y demás personas, operaciones o entidades que mandan las leyes. Para
el ejercicio de tales atribuciones contará con independencia operativa,
procesos transparentes y recursos adecuados para el desempeño de sus funciones.
Al efecto compete a la Superintendencia: a) Cumplir y hacer cumplir, en el
ámbito de su competencia, las leyes, reglamentos, normas técnicas y demás
disposiciones aplicables a los supervisados. Asimismo, emitir y hacer cumplir
las instrucciones necesarias para la aplicación de las leyes y normas que rigen
a los mismos;[…] f) Cooperar con las instituciones responsables de la
protección de los derechos del consumidor y de la competencia, así como con las
instituciones encargadas de garantizar los depósitos del público y la
prevención de delitos financieros, de conformidad a lo que prescriban las
leyes; [… ]La Superintendencia podrá aplicar y exigir el cumplimiento de
medidas preventivas y correctivas. Asimismo, cuando hubiere lugar, impondrá las
sanciones que legalmente correspondan a los supervisados que resultaren
responsables en los actos, hechos u omisiones que dieren lugar a las mismas
[…]»
i.b) Para poder cumplir con las atribuciones precedentes, la ley
otorga también un conjunto de facultades a la Superintendencia
como tal, en el artículo 4 de la misma ley al indicar: « Facultades de la Superintendencia. Art.4. La Superintendencia tendrá las facultades siguientes: a) Emitir las
resoluciones pertinentes para los supervisados, dentro de las facultades que le
confieren las leyes; b) Definir las políticas y criterios bajo los cuales se
efectuará la supervisión; c) Efectuar la supervisión individual y consolidada
de los integrantes del sistema financiero, así como la supervisión de los demás
sujetos regulados por esta Ley; […] g) Requerir a los supervisados, mediante
resolución fundada y razonada, la aplicación de medidas preventivas y
correctivas, consideradas en esta Ley o en las leyes específicas que les rigen,
o una combinación de estas medidas, según el caso de que se trate; […]p)
Ejercer todas las demás actividades de supervisión y otras facultades que le
corresponden a la Superintendencia, de conformidad a las leyes específicas
aplicables a los supervisados, en lo que no contradigan a la presente Ley;»
i.c) Seguidamente el art. 8 LSRSF determina cuáles son los diferentes
órganos que integrarán a la Superintendencia a efecto que ésta ejecute sus
atribuciones, señalando: «Conformación de
la Superintendencia. Art. 8. La Superintendencia para el ejercicio de su
competencia, atribuciones y facultades está integrada por un Consejo Directivo,
por el Superintendente del Sistema
Financiero, por los Superintendentes Adjuntos y por los funcionarios y
empleados que la institución requiera.[…] Asimismo, cuando en el texto de esta
Ley se aluda a la expresión "funcionarios de la Superintendencia",
se entenderá que se refiere a las personas que desempeñen cargos de dirección y
mando dentro de las diferentes unidades técnicas y administrativas establecidas
dentro de la estructura organizativa de la Superintendencia.»”
FACULTADES
DEL SUPERINTENDENTE DEL SISTEMA FINANCIERO
“i.d) Las facultades del superintendente del sistema financiero se
desarrollan en los arts. 18, 19 y 20, principalmente, por lo que es necesario
reparar en ellas.
En la primera parte del inciso 1 del art. 18
LSRSF se consigna que: « El
Superintendente tendrá a su cargo la ejecución de las resoluciones del Consejo
y la dirección superior de las
actividades de la Superintendencia.». En el segundo inciso se le
otorga la representación legal judicial y extrajudicial de la superintendencia,
lo cual por sí mismo le autorizaría a personarse como parte procesal legitimado
para la defensa de la legalidad de todo acto emitido por cualquiera de las
autoridades que conforman la institución.
Además
de la ejecución de las resoluciones del consejo, se atribuye al superintendente
dirigir las actividades de la Superintendencia, de ahí que aquellas
facultades que no son parcela exclusiva del Consejo o que la ley no otorga con exclusividad
a otro funcionario, sino a la Superintendencia como tal, son siempre
dirigidas por el Superintendente del Sistema Financiero quien, además, como
se verá en breve tiene la facultad de asignarlas a sí mismo y a los
superintendentes adjuntos, mediante una potestad de organización expresa
que le aprueba el Consejo, pero a propuesta del Superintendente.
Es así
que la ley otorga directamente al superintendente del sistema financiero las
facultades establecidas en el artículo 19 LSRSF: « Corresponde al Superintendente: a) Dirigir la Superintendencia; b) Ejecutar los acuerdos y
resoluciones del Consejo; c) Emitir las
resoluciones pertinentes para los supervisados, dentro de las facultades
que le confieren las leyes; […] e) Efectuar la supervisión individual y consolidada de los integrantes del sistema
financiero, así como la supervisión de los demás sujetos regulados por esta
Ley; f) Comunicar a los sujetos supervisados las irregularidades o infracciones que notare en sus operaciones;
g) Imponer las sanciones correspondientes de conformidad a las leyes; […] z)
Ejercer las demás funciones de
vigilancia, inspección y fiscalización que le correspondan de acuerdo con
las leyes y demás disposiciones aplicables.»
Nótese
que la emisión de resoluciones – que es una facultad que la ley otorga a toda
la Superintendencia – es compartida por el Consejo y por el Superintendente del
Sistema Financiero y, como se verá, también es compartida por los
Superintendentes Adjuntos.”
SUPERINTENDENTES ADJUNTOS ESTÁN JERÁRQUICAMENTE
SUPEDITADOS AL SUPERINTENDENTE
“Particularmente
y como se ha venido mencionando por su relevancia para este caso, el artículo
20 LSRSF otorga al Superintendente del Sistema Financiero la facultad de
proponer la estructura organizativa y funcional de la superintendencia
estipulando: «Para el ejercicio de sus
funciones, el Superintendente propondrá al Consejo para su aprobación la estructura organizativa de la
Superintendencia estableciendo los
niveles de jerarquía, responsabilidades, atribuciones y funciones que
permitan un desempeño eficiente de la institución en la supervisión relativa a
los riesgos, conducta de mercado, gestión institucional de los supervisados y
en otras áreas, velando en todo caso porque la supervisión sea de carácter
especializado en razón de la naturaleza de las operaciones realizadas por los
diferentes integrantes del sistema financiero, contando para dicho efecto con el apoyo de los Superintendentes
Adjuntos y las diferentes áreas técnicas, administrativas y operativas que
sean necesarias, pudiendo nombrar y remover al personal de la Superintendencia
que sean necesarios o convenientes para que la Superintendencia cumpla con sus
responsabilidades legales y para la ejecución del presupuesto, incluyendo
contratos de prestación de servicios con personas naturales o jurídicas ajenas
a la Institución, para la ejecución de labores temporales y específicas y para
las contrataciones correspondientes a la adquisición de bienes y servicios y
todos los actos previos a las mismas.»
i.e.) Las facultades legales que detentan los Superintendentes Adjuntos
en particular, se establecieron en el artículo 22 inciso 1 LSRSF así: «Los Superintendentes Adjuntos serán
funcionarios a tiempo completo, deberán cumplir con los mismos requisitos que
el Superintendente y se les aplicarán las mismas inhabilidades,
incompatibilidades y prohibiciones que a éste le aplican. Se nombrarán, al
menos cuatro Superintendentes Adjuntos, cada uno responsable de la dirección de
la unidad especializada que se designe al momento de su nombramiento, las
cuales son: bancos, aseguradoras y otras entidades financieras; Instituciones
Estatales de carácter financiero; de Valores; de Pensiones. Serán nombrados por
el Presidente de la República de ternas propuestas por el Consejo de Ministros
para un período de cinco años, pudiendo ser nombrados nuevamente por un único
período. Deberán nombrarse por lo menos cuatro Superintendentes Adjuntos, de conformidad a la estructura
organizativa que el Consejo defina, velando porque dicha estructura
responda a la necesidad de efectuar una supervisión especializada en razón de
la naturaleza de las operaciones realizadas por los diferentes integrantes del
sistema financiero. Los Superintendentes Adjuntos ejercerán las atribuciones y facultades inherentes a su propia
especialización y las que el Superintendente les delegue, inclusive la
facultad sancionatoria.»
Esta
disposición únicamente determina un marco general de funcionamiento para los
superintendentes, pues tanto en el artículo 20 como en este último se relaciona
la estructura organizativa de la superintendencia, que debe ser propuesta
por el Superintendente del Sistema Financiero y aprobada por el Consejo
Directivo.
En
esta última normativa el Superintendente titular propone al Consejo las
facultades y atribuciones de los distintos funcionarios de la Superintendencia,
incluidas las suyas propias adicionales a las que la ley específicamente le
señala pero siempre dentro del marco de las que posee la Superintendencia como
tal, asimismo, en ella se establecen las inherentes a la especialización de
cada Superintendente Adjunto.
Por
ello, para identificar cuáles son las que se atribuyeron al superintendente
adjunto de bancos, aseguradoras, y otras entidades financieras es necesario
revisar el Manual de Organización de la Superintendencia del Sistema
Financiero –MOSSF–.
i.f) El MOSSF en el romano VI.
Letra b. determina las facultades del superintendente, que, en general, son
las mismas que se encuentran establecidas en el artículo 19 LSRSF, empero, en
el Manual también se consigna la estructura jerárquica de funcionamiento de la
superintendencia en lo relativo a quienes dependen del superintendente del
sistema financiero y cuáles son sus funciones, lo cual resulta útil para
dilucidar el presente caso: «. Superintendente del Sistema Financiero 1. Dependencia Jerárquica: Consejo Directivo. 2. Unidades o áreas que dependen jerárquicamente: Superintendencia Adjunta de Bancos,
Aseguradoras y Otras Entidades Financieras, Superintendencia Adjunta de
Valores, Superintendencia Adjunta de Pensiones, Superintendencia Adjunta de
Instituciones Estatales de Carácter Financiero, Dirección de Riesgos, Dirección
de Administración, Dirección de Informática, Dirección de Asuntos Jurídicos,
Dirección de Estudios y Metodologías, Dirección de Central de Información,
Dirección de Comunicaciones y Transparencia, Dirección de Análisis y Estudios,
Unidad de Genero y Oficina de
Atención al Usuario del Sistema Financiero. 3. Objetivo: Ejercer las
competencias, atribuciones y facultades según lo indica la Ley de Supervisión y
Regulación del Sistema Financiero.4. Funciones: De acuerdo a la Ley de
Supervisión y Regulación del Sistema Financiero, articulo 19: a) Dirigir la
Superintendencia. b) Ejecutar los acuerdos y resoluciones del Consejo. c) Emitir las resoluciones pertinentes para
los supervisados, dentro de las facultades que le confieren las leyes. […]e) Efectuar la supervisión individual y
consolidada de los integrantes del sistema financiero, así como la supervisión
de los demás sujetos regulados por esta Ley. f) Comunicar a los sujetos
supervisados las irregularidades o infracciones que notare en sus operaciones.
g) Imponer las sanciones correspondientes de conformidad a las leyes. […] v)
Presentar al Consejo informes sobre los resultados de la supervisión de los
sujetos supervisados.[…]z) Ejercer las
demás funciones de vigilancia, inspección y fiscalización que le correspondan
de acuerdo con las leyes y demás disposiciones aplicables.»
Nótese
que entre los sujetos que dependen jerárquicamente del Superintendente titular
se encuentra la denominada indistintamente en el MOSSF como “oficina” o
“dirección” de atención al usuario del sistema financiero, que tiene funciones
específicas atribuidas en el referido MOSSF en el ejercicio de facultades de
delegación de funciones que autoriza el Consejo Directivo de la SSF a propuesta
del superintendente del sistema financiero, así en el mismo romano VI letra f.
«f. Dirección
de Atención al Usuario del Sistema Financiero 1. Dependencia Jerárquica: Superintendente del Sistema Financiero.
2. Unidades o áreas que dependen jerárquicamente: Ninguna. 3. Objetivo: Proveer asesoría técnica y legal para
atender consultas, solicitudes y denuncias presentadas por la población usuaria
del sistema financiero e instituciones gubernamentales; implementando
acciones para que las entidades supervisadas les resuelvan a sus clientes.4.
Funciones: a) Atender consultas, y
recibir denuncias de la población usuaria por inconformidades en los servicios
o productos contratados con las entidades supervisadas; b) Realizar
investigaciones técnicas en las Entidades supervisadas para verificar las
denuncias presentadas por personas jurídicas y naturales o derivados de la
Defensoría del Consumidor. c) Recibir y revisar la información relacionada
a las <<Normas para la Transparencia de la información de los Servicios
Financieros>>; d) Generar estadísticas de las gestiones realizadas por la
Dirección; e) Facilitar información
relevante a las áreas de supervisión que puedan contribuir a la ejecución de
acciones supervisoras; f) Celebrar audiencias para la recuperación de mora
previsional con las partes involucradas.»
Nótese
entonces que la oficina que recibe e investiga las consultas/denuncias de los
usuarios del sistema financiero (como la que interpuso la sociedad que hoy
ejerce como actora en este proceso) es la Dirección de Atención al Usuario del
Sistema Financiero, pero esta unidad no tiene facultad de emitir
resoluciones y depende jerárquicamente del Superintendente del Sistema
Financiero, quien conserva facultades de supervisión de las entidades
conformantes del sistema financiero, lo que obviamente le hace responsable de
supervisar las quejas de los usuarios de estas entidades.
Las
facultades específicas del Superintendente Adjunto de Bancos, Aseguradoras y
Otras Entidades Financieras se encuentran establecidas en el romano VI letra kk
del MOSSF y se fundan en las atribuciones que se determinan en el art. 4
LSRSF para la Superintendencia
así como en las facultades que esa misma ley otorga específicamente al
Superintendente del Sistema Financiero, es decir, no son facultades
inherentes a la especialización del adjunto, son facultades comunes de la
Superintendencia y los funcionarios de la Institución. Por lo que cito
las más relevantes al tema:
«kk. Superintendencia
Adjunta de Bancos, Aseguradoras y Otras Entidades Financieras. 1.
Dependencia Jerárquica: Superintendente
del Sistema Financiero.2. Unidades o áreas que dependen jerárquicamente:
Intendencia de Bancos y Conglomerados, Intendencia de Seguros e Intendencia de
Inclusión Financiera y Otras Entidades. 3. Objetivo: Realizar auditorías en los
Bancos, Aseguradoras y Conglomerados financieros sujetos a supervisión, a fin
de evaluar el cumplimiento del marco regulatorio aplicable y el adecuado
control de sus riesgos. 4. Funciones: a) Supervisar el cumplimiento de las
leyes, políticas, marco normativo y estándares internacionales que aplican a
las entidades vigiladas. b) Emitir las resoluciones pertinentes para los
supervisados, dentro de las facultades que le confieren las leyes; [Función
de la Superintendencia contemplada en el artículo 4 letra “a” y del superintendente del sistema
financiero establecida en el artículo 19 letra “c” ambas de la LSRSF] c) Definir las políticas y criterios bajo
los cuales se efectuará la supervisión; [art. 4 letra “b” LSRSF] d) Efectuar la supervisión individual y
consolidada de los integrantes del sistema financiero, así como la supervisión
de los demás sujetos regulados por esta Ley; [Esta es una facultad que
tiene en común con el Superintendente
del Sistema Financiero en el artículo 19 letra “e” LSRSF] […]h) Requerir a los supervisados, mediante
resolución fundada y razonada, la aplicación de medidas preventivas y
correctivas, consideradas en esta Ley o en las leyes específicas que les rigen,
o una combinación de estas medidas, según el caso de que se trate; [Función
que la ley otorga a la Superintendencia como tal según lo establecido en
el art. 4 letra “g”]
Obsérvese
que ninguna de las disposiciones atribuye competencias específicas a los
diferentes integrantes de la superintendencia para cumplir con la función
específica por la cual debía atenderse la consulta, queja o denuncia de un
usuario, que se encuentra en el artículo 90 INCISO 1 LSRSF: «La
Superintendencia deberá recibir y
atender las consultas, peticiones o reclamos que formulen los depositantes, inversionistas, usuarios u otros
legítimos interesados en materias de su
competencia y en lo procedente se coordinará con la Institución responsable
legalmente de velar por los derechos del consumidor y con la Institución
responsable de velar por el cumplimiento de la Ley de Competencia.»”
LEY OTORGA FACULTADES DE SUPERVISIÓN AL SUPERINTENDENTE TITULAR COMO A LOS SUPERINTENDENTES ADJUNTOS, NO HAY NECESIDAD DE DELEGACIÓN NI
SE TRATA DE FACULTADES EXCLUSIVAS O SOLAMENTE INHERENTES A UNO DE ELLOS
“i.g) Entonces se tiene una atribución de la Superintendencia como
institución, que está vinculada con la función que realiza la Dirección de Atención al Usuario del
Sistema Financiero y que, en general, se relaciona con la atribución de
la superintendencia como institución de ejercer supervisión sobre las entidades componentes del sistema
financiero. Por ello, quien está facultado para emitir resoluciones incluso
para informar al usuario que ese tipo de reclamo no es de aquellos que puede
tramitar la superintendencia, es todo aquel funcionario que la ley determine
para ejercer las facultades de supervisión, con lo cual se resuelve el problema
ya que la LSRSF otorga estas facultades tanto al superintendente titular
como a los superintendentes adjuntos por lo que ni hay necesidad de
delegación ni se trata de facultades exclusivas o solamente inherentes a uno de
ellos, sino actividades dirigidas por el Superintendente pero comunes a todos
los funcionarios principales excepto al Consejo Directivo según se ha
dispuesto en el art. 32 LSRSF:
«La
Superintendencia, a través del Superintendente, los Superintendentes Adjuntos o
las personas a quienes éstos deleguen, podrá requerir a los supervisados el
acceso directo a todos los datos, informes o documentos sobre sus operaciones
por los medios y la forma que ésta defina. Cuando lo estime conveniente, la
Superintendencia podrá requerir el acceso directo en tiempo real a sistemas de
información de los supervisados. Asimismo, sin necesidad de previo aviso, podrá
practicar auditorías, inspecciones, revisiones y cualquier otra diligencia
necesaria para el cumplimiento de la ley. En aquellos casos en que la
Superintendencia encuentre que el supervisado ha publicado información que no
refleja su situación financiera real, deberá requerirle la publicación de
información debidamente corregida, sin perjuicio de otras acciones legales que
deban iniciarse. La Superintendencia, a
través del Superintendente, los Superintendentes Adjuntos o las personas a
quienes éstos deleguen, podrá disponer la realización de inspecciones
especiales a un supervisado para verificar los aspectos de la conducción del
negocio o del conglomerado al que pertenece, con el propósito de establecer el
cumplimiento de los requerimientos legales, reglamentarios y normativos
aplicables. El Superintendente, los
Superintendentes Adjuntos o las personas a quienes éstos deleguen,
comunicarán a los supervisados las deficiencias, excesos, irregularidades o
infracciones que notare en sus operaciones, exigiendo su normalización de
conformidad a la regulación vigente, sin perjuicio de instruir los procesos
administrativos correspondientes y de la aplicación de las sanciones a que
hubiere lugar. Para los efectos de esta Ley, los integrantes del sistema
financiero podrán hacer uso de microfilm, de discos ópticos, medios magnéticos,
medios electrónicos o de cualquier otro medio que permita archivar documentos e
información, con el objeto de guardar de una manera eficiente los registros,
documento se informes que correspondan, inclusive títulos valores. Las copias o
reproducciones que deriven de microfilm, disco óptico, medios magnéticos,
medios electrónicos o de cualquier otro medio, tendrán el mismo valor
probatorio que los originales, siempre que sean certificadas por notario.»
Las
facultades de supervisión relacionadas se vinculan con el artículo 23 LSRSF que
dispone la coordinación interna de la superintendencia, en particular con la
letra “c”, indicando: «Para facilitar la
coordinación de las labores de supervisión, el Superintendente y los
Superintendentes Adjuntos deberán compartir entre sí la información
de la cual tengan conocimiento, principalmente la relacionada con: […] c) Los
incumplimientos detectados así como la efectividad de las medidas adoptadas
ante tales incumplimientos;»”
ESCRITO DIRIGIDO AL SUPERINTENDENTE DEL SISTEMA FINANCIERO,
PODÍA RESOLVERLO ÉL O EL ADJUNTO, EN USO DE FACULTADES
INSTITUCIONALES COMPARTIDAS POR AMBOS
“A su
vez, tanto el Superintendente del Sistema Financiero como el Superintendente
Adjunto de Bancos, Aseguradoras y Otras Entidades Financieras comparten las
obligaciones comunes de efectuar la supervisión individual y consolidada de los
integrantes del sistema financiero, entre ellos los bancos, así como la de
emitir resoluciones, que no posee la Dirección de Atención al Usuario del
Sistema Financiero, que es la unidad que, según el MOSSF, recibe los escritos que
contienen pretensiones como la que impulsó el representante legal de la Huella
de Oro en su calidad de usuario del sistema financiero, quien denunciaba lo
que él consideraba una irregularidad en la actuación de un banco, integrante del
sistema financiero y quien expresamente señaló que fundaba su petición en los
artículos 3 letras “d” y “e”, 4 letra “f” y el artículo 35 todos LSRSF, ya que,
según él mismo manifestó en el escrito dirigido a la superintendencia, buscaba
que ésta ejerciera sus facultades de supervisión.
En ese
sentido, efectivamente, la ley otorga un conjunto de facultades que no están
atribuidas a un único integrante de la superintendencia del sistema financiero
sino a varios de manera indistinta, entre ellos directamente el
Superintendente del Sistema Financiero y sus cuatro (o más) superintendentes
adjuntos sin necesidad de delegación, y por delegación pueden
realizarlas también otros funcionarios de la superintendencia, por lo que es
correcto dirigir escritos “a la superintendencia” o dirigirlos al
superintendente titular y que sean contestados por cualquiera de los adjuntos,
así como es correcto demandar a la Superintendencia como ente que puede emitir
actos administrativos en el ejercicio de esas atribuciones.
Lo
anterior debiera guiar el devenir del proceso no solo en la admisión de la
demanda sino también en cuanto a entender legitimada la comparecencia de la
institución –Superintendencia- como entidad del aparato estatal susceptible de
ser demandado en sede judicial, porque, en principio, cualquier administrado
puede no estar seguro a qué funcionario debe dirigir la pretensión, máxime en
las circunstancias que concurrieron en este proceso.
En
conclusión en el caso en particular que se analiza se debe tener en cuenta que:
(i) el representante legal de la Huella de Oro dirigió una petición al
Superintendente del Sistema Financiero, como funcionario que según la
ley puede ejercer supervisión sobre irregularidades de algún ente supervisado,
y este administrado no conoce ni está obligado a conocer la organización y
funcionamiento interno de la institución a la cual peticiona; (ii) la respuesta
de la petición es pronunciada por un Superintendente Adjunto;
(iii) ante la participación de dos funcionarios de la misma Superintendencia -
pues el administrado dirigió su petición a uno de ellos y es otro el que le
responde-, y al no tener claridad respecto a quien debe demandar, el demandante
hizo uso de la facultad del artículo 10 letra b) y demandó a la institución
como tal.
Es así
como el administrado dirigió una petición al Superintendente del Sistema
Financiero, funcionario integrante de la Superintendencia del Sistema
Financiero que tiene competencias y atribuciones en común con sus
Superintendentes Adjuntos en lo que concierne a la supervisión de las entidades
integrantes del sistema financiero, que comparte con ellos las
atribuciones contenidas en el artículo 4 de la LSRSF y quien tiene facultades
propias en el artículo 19 LSRSF varias de las cuales le son conferidas de
manera conjunta con el Superintendente Adjunto de Bancos, Aseguradoras, y
Otras Entidades Financieras en le MOSSF.
Del contenido de la solicitud del administrado se desprende que se
trata de una denuncia en el marco del artículo 90 de la LSRSF y que el tema del
cual trata la denuncia es un asunto que, si la Superintendencia (cualquiera de
sus funcionarios) considerara de su competencia, sería atinente a la
supervisión que la SSF ejerce sobre los bancos y otros integrantes del
sistema financiero, por lo que, de conformidad con el artículo 32 LSRSF
cualquiera de ellos, ya sea el Superintendente del Sistema Financiero o el
adjunto que supervisa ese grupo de entes sometidos a supervisión, pueden sin
necesidad de delegación, realizar las atribuciones de supervisión ahí
contenidas, como también tienen la
capacidad de emitir resoluciones incluyendo, en este caso, la que rechaza
conocer la denuncia o queja porque se estimó que no era competencia de la SSF,
pero deben coordinarse de conformidad con
el art. 23 de la LSRSF, porque el director de esta actividad de supervisión es
el Superintendente del Sistema Financiero por lo que, ante una demanda
que se realiza contra la Superintendencia puede comparecer el superintendente
titular.”
NO PROCEDE LA DECLARATORIA DE IMPROPONIBILIDAD, ANTE EVIDENTE
LEGITIMACIÓN PASIVA
“3. Como corolario de todo lo anteriormente planteado señalo:
Que la
LJCA habilita la posibilidad que el sujeto pasivo en el proceso contencioso
administrativo sea una “la entidad”, entendida ésta como el órgano institución
del cual devino el acto que se pretende impugnar, independientemente de quien
fue el suscriptor del mismo.
En el
caso particular, al haber sido demandada la Superintendencia del Sistema
Financiero, corresponde al Superintendente del Sistema Financiero, en atención
al art. 18 inciso 1 LSRSF, representar en el proceso a la Superintendencia, en
su calidad de ente demandado.
Si
bien tanto el Superintendente del Sistema Financiero y los superintendentes
adjuntos poseen facultades comunes, existe una
atribución que solo pertenece al superintendente titular, que es la
de dirigir
la superintendencia lo que, aunado a las disposiciones del MOSSF pone
de manifiesto que los superintendentes adjuntos están jerárquicamente
supeditados al superintendente, por lo que, según los arts. 23, 31 y 32 LSRSF
todos ellos trabajan en coordinación con el
superintendente del sistema financiero, de modo que, pudo haber defendido el acto administrativo el superintendente adjunto
que lo emitió pero no hay impedimento legal y más bien existe habilitación
en la ley para que este acto sea defendido por el superintendente del
sistema financiero como coordinador de la actividad de los superintendentes
adjuntos, especialmente en el marco de esta competencia que tienen en común a
diferencia de la distribución de atribuciones particulares efectuada en el
MOSSF, pues estas facultades de coordinación y dirección constituyen una
potestad, aunque limitada, de avocación
en lo concerniente a la supervisión de entes sujetos a la Superintendencia.
En consecuencia, la pretensión de la sociedad
demandante, contenida en el escrito que fue dirigido al Superintendente del
Sistema Financiero, podía resolverla él o el adjunto que así hizo, en uso de
facultades institucionales compartidas por ambos, pero que son coordinadas por
el titular, quien puede atraer para sí, como director de esta actividad y,
además como el funcionario al cual el legislador eligió para ejercer la
representación legal judicial de la institución, de ello resulta una evidente
legitimación pasiva en el presente caso, por lo cual no procede la declaratoria
de improponibilidad.
Aunado a lo antecedente, como el Superintendente
titular ha defendido la legalidad del acto – en el ejercicio de la
representación judicial institucional que le otorga la LSRSF – no hay
indefensión del superintendente adjunto, habida cuenta de la ya reseñada
actividad conjunta y coordinada que se realiza respecto de los actos de
supervisión a los que pertenecería la pretensión del administrado en este caso.
Por las razones ya señaladas, no procede la declaratoria de improponibilidad, sino que debe dictarse la sentencia de fondo que corresponda.”