PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY

DERECHO CONSTITUCIONAL COMPARADO Y SU ANÁLISIS COMO GARANTÍA INSTITUCIONAL

            “VIII. Reserva de ley como garantía institucional.

1. A. El diseño constitucional de la separación orgánica de funciones a veces exige de la previsión de garantías institucionales. La Corte Constitucional de Colombia ha sostenido que “[l]a categoría de garantía institucional es acuñada en los años veinte de este siglo por la doctrina alemana para referirse a determinadas instituciones no esenciales o centrales, pero si típicas, y por tanto necesarias, de la organización político administrativa. Gracias a su reconocimiento constitucional gozan de protección, especialmente frente al legislador, pues a este último al regularlas le estaría vedado suprimirlas, vaciarlas de contenido o desfigurarlas, con esta prohibición queda garantizada la imagen maestra de la institución o Leit-Bild. La garantía institucional no asegura un contenido concreto, ni un ámbito de competencias determinado e inmodificable, sino la preservación de los elementos identificadores de una determinada institución en términos reconocibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar, de lo que resultarían importantes diferencias con la figura de los derechos fundamentales”[1].

En similar sentido, el Tribunal Constitucional de España ha sostenido que “[p]or definición, […] la garantía institucional no asegura un contenido concreto o un ámbito competencial determinado y fijado de una vez por todas, sino la preservación de una institución en términos recognoscibles para la imagen que de la misma tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar. Dicha garantía es desconocida cuando la institución es limitada, de tal modo que se la priva prácticamente de sus posibilidades de existencia real como institución para convertirse en un simple nombre. Tales son los límites para su determinación por las normas que la regulan y por la aplicación que se haga de [e]stas. En definitiva, la única interdicción claramente discernible es la de la ruptura clara y neta con esa imagen comúnmente aceptada de la institución que, en cuanto formación jurídica, viene determinada en buena parte por las normas que en cada momento la regulan y la aplicación que de las mismas se hace”[2].

B. Este tribunal ha asumido una postura similar a la de la Corte Constitucional de Colombia y a la del Tribunal Constitucional de España. En efecto, “[a]unado a los derechos subjetivos como esferas de actuaciones no sometidas al poder estatal, en las constituciones actuales se construye el contenido de derechos fundamentales considerando además otras categorías, entre las que se encuentran las garantías institucionales y los mandatos al legislador. Las garantías institucionales son las que aseguran […] la pervivencia y los rasgos esenciales de determinadas instituciones como elementos del orden objetivo de una comunidad y que, por tanto, constituyen normas que complementan el contenido de los derechos fundamentales, pero sin asimilarse a [estos]”[3].

También ha sostenido que “esta diferencia se debe a que, por su naturaleza, las garantías institucionales son limitadas, pues existen [solo] dentro del [E]stado y se refieren a instituciones jurídicamente reconocidas, que, como tales, se encuentran siempre circunscritas y delimitadas al servicio de ciertos fines, mientras que los derechos fundamentales se basan, en principio, en la idea de esferas de libertad ilimitadas. Lo anterior tiene dos consecuencias específicas: (i) en cuanto a los márgenes de disponibilidad normativa, el núcleo esencial o reducto indisponible […] es más rígido o resistente en los derechos fundamentales que en las garantías institucionales, pues en los primeros las limitaciones se admiten [solo] en la medida que otros derechos fundamentales lo demanden, mientras que en las garantías mencionadas [se] tiene mayor libertad para configurar su contenido, al no existir uno predeterminado; y (ii) en cuanto a su interpretación, los derechos fundamentales admiten una interpretación extensiva, en atención a que sustentan esferas de libertad para las personas, mientras que las garantías institucionales se interpretan de manera finalista, pues se encuentran sujetas al aseguramiento de instituciones del ordenamiento con una finalidad determinada”[4].

El concepto de garantía institucional ha tenido una amplia recepción en la jurisprudencia constitucional salvadoreña. Por ejemplo, se acudió a tal noción en la sentencia de 14 de noviembre de 2003, amparo 794-2002; sentencia de 28 de febrero de 2014, inconstitucionalidad 8-2014; improcedencia de 25 de septiembre de 2014, hábeas corpus 445-2014; sentencia de inconstitucionalidad 25-2013, ya citada; sentencia de 29 de julio de 2015, inconstitucionalidad 65-2012; y sentencia de 24 de febrero de 2016, amparo 828-2013.

2. A. La reserva de ley es una garantía institucional[5]. Por ello, no puede ser desfigurada o suprimida por ningún órgano estatal. Esta reserva implica, en general, la prohibición de que órganos distintos a la Asamblea Legislativa produzcan normas sobre la materia reservada. Esta preferencia hacia la ley como fuente de Derecho surge de los principios que rigen la integración y el funcionamiento de dicho órgano, es decir, la democracia, el pluralismo, la contradicción, el libre debate y la publicidad, que le proporcionan una legitimación popular reforzada respecto de los demás órganos estatales y entes públicos con potestades normativas[6]. En consecuencia, es la garantía de que un determinado ámbito vital de la realidad dependa exclusivamente de la voluntad de los representantes de aquellos involucrados necesariamente en él: los ciudadanos[7]; y de la pluralidad de dicha representación, incluidas las minorías.

Ahora bien, en el sistema constitucional salvadoreño, la reserva de ley no está constituida por un único objeto, sino que se mueve en diferentes ámbitos, formando un conjunto heterogéneo de aspectos relacionados con el patrimonio, la libertad, la seguridad y la defensa. Es por ello por lo que el establecimiento de las materias reservadas depende, en buena medida, de la claridad con que se haya expresado el constituyente al respecto. Sin embargo, no puede entenderse que cada vez que el constituyente utiliza el vocablo “ley” manda a regular la materia respectiva mediante decreto de contenido general emitido por la Asamblea Legislativa, ya que ello implicaría desconocer las potestades normativas que la misma Constitución reconoce a otros órganos estatales y entes públicos. Por ello, únicamente cuando el texto constitucional alude a “decreto legislativo” podría concluirse, sin equívocos, que se está ante un caso expreso de reserva de ley[8].

En los demás supuestos en que el constituyente utiliza el término “ley”, corresponde a esta sala, como intérprete máximo de la Constitución, hacer la determinación de si se está ante un caso implícito de reserva de ley, o si la materia respectiva puede ser regulada por cualquier órgano o ente público con potestad normativa. Para ello, se puede acudir a los principios informadores de la labor legislativa, la interpretación integral y profunda de cada precepto —en conexión con los valores y principios básicos de la Constitución—, la regulación histórica de la materia y las coincidencias doctrinales[9].”

MANERAS DE FUNCIONAR: ABSOLUTA Y RELATIVA

“B. Según la sentencia de inconstitucionalidad 60-2005 que ha venido citándose, cuando se identifica por cualquier vía que una materia está reservada a ley de acuerdo con la Constitución, debe analizarse el grado de pureza que incorpora la reserva específica. En este sentido, la reserva de ley puede funcionar de dos maneras: como “reserva absoluta” y como “reserva relativa”. La reserva en sentido estricto o absoluta implica que la ley —en sentido formal— regula por sí misma toda la materia reservada, de tal suerte que queda completamente fuera de la acción del Órgano Ejecutivo y de los entes con potestades normativas y, en consecuencia, de sus productos normativos. En estos supuestos, ninguna fuente distinta a la ley puede regular las materias reservadas ni el legislador puede librarse de regularlas en su totalidad.

Pese a esto, la reserva de una materia a la ley no supone siempre la prohibición total de acceso a ella por otros entes con potestades normativas, ya que, en algunos supuestos, la reserva de ley puede admitir un ámbito de complementariedad a la ley formal en aspectos no esenciales, por parte de una fuente de inferior jerarquía. Entonces, la llamada reserva relativa implica que la ley —decreto legislativo— no regula exhaustivamente la materia, sino que se limita a lo esencial y, para el resto, se remite a otras fuentes normativas —reglamentos, acuerdos etc.—. En tal caso, la norma remitida debe respetar los límites establecidos por la ley formal en la colaboración normativa, pues si estos límites no se respetan se produce una violación a la reserva de ley, porque una regulación normativa independiente y no claramente subordinada a la ley supondría una degradación de la reserva formulada expresa o tácitamente por la Constitución. También la ley debe contener una cierta regulación de la materia —al menos su “núcleo”— para no incurrir en su deslegalización. El legislador no tiene competencia para habilitar en blanco a una fuente constitucionalmente inadecuada.

3. Una de las materias reservadas a la ley es la relativa a empréstitos. Dentro del conjunto de obligaciones financieras del Estado se comprenden algunas que se originan a consecuencia de previas entregas —préstamos— de recursos financieros —fondos— que los sujetos públicos o privados han realizado en favor del Estado, para que este reembolse posteriormente la cantidad recibida más determinados intereses. Las operaciones financieras encaminadas a la obtención de tales fondos son los empréstitos[10]. Según lo previsto por la Constitución, estos pueden ser forzosos o voluntarios.

Sobre los empréstitos forzosos, el art. 131 ord. 6° Cn. prevé que “[c]orresponde a la Asamblea Legislativa: [...] Decretar impuestos, tasas y demás contribuciones sobre toda clase de bienes, servicios e ingresos, en relación equitativa; y en caso de invasión, guerra legalmente declarada o calamidad pública, decretar empréstitos forzosos en la misma relación, si no bastaren las rentas públicas ordinarias” (las itálicas son propias). Los empréstitos voluntarios se regulan en el art. 148 Cn., cuyo inciso primero prescribe que “[c]orresponde a la Asamblea Legislativa facultar al Órgano Ejecutivo para que contrate empréstitos voluntarios, dentro o fuera de la República, cuando una grave y urgente necesidad lo demande, y para que garantice obligaciones contraídas por entidades estatales o municipales de interés público”. Al adquirirlos, “[e]l decreto legislativo en que se autorice la emisión o contratación de un empréstito deberá expresar claramente el fin a que se destinarán los fondos de [e]ste y, en general, todas las condiciones esenciales de la operación” (las itálicas de ambas citas son propias) (art. 148 inc. 3° Cn.).

ANÁLISIS CONCEPTUAL DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD

“IX. Principio de legalidad en un Estado constitucional de Derecho.

1. A. Como se dijo, El Salvador es un Estado constitucional y democrático de Derecho. En él, el principio de legalidad no se define como la exclusiva sujeción a ley por parte de quienes ejercen el poder público —como se hacía en los Estados legales de Derecho—, sino como sujeción a la Constitución, la ley y las demás fuentes de Derecho —preferentemente a la primera—[11]. Por esa razón, en los precedentes de este tribunal se ha hecho alusión a la coexistencia del principio de legalidad con el principio de constitucionalidad (arts. 86 inc. 1° y 235 Cn.) y al deber de obediencia a dichos principios de todos los funcionarios, al margen de los partidos políticos que hayan alcanzado el consenso para designarlos o de la corriente política que se encuentre en la titularidad de los Órganos Legislativo y Ejecutivo[12].”