CONSTITUCIONALISMO 

CONTEXTO HISTÓRICO Y SOCIAL, REFERENCIA AL CONSTITUCIONALISMO LATINOAMERICANO COMO GÉNERO AL QUE PERTENECE EL CONSTITUCIONALISMO SALVADOREÑO

            “V. Constitucionalismo salvadoreño.

            1. A. La historia constitucional salvadoreña es casi tan antigua como el propio constitucionalismo. Las primeras Leyes Supremas que rigieron al Estado se enmarcan en la ola de constituciones “modernas” que surgieron como consecuencia de las dos grandes revoluciones liberales del siglo XVIII: la Revolución Estadounidense (1775-1783) y la Revolución Francesa (1789), que marcaron, a su vez, el nacimiento del constitucionalismo como ideología jurídico-política. Sin embargo, la realidad histórica, social, cultural, económica y jurídica europea y estadounidense distaba mucho de la realidad latinoamericana, por lo que, si bien la semilla del constitucionalismo moderno es común, su desarrollo siguió caminos distintos según el ámbito geográfico en que se produjo.

            Por ello, es importante diferenciar los rasgos comunes del constitucionalismo de corte europeo-norteamericano, que es el que mayor influjo ha tenido alrededor del mundo, respecto de los del constitucionalismo latinoamericano, que ha respondido históricamente a problemas y necesidades propias de la región. Esto servirá de base para indagar las particularidades del constitucionalismo salvadoreño. El constitucionalismo nace como un conjunto de doctrinas que centraron su estudio en los límites y garantías de la Constitución[1]. El espíritu de esta idea se suele reflejar en el art. 16 de la Declaración francesa de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, al establecer que “una sociedad en la que la garantía de los derechos no esté asegurada, ni la separación de poderes esté determinada, no tiene una constitución”.

            B. En Europa y Estados Unidos, las constituciones —y la ideología creada por estas (el constitucionalismo)— tenían como fin abolir la soberanía hereditaria que era producto del absolutismo monárquico y erigir una nueva forma de soberanía sobre la base de la planificación racional y la determinación escrita del Derecho[2]. Dicha pretensión se tradujo en dos postulados esenciales: la configuración y limitación del poder político y la garantía de los derechos fundamentales[3]. Esa realidad, que compartía ideales con el liberalismo democrático, marcó el punto de partida de las posteriores teorizaciones del constitucionalismo, por lo que ubicarse en el contexto histórico y social es de suma importancia para retomar otros postulados y tratar de incorporarlos o “trasplantarlos” a contextos políticos, sociales, culturales y jurídicos específicos y diferentes[4].

            Luego de la Revolución Francesa, estas ideas nacientes del constitucionalismo se fueron implantando gradualmente en las constituciones de los Estados. Sin embargo, debido a que estas se consideraban como cartas políticas o meras declaraciones de buenas intenciones, es decir, que carecían de carácter jurídico y de fuerza normativa[5], los postulados del constitucionalismo no producían verdaderos efectos en la realidad normada. Fue en el período que siguió a la Segunda Guerra Mundial, con la expansión de los tribunales constitucionales por el mundo y la consideración de la Constitución como auténtica norma jurídica —esto es: suprema, rígida y con fuerza normativa—, que se consolidó el Estado constitucional de Derecho y, con él, constituciones que respondían a los ideales del constitucionalismo[6].    

            No obstante, dicha adaptación de los sistemas constitucionales no fue automática, ya que el mismo término “constitucionalismo”, por su apertura y vaguedad, generó problemas en su alcance, vigencia y aplicación. En ese sentido, en términos diacrónicos es posible identificar un sentido mínimo y un sentido pleno de constitucionalismo[7]. Según el primero, bastaba que el Estado contara con una Constitución como norma superior del ordenamiento jurídico, pero entendida esta únicamente como forma de organización del poder político y reguladora de las relaciones entre el Estado y los individuos —las constituciones podían tener cualquier contenido, pues bastaba con su existencia formal—. El segundo se caracteriza por la existencia de una Constitución en la cúspide del ordenamiento jurídico cuyo único fin sea la institucionalización del constitucionalismo democrático, representado por el Estado de Derecho, la separación de poderes, la garantía de los derechos fundamentales y el ideal democrático de que la legitimidad del Estado descansa sobre el consentimiento de los ciudadanos[8], pero dentro de los mismos límites que la Constitución señala.

            2. A. El siglo XIX es la época fundacional del constitucionalismo latinoamericano. Los presupuestos de su aparecimiento fueron marcados por la idea de emancipación, que se tradujo en guerras independentistas en contra del ejercicio abusivo del poder en detrimento de los derechos fundamentales de las personas. A diferencia de la experiencia francesa o norteamericana, cuyos ideales fueron retomados en la región, las primeras aspiraciones constitucionales en Latinoamérica fueron marcadas por el deseo de emancipación —ya mencionado— e independencia de las naciones y la lucha contra la esclavitud. Una vez logrados tales objetivos, el reto de los Estados nacientes era fundarse en documentos constitucionales que dieran respuesta a los problemas políticos, económicos y sociales que se les presentaban. En ese sentido, pueden identificarse dos ideales principales en la historia constitucional latinoamericana: (i) el ideal de la autonomía individual, esto es, lo referido al alcance de las libertades individuales; y (ii) el ideal del autogobierno colectivo, es decir, el derecho de los locales a decidir frente al dominio de potencias extranjeras[9]. Estos ideales comunes se abordaron mediante ideologías enfrentadas y formas distintas de ver a la Constitución: republicanos, liberales y conservadores.

            B. a. La doctrina es uniforme en sostener que fue el liberalismo el que mayor influjo tuvo en la ideología de las constituciones latinoamericanas[10]. Sin embargo, ello no equivale a un absolutismo ideológico, como a continuación se plantea. El constitucionalismo latinoamericano es producto del pacto entre liberales y conservadores, sobre todo en la idea de organizar una estructura de poder contramayoritaria. Dicho pacto se reflejó en la mayoría de constituciones fundacionales y muchos de sus acuerdos subsisten hoy en día. Esos lugares comunes entre liberales y conservadores se pueden resumir de la siguiente forma: (i) un sistema de frenos y contrapesos; (ii) formas de gobierno presidencialistas o hiperpresidencialistas; (iii) libertad religiosa, pero con un trato deferente al catolicismo; (iv) Estados unitarios o Estados federales que en la práctica funcionan como unitarios; y (v) protección especial de derechos como la propiedad privada, la inviolabilidad de la morada y de la correspondencia, y la libertad personal[11].                   

            b. El constitucionalismo latinoamericano se fundó sobre esas bases y continuó su desarrollo frente a problemas muy distintos a Europa o Estados Unidos. Sobre todo hacia mediados y finales del siglo XX, es posible identificar en la región dos hechos históricos que marcaron un nuevo desafío para el constitucionalismo: (i) las dictaduras y gobiernos autoritarios que se instalaron en casi toda Latinoamérica, lo que generó crisis políticas y de derechos humanos; y (ii) la crisis económica, la pobreza y la desigualdad social que padecía la mayoría de pueblos latinoamericanos.

            Se promulgaron constituciones y se realizaron importantes cambios constitucionales en países como Brasil, Chile, Argentina, Colombia, Costa Rica y El Salvador como producto de tales acontecimientos, que marcaron una línea de guía para identificar el constitucionalismo latinoamericano. Entre dichos rasgos se encuentran: (i) la adopción de constituciones rígidas; (ii) el reconocimiento pleno de los derechos fundamentales y de su garantía jurisdiccional, asegurada por tribunales, cortes o salas constitucionales; (iii) el control de constitucionalidad de las leyes y de actos de aplicación de directa de la Constitución; (iv) la separación de poderes asegurada mediante controles inter e intraorgánicos, aunque manteniendo sistemas presidencialistas; (v) la adopción del sistema de democracia representativa; (vi) la imposición de límites constitucionales explícitos a la duración del período presidencial; (vii) la alternancia en el ejercicio de la presidencia de la república y, en algunos casos, prohibición absoluta de reelección inmediata; y (viii) la incorporación de un conjunto de derechos sociales jurisdiccionalmente exigibles. Esto, entre otros cambios que se adaptaron a las necesidades de cada Estado. Las constituciones que asumieron —entre otras cosas— dichos contenidos básicos crearon cierta estabilidad jurídica, política y democrática en Latinoamérica, consolidándose así la noción moderna de constitucionalismo latinoamericano.

            3. A. El Salvador ha sido parte de la historia constitucional latinoamericana desde su fundación como república independiente. A diferencia de otros Estados de la región, la vida constitucional salvadoreña ha sido convulsa e inestable. Las trece constituciones que ha tenido el país desde su independencia del dominio español son muestra de ello. Dichas constituciones fueron promulgadas en 1824, 1841, 1864, 1871, 1872, 1880, 1883, 1886, 1939, 1945, 1950, 1962 y 1983 —aún vigente—. El hecho de que la historia constitucional salvadoreña sea temprana no equivale a que haya cumplido desde un inicio con los fines del constitucionalismo democrático. Según lo reseñado anteriormente, es posible identificar una etapa de constitucionalismo mínimo y una etapa de constitucionalismo pleno en el desarrollo constitucional salvadoreño. Las Constituciones de 1824 a 1945 se corresponden al período en el que imperaba alrededor del mundo la idea de Estado legal de Derecho, cuyo rasgo más característico era la supremacía de la ley y la omnipotencia del órgano que ejercía las competencias legislativas, así como la prevalencia del Órgano Ejecutivo (en aquel entonces llamado “poder ejecutivo”) con fundamento en la aplicación de la ley. En dichas constituciones, la supremacía constitucional que era plasmada en ellas no se trasladó a la realidad normada, en la que la ley seguía gozando de supremacía. Por ejemplo, esto se puede advertir en el art. 1 del Código Civil, promulgado en 1860, según el cual la ley era una “declaración de la voluntad soberana”. Esta etapa correspondería a un sentido mínimo de constitucionalismo.  

            Aunque en dicha época la Constitución no se consideraba como una auténtica norma jurídica, sino como un instrumento político de organización estatal y reparto de competencias, se establecieron instituciones de claro influjo europeo y estadounidense que marcaron la idiosincrasia del constitucionalismo salvadoreño, como las siguientes: (i) la idea de soberanía popular; (ii) el sistema republicano, democrático y representativo; (iii) separación de poderes en Legislativo, Ejecutivo y Judicial; (iv) un sistema de libertades individuales; (v) un sistema presidencialista limitado; y (vi) la utilización de mecanismos democráticos para llegar al poder.

            Estos elementos, de clara influencia liberal, han marcado al constitucionalismo salvadoreño hasta la actualidad. En la sentencia de 15 de febrero de 2017, inconstitucionalidad 22-2011, esta sala reconoció la importancia del “techo ideológico” de la Constitución salvadoreña, es decir, de sus “principios inspiradores”, su “espíritu” o su “filosofía”, “expresiones con las que se busca representar las exigencias políticas y justificativas o axiológicas de ideologías que inspiran la decisión suprema”[12]. Dentro de ese trasfondo ideológico de la Constitución se halla “el sistema de valores y principios que las tradiciones del constitucionalismo liberal, social y contemporáneo han derivado de la dignidad humana y del principio democrático”, como parte de lo que también se denomina la Constitución “en sentido material”[13]. De hecho, en El Salvador la sucesión de constituciones entre 1871 y 1886 ha sido planteada, desde la perspectiva histórica, como expresión de las complejas tensiones y poderosas resistencias surgidas frente a manifestaciones progresivas del constitucionalismo liberal.

            Este “constitucionalismo liberal” se caracteriza por dar prioridad a la garantía de los derechos del individuo frente al poder político, en especial mediante la forma de gobierno representativo y limitado, como medio para que la persona conserve un espacio de libertad que le permita su autorrealización o “la búsqueda de su felicidad”, por emplear la expresión independentista de los Estados Unidos. No se trata solo de un reconocimiento particular del valor de la libertad humana, sino también de la forma en que esta visión impregna el diseño de las instituciones estatales, el método o el procedimiento de ejercicio del poder como garantía de la persona. Si cada uno debe ser libre para decidir la ruta de su desarrollo personal, el inevitable riesgo de roces o colisiones entre trayectorias vitales diversas debe ser contenido, cuando sea indispensable, por el Estado, pero mediante la representación y el consenso.

            Desde esas concepciones liberales, este tribunal ha dicho que “la libertad es rasgo esencial, condición indispensable o presupuesto definitorio del ser humano […], proyección inmediata e inseparable de la dignidad humana”[14]. Por consiguiente, “los poderes públicos tienen el deber de respetar y de garantizar a la persona que, en su condición de ser racional, igual, libre y capaz de determinar su conducta en relación consigo mismo y con su entorno, pueda, sin interferencias injustificadas, optar por aquellos aspectos de la vida que más se ajusten a su personalidad, ideas e intereses y que coadyuven al desarrollo de su personalidad en los ámbitos individual, familiar y social”[15]. Si bien la ideología liberal fue predominante, es innegable que rasgos conservadores y sociales también formaron parte del ideal constitucional salvadoreño, como el reconocimiento constitucional de la personalidad jurídica de la iglesia católica, los derechos sociales, el bien común y la función social de la propiedad.

            B. Estos rasgos ideológicos se encuentran en mayor o menor intensidad en las trece constituciones que han regido en El Salvador como república independiente. Sin embargo, su falta de realización práctica y la excesiva producción de constituciones ––contraria a su pretensión de permanencia–– es producto de la inestabilidad política y democrática que ha vivido el país desde épocas pasadas. La razón de que El Salvador cuente con tantos reemplazos constitucionales a lo largo de su historia se debe a circunstancias particulares: (i) los múltiples golpes de Estado que implicaron rupturas constitucionales; (ii) los reemplazos constitucionales como mecanismo del Presidente de la República de turno para extender su mandato o pretender perpetuarse en el poder; y (iii) la particularidad del mecanismo de reforma constitucional salvadoreño hasta la Constitución de 1962, que implicaba convocar una asamblea constituyente para que decretara las reformas aprobadas por el Legislativo, lo que significaba la emisión de una nueva Constitución.     

            La Constitución de 1950 implicó un cambio de paradigma para el constitucionalismo salvadoreño. Puede afirmarse que fue el germen del sentido pleno de constitucionalismo, pues, además de sostener la supremacía de la Constitución sobre el resto de fuentes (art. 221) y de establecer garantías de control concreto de constitucionalidad a través del amparo y hábeas corpus (arts. 164 y 222), estableció el proceso de inconstitucionalidad mediante “acción” popular y la competencia de la Corte Suprema de Justicia para expulsar del ordenamiento jurídico las normas secundarias que en forma o fondo la contrariaran (art. 96). Sin embargo, aunque formalmente dicha Constitución contaba con los elementos básicos del constitucionalismo (Estado de Derecho, separación de poderes, garantía de los derechos fundamentales y el ideal democrático de que la legitimidad del Estado descansa sobre el consentimiento ciudadano), materialmente se encontró inmersa en una realidad de crisis constitucional marcada por rupturas constitucionales y ansias del presidente de turno de mantenerse en el cargo, por lo que sus postulados no podían cumplirse realmente y no podía hablarse plenamente de constitucionalismo.

            Muestra de ello fue que, en 1962, producto de un golpe de Estado, se promulgó una nueva Constitución que básicamente replicó el texto de la Constitución de 1950. Dicha constitución fue reemplazada como consecuencia de otro golpe de Estado producido en 1979, lo que conllevó a que en 1982 se convocara a una nueva Asamblea Constituyente que promulgó, en 1983, la Constitución vigente. La Constitución de 1983 mantiene en su mayoría la estructura de la Constitución de 1950 (supremacía constitucional, separación de poderes, controles inter e intraorgánicos, Estado laico, derechos fundamentales —y dentro de estos los derechos sociales—, la legitimación popular para pedir la inconstitucionalidad, soberanía popular, etc.), pero introdujo algunos cambios relevantes en lo que respecta a los derechos fundamentales y el control del poder, tal como se dirá más adelante.

            C. Debido a las experiencias dictatoriales y de abuso de poder de los presidentes de turno, la Constitución de 1983 incorporó un período presidencial de cinco años sin posibilidad de reelección inmediata, sino hasta trascurridos dos períodos presidenciales posteriores al que se ejerció la presidencia (arts. 152 ord. 1° y 154 Cn.)[16]. Además, dicho presupuesto democrático de alternancia en el ejercicio de la presidencia fue reconocido como cláusula pétrea o de intangibilidad (art. 248 inc. 4° Cn.), lo que significa que no puede ser reformado ni alterado por el poder constituyente derivado.

            A pesar de la esencia democrática de esta nueva Constitución, propia del constitucionalismo, su eficacia se vio afectada por el conflicto armado civil del país entre los años de 1980 a 1992. Entre 1991 y 1992 se produjeron otra serie de reformas que incluyeron la creación de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, la dirección de la investigación penal por parte de la Fiscalía General de la República y la institución de la Policía Nacional Civil como cuerpo de seguridad civil ajeno a la Fuerza Armada, a la cual únicamente le corresponde la defensa de la soberanía del Estado y de la integridad del territorio (art. 212 Cn.), y debe ser obediente, profesional, apolítica y no deliberante (art. 211 Cn.)    

            Luego de la firma de los Acuerdos de Paz el 16 de enero de 1992, El Salvador ha vivido una etapa de restauración democrática bajo el cobijo de una Constitución que se adecua a los ideales del constitucionalismo y que busca limitar el poder —con especial énfasis en el del Presidente de la República y su permanencia en el cargo— y asegurar los derechos fundamentales de las personas, fines para los que esta sala juega un rol democrático esencial.