PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD

COMO FUNDAMENTO DE TODA LA LEGALIDAD SE PARTE SIEMPRE, DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA, A FIN DE ELEGIR, ENTRE LAS POSIBLES, LA QUE MEJOR SE ADECÚE NO SOLO AL TEXTO DE LA CONSTITUCIÓN SINO A SUS VALORES, PRINCIPIOS Y FINES

“El control de legalidad comporta mucho más que la sola constatación de la normalidad del acto, estableciendo su conformidad con relación al parámetro de control, que son las disposiciones generales.

Por lo que «...la legalidad material de un acto administrativo se fiscaliza en un primer plano con respecto a la conformidad con las leyes y los principios de derecho; en un segundo plano, en cuanto a la conformidad del acto con la reserva de ley; en un tercer plano, con respecto al ejercicio correcto de la potestad discrecional; y en un cuarto plano, bajo los aspectos de la proporcionalidad.» [BLANKE, Hermann-Josef. El principio de proporcionalidad en el Derecho alemán, europeo y latinoamericano. Revista Circulo de Derecho Administrativo, año 5, número 9, PUCP, Lima 2010, p. 343].

Entonces, se examinan como aspectos intrínsecos del control de legalidad de un acto administrativo: (1) su concordancia con el sistema jurídico más que estrictamente con la ley, de ahí que se contemple la concurrencia de los valores y principios juridizados en la norma primaria y trasladados a las normas legitimadas por ella; (2) su adecuación al plano jurídico determinado que lo permite, a partir de la legalidad estricta reflejada en la norma ex ante, con carácter de ley formal; (3) su sujeción a los límites fijados a la discrecionalidad en tanto reconocida por la ley para evitar actos arbitrarios; y (4) el principio de proporcionalidad, que se aborda infra.

Como fundamento de toda la legalidad se parte siempre, del control de constitucionalidad de una norma, a fin de elegir, entre las posibles, la que mejor se adecúe no solo al texto (la mera literalidad) de la constitución sino a sus valores, principios y fines (un reconocimiento teleológico y axiológico), en ese sentido, tal como se advierte en la demanda, es menester traer a colación la sentencia de inconstitucionalidad 175-2013 de las once horas del tres de febrero de dos mil dieciséis, mediante la cual, la Sala de lo Constitucional declaró inconstitucional los montos mínimos de las sanciones descritas en el artículo 19 leras a), b) y c) de la LRDTDPP.”

EL RECONOCIMIENTO DE LOS CRITERIOS DE GRADUACIÓN SANCIONADORA, CONFIEREN UN MARGEN DE DISCRECIONALIDAD EN LOS ÁMBITOS NORMATIVOS CREACIÓN DE LA NORMA Y APLICATIVOS REALIZADA POR AUTORIDAD ADMINISTRATIVA DE LA POTESTAD SANCIONADORA

“Al examinar la sentencia citada, la Sala de lo Constitucional consideró que el precepto antes mencionado violaba el principio de proporcionalidad y razonabilidad en cuanto la idoneidad del quantum de la sanción específicamente respecto de los mínimos descritos en el artículo 19 letras a), b) y c) de la LRDTDPP, mediante el cual se afirmó que en la formulación de dicho artículo, el legislador actuó al margen de lo razonable, aplicando el rango inferior o “piso” de la multa muy elevado, sin tener argumentos técnicos para ello.

Así, indicó que «…[e]l principio de proporcionalidad sirve, por un lado, como límite a la discrecionalidad de la actividad administrativa sancionatoria, procurando la correspondencia y vinculación que debe existir entre las infracciones cometidas y la gravedad o severidad de las sanciones impuestas por el ente competente; y, por otro, como un criterio de interpretación que permite enjuiciar las posibles vulneraciones a derechos y garantías constitucionales siempre que la relación entre el fin o fines perseguidos por el ente legisferante y la sanción tipificada como medio para conseguirlo implique su sacrificio excesivo o innecesario, carente de razonabilidad».

La Sala de lo Constitucional describe la importancia del test de proporcionalidad y razonabilidad al cual el legislador se encuentra obligado a considerar en la formulación de la ley, y especialmente en aquellas que regulen sanciones, estableciendo un baremo de éstas, en atención a su gravedad y con criterios de dosimetría punitiva; es decir, criterios dirigidos a los aplicadores de las normas –autoridades administrativas, jueces– para graduar la sanción que corresponda a cada caso, según la apreciación conjunta de circunstancias objetivas y subjetivas.

Ese Tribunal expuso que algunos de los criterios que deben ser considerados, con relación a la graduación o dosimetría punitiva son: «(i) la intencionalidad de la conducta constitutiva de la infracción, (ii) la gravedad y cuantía de los perjuicios causados; (iii) el beneficio que, si acaso, obtiene el infractor con el hecho y la posición económica y material del sancionado; y (iv) la finalidad inmediata o mediata perseguida con la imposición de la sanción».

En esta línea, manifestaron que el reconocimiento de estos criterios de graduación sancionadora, confieren un margen de discrecionalidad en los ámbitos normativos –creación de la norma– y aplicativos –realizada por autoridad administrativa– de la potestad sancionadora; ahora, respecto a la primera categoría aludida –normativa– indicaron que «…[t]rae como consecuencia la aceptación de la práctica legislativa de establecer límites mínimos y máximos en la cuantía de las sanciones –en caso de ser pecuniarias–, esto es, de pisos y techos sancionatorios como parte de la técnica de dosimetría aludida lo cual permite flexibilidad en la graduación de las sanciones según la severidad de la infracción cometida y evita la arbitrariedad de la Administración en el ejercicio de dicha potestad, pues dejar en blanco los límites sancionatorios implicaría una discrecionalidad irrestricta –a manera de facultad omnímoda– que permitiría la imposición de sanciones según criterios de oportunidad, sin sujeción a prescripciones legales».

De este modo, luego de esbozar aspectos concernientes a la proporcionalidad y razonabilidad de las normas, en su proceso de creación y aplicación, la Sala de lo Constitucional advierte que el artículo 19 de la LRDTDPP, regula sanciones de índole pecuniaria, lo que implica un carácter coercitivo sobre una parte de los bienes del sujeto sancionado, convirtiéndose en una disposición que restringe derechos fundamentales de los administrados, y en tanto ello es así, la finalidad del legislador debe estar justificada bajo parámetros razonables desde un punto de vista constitucional.

Explicaron en la referida sentencia que: «[e]sto implica, por un lado, que los montos mínimos de las multas reguladas en la disposición impugnada fueron establecidos de forma arbitraria, es decir sin la justificación objetiva suficiente en relación con la finalidad que les sirve de fundamento, en inobservancia al principio de razonabilidad; y, por otro, que la medida en examen no cumple, en consecuencia, con el subprincipio de idoneidad en atención al fin identificado, siendo desproporcionada la intervención que conlleva en el derecho de propiedad –art. 2 inc. 1° Cn».

Concluyendo: «…[e]n tanto que la deficiente razonabilidad de una norma incide en su proporcionalidad –pues la relación entre una medida y un fin constitucionalmente relevante tiene como presupuesto lógico que tal fin exista y, asimismo, que haya una razón que justifique o fundamente la misma–, se concluye que los montos mínimos sancionatorios que contempla el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP vulneran efectivamente los arts. 2 inc. 1° y 246 inc. 1° Cn., por lo cual es procedente declarar su inconstitucionalidad en esta sentencia» (resaltado suplido).

Pero además, en el mismo pronunciamiento, el tribunal constitucional indicó «en aras de la seguridad jurídica se aclara que la presente decisión no afectará en modo alguno las sanciones que de forma previa a la misma hubieren sido impuestas a sujetos infractores por parte del titular del Ministerio de Economía, de conformidad con la competencia que le otorga el art. 19 inc. 1 LERDETDIPP, en relación a las infracciones menos graves, graves y muy graves establecidas en el art. 18 de esa misma ley” (resaltado suplido).

Al referir lo anterior, este Tribunal interpreta que dicha Sala hace referencia a situaciones jurídicas en estado de firmeza o consumadas, que no admitan procesos para su revisión formal y no puedan ser modificadas por la autoridad o tribunal competente; ello tiene sentido, en cuanto que el principio de seguridad jurídica se entiende, en razón a la certeza que el individuo posee de que su situación jurídica no sea modificada más que por los procedimientos regulares y autoridades competentes, ambos establecidos previamente.”

PARÁMETROS QUE DEBE TOMAR EN CONSIDERACIÓN LA AUTORIDAD PARA LA INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS MULTAS QUE REGULA LA LEY

“En este mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha indicado que en supuestos en los cuales la situación jurídica está consolidada, la misma no se vea afectada de modo alguno por las sentencias de inconstitucionalidad, pues con ello, se vulnera el principio de seguridad jurídica, así lo expone la Sala al referir: «[e]n esos términos y en aras de la seguridad jurídica, las sentencias de inconstitucionalidad no afectan las relaciones o las situaciones jurídicas que se consolidaron a raíz de la aplicación o vigencia de las disposiciones impugnadas…”. “…[c]onsecuentemente, las situaciones anteriores a la declaración de inconstitucionalidad solo resultarán afectadas por esta última en la medida que aún sean susceptibles de decisión pública, administrativa o judicial [Inconstitucionalidad 21-2004 del 21-X-2005].

Por lo que, los actos administrativos emitidos por el Ministerio de Economía, respecto a la imposición de sanciones que regula el artículo 19 literales a), b) y c) de la LRDTDPP, de los cuales no se haya ejercido ningún tipo de control por el administrado, ya sea en sede administrativa o judicial, y que en consecuencia hayan adquirido estado de firmeza, no pueden verse afectados por la sentencia de inconstitucionalidad; sin embargo, aquellos que aun permitan la revisión –como en el presente caso-, debe ser adecuado según las directrices expuestas por la Sala de lo Constitucional.

De este modo y acorde lo expuesto en párrafos que anteceden, es necesario extraer los fundamentos jurídicos de la sentencia de inconstitucionalidad 175-2013 y relacionarlos al caso en concreto. Así, el contenido esencial de la sentencia referida (como ya se indicó supra) estriba en que, de forma general, las sanciones mínimas descritas en el artículo 19 a), b) y c), no cumplen con el test de razonabilidad y proporcionalidad, al considerarse que los montos son muy elevados.

En este sentido, si los pisos sancionatorios de esta disposición no son razonables ni proporcionales en su formulación legislativa –según la Sala de lo Constitucional- desde esta perspectiva este razonamiento implica o vincula a la Administración Pública e incluso la misma autoridad judicial, la obligación de examinar cada caso en concreto bajo parámetros de proporcionalidad que justifiquen la sanción que más se adecue a la acción cometida por el infractor.

Por tanto, la sanción es un instrumento con miras a fomentar la iniciativa privada como medio para acrecentar la riqueza nacional, de manera que la respuesta que propone ante conductas que causen infracciones no debe ser de magnitud tal que causen grave daño al actor económico administrado dado que, en principio, el ente regulador no tiene como principal función la sanción, sino que recurre a ésta como herramienta para lograr regular el mercado en aras de fomentar el desarrollo económico, la utilización racional de los recursos, y la defensa de los intereses de los productores y los consumidores, por ello no debe apartarse de la interpretación teleológica de su uso.

En ese orden de ideas, corresponderá a la entidad sancionadora el realizar la debida ponderación de cara a imponer el quantum de la sanción que corresponde a cada caso en concreto, en aras de desincentivar de manera efectiva, las malas prácticas de comercio en el mercado de los productos del petróleo, con el objetivo preciso de fomentar el desarrollo económico y no actuar en detrimento de este y de los consumidores.

Para ello, se requiere de una expresa y manifiesta motivación en la cual la autoridad explique –tomando como paradigma las exigencias mencionadas en la sentencia de inconstitucionalidad a la cual se ha venido haciendo referencia (i) la intencionalidad de la conducta constitutiva de la infracción, o si al menos puede atribuirla al administrado por imprudencia o negligencia; (iii) la gravedad y cuantía de los perjuicios causados; (iii) el beneficio que, si acaso, obtiene el infractor con el hecho y la posición económica y material del sancionado; y (iv) la finalidad inmediata o mediata perseguida con la imposición de la sanción.

El legislador ha ponderado en el artículo 19-A, inciso cuarto LRDTDPP algunos parámetros que debe tomar en consideración la autoridad para la individualización de las multas que regula la ley: «[l]os criterios para la individualización de la multa, así como para la determinación del plazo de suspensión de la autorización, son los siguientes: a) el perjuicio causado a los consumidores; b) el perjuicio causado al Estado, c) el nivel de ventas del infractor; d) la concurrencia de dolo o culpa en la realización de la acción (…) para la determinación del monto de ventas o entregas de producto a que se refiere el literal c) del presente artículo, se tendrá como base las registradas en la contabilidad correspondiente al establecimiento donde se cometió la infracción, llevada en el ejercicio fiscal anterior a la fecha que se hubiese cometido la misma. En caso que fuere posible acceder a la información contable, la misma será requerida a la Dirección General de Impuestos Internos del Ministerio de Hacienda».”

NO ARGUMENTÓ CÓMO Y EN QUE MAGNITUD LA ACTIVIDAD DE INCUMPLIMIENTO EN EL PESO, HA OCASIONADO PERJUICIO A LOS CONSUMIDORES O AL ESTADO Y ALGÚN PARÁMETRO PARA DETERMINAR EL MONTO DE LA SANCIÓN PECUNIARIA IMPUESTA A LA ADMINISTRADA

“Al revisar los fundamentos del acto administrativo, se observa que si bien la Administración Pública, desarrolló con claridad la forma en que la sanción fue probada y la subsunción que se hace de los hechos en una figura prohibida por el derecho administrativo y acreedora de una sanción; en cambio, no se perfila el mismo análisis respecto a los criterios de individualización de la cuantía de la multa, con los cuales justifique la sanción establecida a Unigas. La autoridad demandada no argumentó cómo y en que magnitud la actividad de incumplimiento en el peso que se detalla en la presentación de diecisiete cilindros de gas licuado de petróleo (según las dos inspecciones) de una muestra de sesenta y cuatro, ha ocasionado perjuicio a los consumidores o al Estado, ni ha tomado en consideración algún otro indicador que permita dilucidar la lesividad de la contravención; en igual sentido ha omitido agregar datos referidos a los ingresos de la administrada o algún otro parámetro que sirva como fundamento para determinar hasta qué monto puede imponerse una sanción pecuniaria a la administrada sin que ésta se desnaturalice al volverse demasiado onerosa y, por ende, sobrepase su función como herramienta de corrección del mercado.

En ausencia de ponderación a los extremos de proporcionalidad –necesidad, mínima intervención y racionalidad– y de lesividad, la única justificación que podría advertirse –o apenas indiciariamente– es que se buscó limitar la intervención al mínimo legal; sin embargo, ante la total falta de argumentos que justifiquen por qué la administración consideró que una cuantía de un mil cien salarios mínimos era proporcional a algún daño causado o riesgo incurrido, racional desde el punto de vista de los ingresos de la administrada, necesaria para corregir alguna distorsión en el mercado de gas licuado se evidencia que el acto administrativo originario mediante el cual se sancionó a Unigas no está motivado respecto de la consecuencia jurídica impuesta a la administrada.

La motivación de un acto de autoridad que tiene injerencia en derechos fundamentales a los cuales puede restringir es una exigencia ineludible, cuya ausencia trae aparejada la ilegalidad del acto administrativo, por lo que, en el presente caso, atendiendo a que se motivó adecuadamente la existencia de la infracción, pero no se fundó la cuantía de la sanción, debe estimarse que la determinación de la infracción es un acto legal, no así el monto de la multa impuesta, misma que no puede hacerse efectiva sin un previo análisis de proporcionalidad, incluso, aunque la Administración Pública se haya decantado por la cuantía mínima de la sanción.

Empero, en el contexto del presente proceso contencioso administrativo, se advierte que el ejercicio de adecuación, utilizando los parámetros que permitan cuantificar idóneamente cuál ha de ser la cuantía de la sanción, le compete al Ministro de Economía, conforme a los criterios de proporcionalidad enunciados en la sentencia emitida por la Sala de lo Constitucional, y los establecidos en el art. 19-A de la LRDTDPP.

En consecuencia, el efecto de esta sentencia, no puede ser otro, ya que la sanción, como tal, no ha sido declarada inconstitucional, como tampoco lo ha sido el quantum máximo, sino únicamente se ha establecido que el legislador se decantó por un monto mínimo sin expresar ninguna valoración que permitiese confrontar su racionalidad objetiva –de carácter general–; asimismo debe tenerse en cuenta que al examinar un caso en particular, la sanción que, en abstracto, pudiere parecer desproporcionada, en cambio en el contexto de un caso específico pudiere resultar adecuada, de ahí que sea la administración pública la única facultada para cuantificar una sanción pecuniaria, dentro de los parámetros constitucionales y legales, acá desarrollados.

Ahora bien, cabe aclarar que conforme al límite derivado de la prohibición de la reformatio in peius o reformar en perjuicio, en el presente caso, la cuantía de la multa, sólo podrá ser igual o menor a la impuesta inicialmente por la autoridad demandada.

Finalmente, en virtud de los expuesto por el actor en su demanda, respecto al presunta violación al derecho de libertad de empresa y a la propiedad, esta Sala considera inoficioso pronunciarse, dado que, como se dijo, los actos administrativos adolecen de una ausencia de motivación de la proporcionalidad de la sanción, lo que implica que la infracción ha sido comprobada; empero, lo que corresponde es la cuantificación acorde a los paramentos de dosimetría.”