JUSTO IMPEDIMENTO
EXISTE CUANDO POR
CASO FORTUITO O FUERZA MAYOR NO SE HA CUMPLIDO UNA OBLIGACIÓN
“A. En términos generales, se sostiene que existe justo
impedimento cuando por caso fortuito o fuerza mayor no se ha cumplido una
obligación. El caso fortuito se define como un acontecimiento natural
inevitable que puede ser previsto o no por la persona obligada a un hacer, pero
a pesar que lo haya previsto no lo puede evitar, y, además, le impide en forma
absoluta el cumplimiento de lo que debe efectuar. Constituye una imposibilidad
física insuperable.
La fuerza
mayor es el hecho, previsible o imprevisible, pero inevitable, que impide
también, en forma absoluta, el cumplimiento de una obligación. En la misma
línea, el artículo 43 del Código Civil incorpora ambos conceptos, y establece
que se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto que no es posible
resistir. En forma genérica y tradicionalmente se entiende que concurre "justa
causa" o justo impedimento para cumplir con una carga, cuando el caso
fortuito o la fuerza mayor hicieren imposible la realización del acto
pendiente.
Indistintamente,
ambos supuestos [caso fortuito o fuerza mayor] se configuran a partir de acontecimientos
ajenos a la voluntad. Es decir, que se trata de un hecho exterior, de manera
que quien lo alega no haya intervenido o contribuido, en forma alguna en su
realización; y sea de carácter imprevisible, extraordinario, anormal,
inmanejable e inevitable por parte de quien lo invoca. Debe existir una
relación de causa efecto, entre caso fortuito o fuerza mayor, con la
imposibilidad permanente o momentánea de la ejecución de la obligación.
Para que
proceda la aplicación del caso fortuito o fuerza mayor, es necesario que: (a) se
alegue ante la autoridad competente; (b) existan motivos de
fuerza mayor o caso fortuito debidamente acreditados; y (c) que
la autoridad ante quien se alega resuelva favorablemente la procedencia del
justo impedimento.”
NO SE
CONFIGURA VIOLACIÓN ALEGADA, POR NO PERFILARSE NINGUNA CAUSA QUE EXIMA DE
RESPONSABILIDAD, PARA NO SUSCRIBIR EL CONTRATO ADMINISTRATIVO DE SUMINISTRO
“B. El
actor alude que en el presente caso se perfiló una incapacidad sobrevenida para
suscribir el contrato administrativo; que esta situación se debió a que el
TAIIA no aplicó lo dispuesto en artículo 7 de la Ley de Organización y
Funcionamiento del Tribunal de Impuestos Internos y Aduanas; señala, que esta
disposición regula la posibilidad de interponer demanda contencioso
administrativa sobre las decisiones dictadas por dicho Tribunal; que en ese
sentido, al haber ejercido Digicel este derecho ante la Sala de los Contencioso
Administrativo [con la presentación de la demanda, independientemente se
decretaran o no medidas cautelares], la determinación de impuestos adeudados en
contra de la impetrante no había adquirido estado de firmeza; en consecuencia, la
Administración pública debió extenderle la solvencia tributaria. Sin embargo,
que el TAIIA no tomó en consideración lo regulado en este artículo; siendo esta
omisión la que provocó una situación que Digicel no pudo evitar, configurándose
por este motivo, una causal de justo impedimento.
El
articulo 7 Ley de Organización y Funcionamiento del Tribunal de Impuestos
Internos y Aduanas, prescribe lo siguiente: «[s]e tendrá por definitiva
en sede administrativa, sin perjuicio de su impugnación en juicio
contencioso administrativo: a) La decisión del Tribunal de Apelaciones
sobre el caso reclamado dentro del incidente respectivo, a partir de la fecha
de su notificación…».
De
este precepto se desprenden dos ideas fundamentales que se configuran en
momentos distintos: (1) el estado de firmeza administrativa
que adquiere de la decisión dictada por el TAIIA, lo que a su vez supone la
resolución por medio del cual se agota la vía administrativa; y, (2) el
eventual control jurisdiccional ante la Sala de lo Contencioso Administrativo
de las decisiones que este Tribunal dicte.
Al respecto, esta Sala advierte, que
cuando un acto administrativo se encuentra firme en aquella sede [una vez
agotado el sistema de recursos] éste se caracteriza por su condición de
ejecutividad o eficacia inmediata. La ejecutoriedad de los actos
administrativos, constituye una prerrogativa que forma parte de la autotutela
del Administración pública, en tanto y en cuanto, despliegan válidamente sus
efectos desde que se dictan y son ejecutivos desde que son definitivos o firmes
en sede administrativa dado que, por regla general [con excepción de los actos
manifiestamente nulos de nulidad absoluta] gozan de presunción de validez y
eficacia, por ello de obligatoriedad inmediata: «[l]a ejecutividad de
las actuaciones de las Administración públicas (…) es una cualidad de
estos [los actos administrativos] que implica que
ordinariamente para desplegar sus efectos no necesitan ni del consentimiento de
sus eventuales destinatarios ni de la ratificación de ningún otro poder público
(…) Como consecuencia de la presunción de validez, los actos administrativos
producen efectos desde la fecha que se dicten…» [ALAMILLO DOMINGO, I.,
A.A.V.V., comentarios a la ley 39/2015 de procedimiento administrativo
común de las administraciones públicas, Ed. Walters Kluwer, España,
2017, pp. 310-313].
En esta línea, la ejecutividad de los
actos administrativos definitivos o firmes en sede administrativa, únicamente
pueden paralizarse o verse coartados mediante una medida
cautelar jurisdiccional [que en el presente caso no se otorgó] o bien, mediante
una resolución definitiva [en caso que los actos administrativos objeto del
proceso, no se hubieren ejecutado por parte de la Administración pública], y no
por la simple presentación de una demanda.
En este orden, el hecho que la
Administración pública luego de emitir y notificar la resolución de
determinación de impuestos en contra de Digicel, procediera a su ejecución, y
en consecuencia acreditara el estado de insolvencia de la apelante, ello forma
parte de sus atribuciones connaturales originadas por la característica de
ejecutividad de los actos administrativos; en otras palabras, el artículo
aludido por el impetrante, no restringe ni paraliza la eficacia de la resolución
dictada por el TAIIA, de ahí que, al hacer efectiva su resolución, ello originó
consecuentemente, que la Administración pública, con fundamento en la deuda
tributaria generada por el impago de impuestos, no extendiera válidamente la
solvencia a Digicel.
En este sentido, y partiendo de la
firmeza y ejecutividad del acto administrativo dictado por el TAIIA, se
considera que era previsible para Digicel su eventual estado de insolvencia en
el desarrollo del proceso de licitación, pues como lo indica la Cámara en sus
argumentos: «…DIGICEL S.A. DE C.V., previo a participar en la
Licitación Pública, tenía pleno conocimiento de la determinación tributaria y,
por ende, estaba al corriente de la posibilidad de ser considerada como
insolvente en caso de no cumplir con la misma así como con la sanción impuesta,
máxime cuando desde el 25 de octubre de 2016 –fecha que coincide con la
convocatoria de la licitación– el TAIIA resolvió el recurso de
apelación en el que confirmaba la determinación tributaria que imponía la multa
correspondiente…»; resolución que fue notificada a la apelante, al día
siguiente de su emisión, el veintiséis de octubre de dos mil
dieciséis. De ahí que, lo ocurrido en el presente caso no puede
perfilarse como una situación que constituya una causa de justo impedimento en
favor de la sociedad apelante, para no suscribir el contrato administrativo de
suministro.
Dispuesto lo anterior, este Tribunal concluye que: (1) el artículo 7 de la Ley de Organización y Funcionamiento del Tribunal de Impuestos Internos y Aduanas, no paraliza la ejecutividad del acto administrativo de determinación de impuestos, (2) que al encontrase Digicel en una situación de impago, era pertinente no extenderle la solvencia tributaria [por no existir medida cautelar ni resolución definitiva judicial que ordenara a la Administración tributaria hacerlo], (3) que no se perfila ninguna causa que exima de responsabilidad a Digicel, para no suscribir el contrato administrativo de suministro; y, (4) que era previsible para la apelante, su eventual estado de insolvencia, dado que la resolución de determinación de impuesto dictada por el TAIIA, le fue notificada el veintiséis de octubre de dos mil dieciséis, aproximadamente veinte días antes de presentar su oferta al BCR; y, (5) la obligación de presentar la solvencia tributaria para proceder a la firma del contrato administrativo, era responsabilidad exclusivamente de Digicel.
Por lo que, en este punto, no es posible acceder al motivo de apelación alegado por el impetrante en su recurso.”