ACTO ADMINISTRATIVO

            GENERALIDADES

“a) Actos administrativos en general.

En ese orden de ideas, tal como el artículo 21 de la Ley de Procedimientos Administrativos -LPA- vigente lo establece, así como la doctrina y la jurisprudencia aplicable al caso han definido al acto administrativo como “una declaración unilateral de voluntad o de juicio dictada por una Administración Pública, en ejercicio de potestades contenidas en la ley, respecto a un caso concreto. Específicamente, constituye una declaración de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo, realizada por la Administración en el ejercicio de una potestad administrativa distinta a la reglamentaria. En consecuencia, configura una declaración intelectual, una exteriorización de la conducta, es decir, una manifestación externa de voluntad, juicio, o una expresión de conocimiento o deseo.” (Auto definitivo pronunciado por la Sala de lo Contencioso Administrativo -SCA-, a las once horas trece minutos del veinticuatro de mayo de dos mil trece, referencia 227-2012.”

CLASIFICACIÓN

“b) Clasificación de los actos administrativos de trámite y los definitivos.

Esta Cámara en otros precedentes se ha pronunciado sobre la clasificación de los actos administrativos definitivos y de trámite, así como los presupuestos procesales para su impugnación ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa en El Salvador vr. g., autos definitivos de las ocho horas cincuenta y cinco minutos del veintitrés de julio de dos mil dieciocho, en el proceso referencia 67-18-ST-COPC-CAM; y, de las ocho horas treinta y cinco minutos, del ocho de agosto del año precitado, en el proceso referencia 70-18-ST-COPC-CAM, en los que se expuso lo siguiente:

El procedimiento administrativo contiene actos de trámite y los definitivos, que concluyen con una decisión final o definitiva, así lo exponen los autores GAMERO CASADO y FERNÁNDEZ RAMOS “(...) el procedimiento administrativo es una sucesión de trámites que desembocan en una resolución final: a lo largo de un procedimiento se acumulan una serie de actos que no son la repuesta que la Administración ofrece al problema en examen, sino eslabones sucesivos que darán como resultado una solución (…) (“Manual Básico de derecho Administrativo”, 12ª. Ed., Ed. Tecnos, Madrid, 2015, p. 430).

La clasificación objeto de estudio, radica en función de su ubicación en el procedimiento administrativo, en ese orden el autor SÁNCHEZ MORÓN los define como: “Son definitivos los que ponen fin a un procedimiento administrativo, sea el inicial o el procedimiento posterior en vía de recurso administrativo contra el acto originario (…) Por el contrario, los actos de trámite son todos aquellos que se dictan en el ámbito del procedimiento desde su iniciación -el propio acto de incoación, para empezar- y que se encadenan como eslabones del mismo (…)”. (“Derecho Administrativo Parte General”, 12ª. Ed., Ed. Tecnos, Madrid, 2016, pp. 540 y 541). Subrayado es nuestro.

Respecto de cada uno de ellos la SCA por medio del auto definitivo de las catorce horas trece minutos del día veintidós de abril de dos mil diecinueve, dictado en el proceso referencia 7-2017, expresó: “Los actos administrativos -presupuesto esencial para desencadenar el proceso contencioso administrativo-, pueden clasificarse, en función del nivel que ocupan en la estructura del procedimiento administrativo, en actos definitivos y de trámite. Los primeros, deciden o resuelven el fondo del asunto y causan estado en sede administrativa, afectando la esfera jurídica del particular; los segundos, se producen a lo largo de un procedimiento administrativo antes de la resolución que decide el fondo del asunto.” El subrayado es nuestro.”

ACCESO A LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

“Para efectos del acceso a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, respecto de los actos de trámite, en dicho auto definitivo estableció que: “Según jurisprudencia de esta Sala, los actos de trámite son impugnables en esta sede en los siguientes casos: (i) los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, (ii) determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, o (iii) producen indefensión o perjuicio irreparable a derecho o intereses legítimos (autos del 30/X/2014 y 27/II/2015 en los procesos 572-2013 y 544-2014, respectivamente). Así, a diferencia de los actos definitivos, los actos de trámite son impugnables de forma autónoma por excepción. Esto es así porque en condiciones normales, los actos de trámite forman parte de las diferentes fases del procedimiento que culmina con la emisión del acto definitivo.” (Subrayado propio) Es decir, la importancia de esta clasificación radica en la impugnación de dichos actos en esta Jurisdicción.

En armonía con lo anterior, de conformidad a lo estipulado en el artículo 4 de la LJCA, los actos administrativos que pueden ser controlados en esta sede judicial son tanto los actos definitivos como los de trámite, estos últimos por excepción tal como se expondrá a continuación.

Y es que, la LJCA, en el referido art. 4 inciso segundo, establece como requisito para impugnar los actos de trámite que (i) pongan fin al procedimiento haciendo imposible su continuación, (ii) decidan anticipadamente el asunto de que se trate, o (iii) cuando produzcan indefensión o un daño irreparable.

En el mismo orden el autor Sánchez Morón en su libro Derecho Administrativo establece “(...) los actos de trámite, por regla general, no pueden ser impugnados de manera autónoma y directa, salvo que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensión o perjuicios irreparables a derechos o interés legítimos (…)” (Óp., cit. Pp 541).

En cuanto a los actos que producen indefensión, la doctrina señala: “(…) aquellos intermedios que impidan a los sujetos afectados adquirir la condición de interesado (piénsese, por ejemplo, la negativa de la Administración a admitir la personación del titular de un interés legítimo vinculado al objeto del procedimiento), liquiden o limiten el ejercicio de los poderes instrumentales que a los mismos asisten en el seno del iter administrativo (impiden el acceso a un determinado documento, reduciendo el plazo previsto para la presentación de alegaciones, rechazando la práctica de prueba, omitiendo trámite de audiencia, entre otras hipótesis)…” (CIERCO SEIRA. C. “La participación de los interesados en el procedimiento administrativo”. Publicaciones de Real Colegio de España, Bolonia 2002, pp 281 -282).”

SÓLO CIERTOS ACTOS DE TRÁMITE PUEDEN IMPUGNARSE DE MANERA AUTÓNOMA, AL RESPECTO LA SCA

“Es decir que en el caso de los actos de trámite, la doctrina y la jurisprudencia son unánimes al establecer que sólo ciertos actos de trámite pueden impugnarse de manera autónoma, al respecto la SCA (en la sentencia definitiva pronunciada a las doce horas del veintitrés de febrero de dos mil cinco, en el proceso con referencia 107-H-2003) ha sostenido que:” (…) En tal sentido, los actos de trámite son presupuesto necesario de los actos definitivos, pero ello no les otorga de ninguna manera autonomía formal pues no pueden entenderse sino incorporados a un determinado procedimiento administrativo que culmina en la declaración final de voluntad de la Administración, es decir, en un acto definitivo o final. Es de resaltar que el procedimiento administrativo persigue dotar a la Administración de suficientes elementos para acertar en su decisión y, principalmente, garantizar la efectiva protección de los derechos de los administrados frente al ejercicio de las potestades públicas.” El subrayado es nuestro.

Con relación a lo establecido en el inciso 2° del art. 4 de la LJCA, la SCA por medio del auto definitivo de las ocho horas treinta y un minutos del día veintitrés de septiembre de dos mil diecinueve, dictado en el proceso referencia 27-19-PC-SCA agregó: “La referida norma procesal retoma la clasificación a la que hemos hecho referencia señalando que procede la impugnación tanto de los actos definitivos como los de trámite; sin embargo, la impugnación de estos últimos -por regla general- no procederá de manera autónoma al acto definitivo, excepto en supuestos regulados en el artículo 4 de la LJCA (verbigracia, resolución de improponibilidad de las trece horas cincuenta y cinco minutos del día veinticuatro de septiembre de dos mil dieciocho en el proceso referencia 4-18-RA-SCA). Lo anterior se traduce en que, si bien la LJCA admite la impugnación autónoma de actos de trámite, esta procederá únicamente para los supuestos que taxativamente expresa el inciso 2° del artículo 4, pero cuando se trate de actos de trámite, que no encajen en dichos supuestos, los vicios que contengan podrán ser alegados de manera conjunta con la impugnación del acto definitivo o resolución final.” El subrayado es propio.

En conclusión, sólo podrán impugnarse los actos de trámite establecidos en el artículo supra citado, como lo ha expuesto la SCA por medio del auto definitivo emitido a las doce horas veintitrés minutos del tres de abril de dos mil dieciocho, en el proceso con referencia 300-2009: “De tal forma, los actos de trámite impugnables ante esta sede son aquellos que contienen declaraciones que afectan de manera sustantiva los derechos e intereses de las partes; esto es, que causan una lesión de una entidad jurídica equiparable a la que causaría un acto definitivo (…)” (El subrayado es nuestro).”

ACTOS ADMINISTRATIVOS FAVORABLES Y LOS DESFAVORABLES

“c) Actos administrativos favorables y los desfavorables.

La doctrina ha establecido que los actos administrativos se clasifican en razón de su contenido en favorables y desfavorables; en cuanto a los primeros se ha señalado que son aquellos: “actos que amplían las facultades de los administrados. Entre ellos podemos destacar: 1. Los actos de admisión: los que comportan la incorporación de un sujeto al uso de un servicio público, como la matriculación en un centro de educación. 2. Los actos de autorización, como la obtención de una licencia municipal de apertura de un negocio. 3. Los actos de concesión y otorgamiento: no existe un derecho previo, pero la Administración lo crea. Por ejemplo, no se tiene derecho a usar el dominio público de manera que se impida el disfrute de los demás, pero la Administración puede otorgar una concesión de dominio público y permitir el uso privativo del bien, en cuyo caso está creando el derecho y no autorizan el ejercicio de un derecho preexistente. En el mismo tipo se sitúa el otorgamiento de subvenciones. 4. Actos de exención o dispensa: liberan al particular de una obligación normalmente exigible. Por ejemplo, la exención de un impuesto. (GAMERO CASADO, E. & FERNÁNDEZ RAMOS S. Manual Básico de derecho Administrativo, 12ª. Ed., Ed. Tecnos, Madrid, 2015, p. 429).

Respecto a este tema la SCA (en sentencia de las catorce horas cinco minutos del veintiocho de octubre de dos mil nueve, referencia 91-2007) señaló que: “De una forma muy general, pueden clasificarse los actos de la Administración Pública en dos especies: los actos favorables y los desfavorables. La primera categoría hace alusión a aquellas decisiones administrativas que inciden favorablemente en su destinatario externo, mediante la ampliación de su patrimonio, ya sea: (i) otorgándosele o reconociéndosele un derecho o una facultad, (ii) liberándole de una limitación, un deber, o un gravamen; o, (iii) produciendo una situación de ventaja para el particular. Por el contrario, los actos desfavorables son los que limitan o perjudican la situación que los administrados gozaban antes de la emisión de los mismos, son ejemplos de ellos: las sanciones, las revocaciones, las denegaciones de peticiones, entre otros”

En ese orden, al dictarse este tipo de actos, sólo pueden revocarse a través de un proceso de lesividad; el cual la SCA (en sentencias definitivas pronunciadas el 4 de septiembre y 25 de octubre, ambas del año 2017, en los procesos referencias 14-2014 y 39-2012, respectivamente), señaló que el objeto de ese tipo de proceso “serán las pretensiones que se deriven de la legalidad de los actos de la Administración Pública, la nota peculiar será que estos actos administrativos, al contrario de lo que ocurre en el proceso generalmente iniciado por los particulares, serán de naturaleza favorable; es decir, generan algún derecho o beneficio a los particulares, y por tanto, también, habrá de concluirse que deberán ser firmes, pues sólo en ese caso serían plenamente capaces de modificar de manera virtualmente irrevocable la situación jurídica de los administrados (…)” (El resaltado es nuestro).

En la misma sentencia agrega que “En el ordenamiento jurídico administrativo salvadoreño, los actos favorables, una vez firmes, sólo podrán ser revisados en el proceso de lesividad, sin que sea admisible la revisión oficiosa de los mismos”.”