NULIDAD DE PLENO DERECHO

CATEGORÍA DE INVALIDEZ CARACTERIZADA POR UNA ESPECIALIDAD QUE LA DISTINGUE DEL RESTO DE VICIOS QUE INVALIDAN LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIÓN

“1. El artículo 2 de la LJCA establece que la competencia de esta Sala se circunscribe al conocimiento de las controversias que se suscitan en relación con la legalidad de los actos de la Administración Pública. Consecuentemente, el artículo 7 del mismo cuerpo normativo determina que se admite la impugnación de actos administrativos cuando éstos sean nulos de pleno derecho.

Ahora, a la fecha de emisión del acto administrativo impugnado y estando vigente la LJCA no existía regulación que fijara los supuestos a los cuáles se atribuye dicha consecuencia jurídica —nulidad de pleno derecho—.

Es hasta dos mil diecinueve que una ley secundaria ha venido a regular los supuestos constitutivos de nulidad de pleno derecho, siendo ésta la Ley de Procedimientos Administrativos emitida por Decreto Legislativo 856 del quince de diciembre de dos mil diecisiete y publicada en el Diario Oficial 30 Tomo 418, del trece de febrero de dos mil dieciocho, con una vigencia a partir de doce meses después de la referida publicación

Ahora bien, si la ley reconoce a esta Sala la facultad y el deber de admitir la impugnación de actos viciados de nulidad de pleno derecho, la falta de un ordenamiento que regule de forma expresa tal categoría, no exime la obligación de analizarla y calificarla.

En la línea de lo dicho, este Tribunal, encargado del control de la legalidad de los actos de la Administración Pública, está obligado, ante la impugnación de actos por nulidad de pleno derecho, a determinar si los concretos vicios alegados en cada caso encajan o no en dicha categoría.

Naturalmente, tal calificación ha de realizarse de forma rigurosa, con razonamientos objetivos y congruentes propios de la institución de la nulidad y, además, sustentarse en el ordenamiento jurídico interno.

Ahora bien, tal como lo ha sostenido esta Sala en reiterada jurisprudencia, la nulidad de pleno derecho es una categoría de invalidez caracterizada por una especialidad que la distingue del resto de vicios que invalidan los actos de la Administración.

Es generalmente aceptada la cualificación de los vicios o deficiencias que afectan la validez del acto administrativo en dos categorías: nulidad relativa (anulabilidad) y nulidad absoluta (nulidad de pleno derecho).

La doctrina no es uniforme al abordar el tema de la nulidad de pleno derecho pero coincide en reconocerle un alto rango y una naturaleza especial que la distinguen de los otros supuestos de invalidez. Se establece, precisamente, que ésta constituye el “grado máximo de invalidez” que acarrea consecuencias como la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad e ineficacia ab initio. En este orden de ideas, la nulidad de pleno derecho tiende a identificarse por la especial gravedad del vicio.

En lo que importa al presente caso debe señalarse que, según la doctrina del derecho administrativo, los actos administrativos están afectados de vicios de nulidad absoluta o de pleno derecho cuando: (i) son dictados por una autoridad manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio, (ii) son dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, se omiten los elementos esenciales del procedimiento previsto, o los que garantizan el derecho a la defensa de los interesados, (iii) su contenido es de imposible ejecución, ya sea porque existe una imposibilidad física de cumplimiento o porque la ejecución del acto exige actuaciones que resultan incompatibles entre sí, (iv) se trata de actos constitutivos de infracción penal o de actos dictados como consecuencia de aquéllos y, (v) en cualquier otro supuesto que establezca expresamente la ley (David Blanquer, Derecho Administrativo. Volumen 1 °. Editorial Tirant Lo Blanch. S. L. Valencia. 2010. Página 468).

Estos supuestos han sido retomados por esta Sala para realizar el análisis de la pretensión deducida bajo la forma de una nulidad de pleno derecho (verbigracia, las sentencias referencias:632-2016, de las ocho horas diez minutos del día siete de febrero de dos mil diecisiete; 361-2012, de las quince horas del cuatro de diciembre de dos mil diecisiete; 68-2015, de las doce horas veintitrés minutos del veinticuatro de agosto de dos mil dieciocho; y, 248-2014, de las catorce horas cincuenta minutos del seis de mayo de dos mil diecinueve).

Precisado esto, debe reafirmarse que es competencia de esta Sala conocer y decidir sobre las pretensiones formuladas por los justiciables cuyo fundamento jurídico sea la alegación relativa a la existencia del vicio de “nulidad de pleno derecho”, y determinar, en cada caso, si tal vicio encaja en esta categoría especial de invalidez.”

DIFERENCIAS ENTRE NULIDAD DE PLENO DERECHO Y MERA ANULABILIDAD

“2. En este punto resulta importante señalar que una pretensión contencioso administrativa, esgrimida bajo la forma de una “nulidad de pleno derecho”, tiene a su base la alegación de vicios con características particulares que los diferencian tajantemente de aquellos vicios de mera “anulabilidad” o nulidad relativa.

En este sentido, y sin el ánimo de agotar distintivos, los vicios de nulidad de pleno derecho, tal como se ha señalado, tienen a su base causas tasadas, por otra parte, se trata de vicios cuya alegación es imprescriptible, con efectos retroactivos, de orden público, concretándose en afectaciones insubsanables del ordenamiento jurídico. Por el contrario, los vicios de nulidad relativa o “anulabilidad” aluden a cualquier vicio capaz de afectar la validez de un acto administrativo diferente a aquellos constitutivos de nulidad de pleno derecho —criterio residual—, además, se trata de vicios cuya alegación prescribe, sus efectos no son retroactivos y sus afectaciones al ordenamiento jurídico pueden ser subsanables.

La anterior diferencia resulta trascendental puesto que el planteamiento de una u otra pretensión —nulidad de pleno derecho o, en su caso nulidad relativa o anulabilidad—, determina cuáles son los presupuestos procesales que este Tribunal debe analizar para admitir la demanda respectiva.

Por ejemplo, ante el planteamiento de una demanda cuya pretensión es la nulidad relativa o “anulabilidad” de una actuación administrativa, el legislador exige como presupuesto para el acceso a la jurisdicción contencioso administrativa, entre otras condiciones, el agotamiento de la vía administrativa, en tiempo y forma, y la presentación de la demanda dentro del plazo de sesenta días hábiles contados a partir del siguiente al de la notificación de la actuación que causa agravio. Por el contrario, cuando se trata de una pretensión de nulidad de pleno derecho, formulada de acuerdo con los presupuestos objetivos que suponen la configuración de tal vicio insubsanable, el actor es eximido del agotamiento de la vía administrativa previa y del plazo para la presentación de la demanda.”

VICIO INVOCADO, ES LA AUSENCIA DEL PROCEDIMIENTO ESTABLECIDO LEGALMENTE, POR SER SUPUESTO DE NULIDAD DE PLENO DERECHO, SE CONOCE DEL MISMO

“C. En lo que importa al sub judice, la parte actora ha manifestado que la actuación administrativa impugnada es nula de pleno derecho por la violación de las siguientes categorías: (i) el derecho al debido proceso; (ii) el principio de seguridad jurídica; y, concomitante a las descritas categorías, (iii) el derecho de propiedad.

1. La demandante, al fundamentar la vulneración del derecho al debido proceso, manifestó: «(…) la autoridad demandada ha vulnerado tanto el principio de legalidad como el debido proceso administrativo dado que en el acto administrativo impugnado se ha determinado de oficio una obligación tributaria sin haber seguido el trámite señalado en el artículo 106 de la Ley General Tributaria Municipal (…) En el caso de mérito, las etapas procesales antes descritas [artículos 82 y 106 de la LGTM] no fueron acatadas por la autoridad demandada, razón por la cual la determinación de la obligación tributaria vulnera el derecho constitucional de defensa y audiencia consagrado en los Arts. 2 y 11 de la Constitución. Igualmente adolece de la ilegalidad por la carencia de un procedimiento previo, establecido en los artículos 82 y 106 de la Ley General Tributaria Municipal (…)» (folios 6 vuelto y 7).

Al respecto, esta Sala advierte que el vicio invocado, consistente en la ausencia del procedimiento establecido legalmente, sí se erige como un supuesto de nulidad de pleno derecho conforme a lo desarrollado en esta sentencia en el número uno letra B del presente romano. En consecuencia, esta Sala entrará a conocer sobre el fondo de la aludida pretensión y su coadyuvante violación del derecho de propiedad.”

AUSENCIA DE PROCEDIMIENTO PREVIO, DENTRO DEL MARCO DEL EJERCICIO DEL DERECHO DE DEFENSA, EXIGE COMO RESPUESTA PROCESAL PRESENTAR PRUEBA QUE ACREDITE EL DESARROLLO DEL PROCEDIMIENTO QUE LA PARTE ACTORA REPUTA INEXISTENTE

“3. En lo que importa al presente caso, no consta en la certificación del expediente administrativo (folios 65 al 68), ni en el disco óptico que contiene la misma documentación de la aludida certificación (folio 69), remitidos por la autoridad demandada; ni consta en el expediente judicial del presente proceso, alguna documentación —al margen del acto administrativo impugnado— que denote, directa o indiciariamente, actividad de la Administración Tributaria Municipal de Santa Tecla que previamente haya realizado para determinar los tributos contenidos en el acto cuestionado.

En este punto, esta Sala considera necesario hacer relación a lo manifestado por la autoridad demandada en el respectivo informe justificativo de legalidad del acto impugnado. Dicha autoridad manifestó: «No es cierto que este departamento [Departamento de Cuentas Corrientes de la Alcaldía Municipal de Santa Tecla] realice determinación de oficio de tributos municipales, dichos procedimientos los realiza el departamento encargado, por lo tanto tampoco es cierto que se le estén violentando derechos constitucionales como lo que alega la parte actora» (folio 47 vuelto).

También, en el escrito agregado a folio 63 se expuso: «Que el Departamento de Cuentas Corrientes se limita a emitir estados de cuenta de contribuyente registrados en el municipio, la base de datos que utiliza es retroalimentada por la información que se genera en los Departamentos de Registro Tributario (proceso de calificación) y Tesorería (almacenamiento de ingresos) (…)». Este dicho fue reiterado en el escrito de alegaciones a folio 87 vuelto.

Al respecto, a pesar que la autoridad demandada manifieste que es otro el Departamento o autoridad (de la misma Administración Tributaria Municipal de Santa Tecla) el que realiza la determinación oficiosa de tributos, o que ella (la autoridad demandada) se limita a emitir estados de cuentas; la carga de la prueba (comprobación de la existencia del procedimiento y resolución de tasación previos a la emisión del estado de cuenta), en relación a los argumentos planteados como su defensa, le imponía la obligación de acreditar, mediante los elementos respectivos, la existencia de tal procedimiento, independientemente del área de la Administración Tributaria Municipal de Santa Tecla en la que se habría gestado.

La presentación de estos elementos de prueba le resulta exigible por ser la autoridad demandada y por haber asumido la legitimación pasiva en el curso del presente proceso, defendiendo la legalidad del acto administrativo que ha sido impugnado. Adicionalmente, la parte demandada se encuentra en la posición material idónea, dentro de la Municipalidad de Santa Tecla, para obtener los elementos de prueba documentales que acrediten, en su caso, la existencia de un procedimiento previo a la determinación tributaria impugnada en el presente caso.

Es tan claro el argumento de derecho planteado en la demanda (ausencia de procedimiento previo), que la respuesta procesal exigible, dentro del marco del ejercicio del derecho de defensa, es presentar prueba que acredite el desarrollo del procedimiento que la parte actora reputa inexistente.”

POR LA AUSENCIA DE PRUEBA QUE ACREDITE EXISTENCIA DE PROCEDIMIENTO DE DETERMINACIÓN OFICIOSA DE LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA, LA AUTORIDAD DEMANDADA VULNERÓ LOS DERECHOS AL DEBIDO PROCESO Y PATRIMONIO

“Consecuentemente, ante la inactividad probatoria de la autoridad demandada, ésta deberá soportar las consecuencias jurídicas procesales respectivas, esto es, tener por “no acreditada” la existencia de un procedimiento administrativo previo a la determinación tributaria cuestionada en este caso.

Establecido lo anterior, es concluyente que la Administración Tributaria Municipal de Santa Tecla no cumplió con el «PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO TRIBUTARIO MUNICIPAL» regulado en el Capítulo III de la LGTM.

Así, en virtud de la ausencia de prueba que, por lo menos, infiera la existencia de un procedimiento que preceda a la determinación oficiosa de la obligación tributaria contenida en el acto emitido el uno de abril de dos mil catorce, la autoridad demandada vulneró los derechos al debido proceso y patrimonio de CREA PUBLICIDAD, S.A. DE C.V. Consecuentemente, la omisión total del procedimiento antedicho torna nulo de pleno derecho el referido acto impugnado y toda aquella actuación posterior que sea su consecuencia.”