SUPRESIÓN DE
PLAZAS
COMPETENCIA DE LA LJCA PARA CONOCER DEL ACTO DE SUPRESIÓN DE PLAZAS
MUNICIPALES
“1. Sobre la competencia de la LJCA para
conocer del acto de supresión de plazas municipales
Dado que los procuradores de la parte apelante alegan que
la relación que existía entre la Municipalidad y la parte apelada, señor AT
estaba sujeta a la competencia de los Juzgados de lo Laboral y no sometida al
control de la jurisdicción contencioso administrativa; en primer lugar, es necesario
aclarar que el acto administrativo que fue impugnado e identificado en primera
instancia y cuya certificación se encuentra en el expediente administrativo, es
el acuerdo municipal número dieciocho, contenido en el acta número tres, tomado
en la sesión del Concejo Municipal de San Juan Opico de fecha 18 de mayo de
2018, mediante el cual, dicha autoridad municipal suprimió la plaza de Promotor
de Deportes desempeñada por el señor GAAT, a partir del día 31 de mayo de 2018,
establece:
“VI. Y habiéndose Autorizado por el Concejo
Municipal la Nueva Estructura Organizacional y Funcional por medio de Acta
Número Dos, Acuerdo Número Dos de fecha once del mes de mayo del año dos mil
dieciocho; y de conformidad a los Art. 204, Ord. 4º de la Constitución; Art.
30, Numeral 4, 14, 17; Suprímase la Plaza y el Cargo de PROMOTOR DE DEPORTES de
esta Municipalidad”.
Y en su parte resolutiva acuerda:
“1. Suprimir del Presupuesto Municipal
Vigente, a partir del dia (sic) treinta y uno mayo del presente año, la plaza
de PROMOTOR DE DEPORTES, ocupada por GAAT, con fecha de ingreso a laborar con
la Municipalidad el dia (sic) primero de junio del año dos mil quince,
devengando un salario de CUATROCIENTOS DOLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA
($400.00).-
2.
Autorizar al Jefe de Recursos Humanos para realizar el cálculo indemnizatorio
bajo el principio in dubio pro operario conforme al Régimen de Contrato
Individual realizado entre la Municipalidad, y el señor GAAT”
En ese orden de ideas, este Tribunal advierte que si bien
es cierto, en dicho documento se refiere a que el vínculo laboral del señor AT con
el municipio era a través de un contrato individual de trabajo, la
Municipalidad en lugar de terminar la relación laboral con el referido señor, a
través de los mecanimos legales idóneos: despido que regula el artículo 71 de
la LCAM o en su caso, seguir la autorización de despido que regula la Ley
Reguladora de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no
comprendidos en la Carrera Administrativa, artículos 1, 2 y 3; decidió emitir
un acto administrativo de supresión de la plaza que ocupaba el referido
demandante –ahora parte apelada conforme lo que señala el artículo 53 de la
LCAM–.
Al
respecto cabe acotar que, el procedimiento de despido que regula el artículo 71
de la LCAM no fue el que siguió el Concejo Municipal en el presente caso, pues
como antes se apuntó, ellos decidieron no acudir al Juez de lo Laboral, sino
dictar un acto administrativo de supresión de plaza.
En ese
sentido, la supresión de plaza se encuentra
reconocida en la LCAM como parte de una función de autoorganización de la
Administración Pública. Al respecto, la Sala de lo Contencioso Administrativo
en sentencia de fecha 9/11/2010, proceso referencia 410-2010 ha señalado que:
“(…) La
supresión del cargo es un acto administrativo que extingue a otro acto (el que
crea el cargo), retirando los efectos jurídicos de este último, ya sea por
interés público -razones de oportunidad- o para restablecer el imperio de la ley -razones de legalidad- (“Manual
de Derecho Administrativo”; Buj Montero, Mónica; Argentina, 1996; Capitulo X,
página 254.). El artículo 53 de la Ley
de la Carrera Administrativa Municipal, no establece procedimientos o
requisitos para la supresión del cargo, otorgando discrecionalidad a la
Administración Pública para suprimir una plaza; la discrecionalidad se debe a
que la Ley permite a que la Administración Municipal distribuya sus recursos humanos
y económicos de la mejor manera posible, en el entendido que su actuación se
presume legal y entorno al bienestar de los recursos del Municipio. A pesar
de lo manifestado, el mismo cuerpo normativo salvaguarda la estabilidad laboral
del empleado o funcionario según manda la Constitución (Artículo 219), ya sea
incorporando al afectado a empleos similares o de mayor jerarquía, o
indemnizando al afectado según la proporción que el mismo artículo contempla.
De ahí que, si la Administración Municipal no cumple con las exigencias
relacionadas supra, el afectado tiene derecho a recurrir del acto por la vía
administrativa, si se contempla un recurso reglado, caso contrario, puede
impugnar el acto por la vía jurisdiccional, en uso de su derecho a la tutela
judicial efectiva. (…)” (el sombreado es nuestro).
Y de allí que deba diferenciarse la figura del despido
de la supresión de plaza; al respecto, la Sala de lo Contencioso Administrativo
–SCA– en sentencia de fecha 12/02/2016, proceso referencia 409-2013 ha
sostenido que:
“(…) la
figura del “despido” posee una naturaleza jurídica diferente a la supresión de
plaza. El despido constituye una sanción administrativa consecuencia de la
comisión de ciertas infracciones, y así lo establece el artículo 67 de la
LCAM, “Las sanciones de despido serán impuestas por el Concejo, el Alcalde o la
Máxima Autoridad Administrativa, según el caso, previa autorización del Juez de
lo Laboral o del Juez con competencia en esa materia, del Municipio de que se
trate o del domicilio establecido, en caso de actuación asociada de las
municipalidades o de las entidades municipales, de acuerdo al procedimiento
contemplado en esta ley”. Al respecto,
el artículo 71 de la LCAM establece el procedimiento en caso de despido, y el
artículo 75 de la misma determina el procedimiento en caso de nulidad de
despido, cuando un funcionario o empleado fuere despedido sin seguirse el
procedimiento respectivo. (…)” (el sombreado es
nuestro).
En ese orden, al ser la supresión de plaza un acto
administrativo y no establecerse en la LCAM expresamente que dichos actos son
de competencia de la jurisdicción laboral –como si lo es para el despido–; la
jurisdicción contencioso administrativa es competente para conocerlos.”
REQUISITOS DE
PROCEDENCIA PARA LA SUPRESIÓN DE PLAZAS MUNICIPALES
“2. Requisitos de procedencia para la supresión de plazas municipales
Ahora
bien, dado que el planteamiento en primera instancia era examinar la legalidad
de dicho acto, y que la LCAM no establece expresamente requisitos, esta Cámara
en diversos precedentes v.gr. sentencias de fecha 20/2/2020, procesos
referencia 00219-19-ST-CORA CAM y 00221-19-ST-CORA-CAM ha retomado los criterios
establecidos por la Sala de lo Constitucional –SC– y la Sala de lo Contencioso
Administrativo respecto a los requisitos que deben reunirse para que la
supresión de plazas municipales sea legal, a saber: a) elaboración de un
estudio técnico, b) adoptar las medidas compensatorias de incorporación a
empleos similares o de mayor jerarquía o, únicamente cuando se demuestre que
esto no es posible, conceder una indemnización; y c) verificar la innecesaridad
de la plaza y que efectivamente desaparezca de su presupuesto.
a) Elaboración de un estudio técnico.
Sobre
el primer requisito, la Sala de lo Consticional ha sostenido en sentencia de
fecha 12/08/2015, proceso referencia 166-2013 que: “(…) los Municipios están facultados constitucional y legalmente para
adecuar su funcionamiento y estructura a las necesidades de los servicios que
prestan, por lo que puede crear, modificar, reorganizar y suprimir los cargos
de su personal, cuando las necesidades públicas o las limitaciones fiscales se
lo impongan. Sin embargo, ello no puede implicar el menoscabo del derecho a la
estabilidad laboral del que gozan los servidores públicos que pertenecen a la
carrera administrativa municipal y convertir la supresión de plazas en un
sistema anómalo o encubierto de remoción y sustitución de personas. Por ello,
previo a ordenar la supresión de un puesto de trabajo se requiere que la
autoridad competente cumpla con las formalidades siguientes: (i) elaborar un estudio técnico de
justificación, basado exclusivamente en aspectos de presupuesto, necesidades de
servicios y técnicas de análisis ocupacional (…)” (el sombreado es
nuestro).
Al
respecto, la Sala de lo Contencioso Administrativo –SCA– en la
sentencia pronunciada a las quince horas cuarenta minutos del treinta de
octubre de dos mil diecisiete, en el proceso referencia 67-2014, indicó “(…) la decisión de suprimir una plaza
debe ser el resultado del agotamiento de las gestiones de evaluación y
desempeño del empleado para su posible reubicación dentro de la oficina
municipal, y sólo en caso de que la plaza sea innecesaria porque constituye una
actividad temporal, y no sea posible reubicar al empleado debido a que no tiene
buen desempeño, se arribe a la decisión de la supresión de la plaza. Demás está
señalar que deben acreditarse tales supuestos por la autoridad que pretenda
suprimir la plaza a través de informes técnicos debidamente autorizados.” –resaltado
es nuestro–.
En el
mismo sentido, en la sentencia de las doce horas con veinte minutos del
veintiuno de diciembre de dos mil quince, en el proceso identificado bajo
referencia 261-2012, se sostuvo “(…) es decir que esta figura jurídica, no
obedece a la sola invocación del nombre supresión de plaza con que se produce
la ruptura del vínculo laboral, sino más bien a los elementos fácticos y
materiales previos que motivaron a la supresión de plaza, la cual siempre
deberá obedecer a parámetros objetivos, operativos y medibles; con miras a
hacer eficiente la operación ordinaria de una institución, sin perder los
elementos necesarios para ejercer la función normal de esta; verbigracia, la
realización de un estudio financiero y técnico de necesidad, de reorganización,
o de eficiencia; o bien, cualquier otro parámetro objetivo, que hiciera
soportar dicha decisión”. –resaltado propio–.
b)
Adoptar las medidas compensatorias de incorporación a empleos similares o de
mayor jerarquía o, únicamente cuando se demuestre que esto no es posible,
conceder una indemnización
La SC en la sentencia de amparo
pronunciada a las nueve horas con
cuarenta y siete minutos del día veintiuno de junio de dos mil diecisiete, en
el proceso referencia 558-2015 señaló que “(…)
Al
respecto, es necesario aclarar que la reubicación del empleado o, en su caso, la indemnización por supresión del cargo no
constituyen actos discrecionales o de buena voluntad, sino mecanismos de
obligatoria aplicación que protegen la estabilidad laboral de los servidores
públicos en aquellos supuestos en los cuales la Administración central o
municipal, por razones extraordinarias, se ve en la necesidad de suprimir
algunos cargos, por ejemplo, por situaciones financieras o de reestructuración
de las entidades en aras de la modernización de sus servicios (…)”. –resaltado propio–.
c)
Innecesaridad de la plaza y que efectivamente desaparezca de su presupuesto
La
SC en el amparo 457-2015 de las nueve horas cuarenta y siete minutos del
dieciséis de junio de dos mil diecisiete, en la que indicó “En consecuencia, si bien la figura de supresión de plaza regulada en
el art. 53 de la LCAM es una facultad que poseen los Municipios para modificar
su estructura organizativa, la cual se enmarca dentro de la autonomía que el
art. 203 de la Cn. les confiere, dicha atribución no puede ejercitarse de forma
arbitraria. Por ello, tal y como se señaló en un caso similar –Sentencia de 15-VII-2015, Amp. 642-2013–, previo
a ordenar la supresión de una plaza de trabajo, debe comprobarse por qué la
aludida plaza es innecesaria para el desarrollo normal de las actividades de la
comuna, así como también que aquella efectivamente desaparecerá del presupuesto
municipal. Ello resulta indispensable en virtud de que se suprimirá la
plaza de un servidor público
municipal que gozaba de estabilidad laboral por ser parte integrante de la
carrera administrativa”. –resaltado propio–.
En la sentencia pronunciada las
quince horas treinta minutos del treinta de julio de dos mil dieciocho, en el
proceso referencia 84-2014 acotó “(...) se debe rescatar el concepto de “innecesaridad”,
quedando a salvo qué debe entenderse por dicho concepto al estar
indeterminado. Para completar este concepto indefectiblemente debe
relacionarse con la posibilidad de financiar las plazas en una institución
conforme al Presupuesto de Ingresos y Egresos. A partir de ahí, para
suprimir una plaza en una institución municipal, deben cumplirse los siguientes
requisitos: a) que no exista financiamiento, b) que la plaza sea innecesaria
por ser una actividad no regular ni continua del ente administrativo, c) que se
hubieren formalizado gestiones de reubicación del empleado, y d) que se
acrediten tales supuestos por parte de la autoridad que pretenda suprimir la
plaza”. –resaltado propio–.”