RECURSO ADMINISTRATIVO
DERECHO A RECURRIR
“El acceso a los medios impugnativos o
derecho a recurrir no se encuentra expresamente regulado en la Constitución de
la República como derecho subjetivo; no obstante, es una categoría jurídica
subjetiva protegible, la cual está relacionada con la necesidad de un proceso
constitucionalmente configurado o como también se le conoce, debido proceso.
El derecho a recurrir o derecho a los
medios impugnativos es un derecho de naturaleza constitucional procesal, que,
reconociendo que emana de la Ley, éste también se encuentra constitucionalmente
protegido en cuanto constituye una facultad a los ciudadanos que efectivamente
se alcance una real protección jurisdiccional. (vid. Sentencia de las quince horas cuarenta minutos del
25/III/2010, proceso referencia 109-2006).
Así que, no obstante dicho derecho de
protección constitucional deba ser garantizado por el aplicador, éste a su vez,
se sujeta a la ley o parámetros que el legislador haya configurado para
hacer uso del mismo; lo cual deviene de un principio de legalidad, pues el
juzgador o autoridad administrativa no podrá someter a un nuevo parámetro de
control, aquella decisión que no admite recurso o que se considere fuera del
plazo para su interposición, falta de cumplimiento de requisitos, entre otras.”
PRESUPUESTOS DE PROCEDENCIA
“En ese orden, al referirnos a la
doctrina, específicamente el Código Procesal Civil y Mercantil comentado (Cabañas García, J. C.; Garderes Gasparri, S.; Canales Cisco, O.,
1a. ed., San Salvador, El Salv. Consejo Nacional de la Judicatura, Escuela de
Capacitación Judicial “Dr. Arturo Zeledón Castrillo, 2016, pp. 543, 546 y 547) en su acápite
relativo a los medios de impugnación, el autor español Juan Carlos Cabañas
García, señala que: “III.- Presupuestos de procedencia Con carácter general, hablemos de
recursos o de mecanismos de recisión de la cosa juzgada, es posible reconocer
hasta dos presupuestos básicos que habilitan al afectado para su interposición,
tal como recoge la ley y resulta exigible en sana lógica jurídica: la
legitimación y el gravamen. Son dos situaciones subjetivas que resultan
concurrentes y que no puede fallar ninguna de las dos (…)”
Para el presente caso, atendiendo al
requisito para la interposición de los recursos como gravamen o perjuicio,
señala el referido autor que: “Junto al
concepto de legitimación activa, pero con su propia entidad sustantiva, se alza
el presupuesto o requisito del gravamen para impugnar, vinculando las
consecuencias negativas que reviste la decisión adoptada, en relación con las
pretensiones sustentadas por la persona en el proceso. (…) si no existe
gravamen el recurso o la rescisión está destinada a ser inútil, por no producir
ningún resultado en la esfera del impugnante, el derecho a impugnar decae pues
en el ordenamiento jurídico los medios de impugnación no representan meros
instrumentos abstractos de control de la legalidad, sino para la reparación de
situaciones subjetivas de lesión que se manifiestan por la noción de perjuicio.””
REQUISITOS DEL RECURSO DE REVISIÓN
ESTABLECIDO LA LACAP Y RELACAP
“Requisitos
del recurso de revisión establecido la LACAP y RELACAP.
El artículo 76 de la LACAP establece que:
“Art. 76.- De toda resolución de
adjudicación o declaratoria de desierto pronunciadas en los procedimientos de
contratación regulados por esta Ley, que afectaren los derechos de los
particulares, procederá el recurso de revisión, interpuesto en tiempo y forma.”
Sobre su interposición estipula el
artículo 77 de la LACAP que:
“Art. 77.- El recurso de revisión
deberá interponerse por escrito ante el funcionario que dictó el acto del que
se recurre, dentro del término de cinco días hábiles contados a partir del día
siguiente al de la notificación; si transcurrido dicho plazo no se interpusiere
recurso alguno, la resolución por medio de la cual se dictó el acto quedará
firme.
El
recurso será resuelto por el mismo funcionario dentro del plazo máximo de diez
días hábiles posteriores a la admisión del recurso, dicho funcionario resolverá
con base a la recomendación que emita una comisión especial de alto nivel
nombrada por él mismo, para tal efecto. Contra lo resuelto no habrá más
recurso.
Para que se entienda agotada la vía
administrativa deberá quedar firme la resolución del recurso pertinente. Si de la
resolución al recurso de revisión resulta que el acto quedare firme, la
institución contratante podrá reclamar daños y perjuicios en que se incurra por
el retraso en el proceso de adquisiciones y contrataciones.(…)” –el resaltado es nuestro–.
Y sobre su
contenido, el artículo 78 de la LACAP regula que:
“Contenido del Recurso
Art. 78.- El recurso se interpondrá con indicación precisa de las razones de
hecho y de derecho que lo motivaron y de los extremos que deben resolverse.
Si el
recurso no fuere presentado en tiempo y forma, será inadmisible mediante
resolución razonada, contra la que no habrá recurso.” –el resaltado es nuestro–
Ahora bien, el artículo 71 del RELACAP,
desarrolla la presentación y contenido del recuso antes detallado:
“PRESENTACIÓN
Y CONTENIDO DEL RECURSO DE REVISIÓN
Art.
71.- El escrito de interposición del recurso de revisión deberá presentarse una
vez notificado formalmente el resultado de la licitación o concurso público,
dentro del plazo establecido en la Ley y deberá contener:
a) El nombre o denominación del recurrente, el
nombre y generales del representante legal o de su apoderado, en su caso y
el lugar señalado para oír notificaciones;
b) Identificación precisa del acto contra el
que se recurre y las razones de hecho y de derecho que fundamentan la
impugnación, así como los extremos que deben resolverse;
c)
Lugar y fecha; y,
d)
Firma del peticionario.” –el resaltado
es nuestro–.”
PRINCIPIO DE ANTIFORMALISMO A FAVOR DEL
ADMINISTRADO
1.1 Principio de antiformalismo a
favor del administrado
“La SCA en sentencia de fecha 3/X/2012,
proceso referencia 234-2008 manifestó sobre el principio de informalismo
–también conocido– que:
“En
relación a lo anterior es oportuno acotar que la Administración Pública, al
aplicar el Derecho Administrativo debe tener en cuenta que el procedimiento
administrativo está regido por determinados principios tendientes a garantizar
la defensa del administrado y la transparencia de las actuaciones de aquella,
por lo que cualquier violación a alguno de estos principios puede acarrear la
ilegalidad del acto administrativo. En este orden de ideas, se debe hacer notar
que uno de los principios más relevantes para el Derecho Administrativo es el “informalismo
a favor del administrado” el cual es tanto una garantía como una característica
del procedimiento administrativo, e implica la posibilidad del administrado de
excusarse en relación con ciertas exigencias no esenciales del procedimiento,
que pueden ser cumplidas con posterioridad, ya sea a iniciativa del propio
administrado o en respuesta a una prevención realizada por la Administración
Pública.”
Y en la misma sentencia expuso, sobre el
referido principio en aplicación a la interposición de recursos administrativos
que:
“…En
consecuencia de lo anterior, por ser los recursos administrativos una garantía
para el particular, desde una interpretación finalista, los requisitos formales
no pueden convertirse en obstáculos para la admisión de un recurso, cuando no
son valorados acorde con su razón de ser y finalidad, y además, contraria a la
protección de los derechos fundamentales. Ha de tenerse en cuenta que si el
legislador ha instituido un sistema de recursos, la Administración debe
potenciar su utilización, y no vedar el acceso a los mismos bajo
interpretaciones restrictivas o formalistas. Es así que en el caso en estudio,
la Administración contaba con los elementos necesarios para individualizar el
acto que se recurría, y si consideraba que era necesario realizar alguna
aclaración, debió hacer la correspondiente prevención; pues aun y cuando en los
artículos 39 y 40 del Reglamento en análisis no se hable de “prevenciones”, la
Administración Pública al hacer una aplicación integral de la Constitución, las
leyes y los principios doctrinarios, debió efectuar una interpretación acorde
con la finalidad de los recursos, y los principios antiformalista y de tutela
judicial efectiva.”
Asimismo en la sentencia definitiva de fecha 13/X/2009, dictada en el proceso referencia 95-2006, se
sostuvo que:
“La Sala de lo
Contencioso Administrativo considera que en base a los principios que rigen el
proceso contencioso administrativo específicamente el antiformalista y el
principio pro actione el cual también encuentra su apoyo en el derecho
constitucional a la protección jurisdiccional, hace alusión a que los preceptos
normativos deben interpretarse en el sentido más favorable para la obtención de
una tutela de fondo sobre las pretensiones de las partes, y en caso de duda
sobre los requisitos se debe tender a la interpretación más favorable para su
admisión. (…)”, lo cual es también aplicable a las
solicitudes y procedimientos administrativos.”
PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE
PLENA JURISDICCIÓN
“Esta Cámara ha sostenido en reiterados precedentes (v.gr. sentencia
de fecha 18/I/2019 con referencia NUE: 129-18-ST-CORA-CAM) que la jurisdicción contencioso administrativa salvadoreña se
caracteriza por constituir un verdadero sistema
judicial de control de la Administración pública, es una organización específica, es decir,
referida al conocimiento de una materia especializada separada de la jurisdicción
común, un proceso con plenitud de garantías constitucionales –entre las que destaca
la protección jurisdiccional y la economía procesal–, asimismo, está regulado
por un régimen jurídico positivo autónomo; así, la SCA emitió jurisprudencia con la cual superó la etapa tradicional en la
cual únicamente anulaba las actuaciones y omisiones administrativas o se
abstenía de tal pronunciamiento, y entró en la concepción subjetiva o de plena
jurisdicción.”
La mencionada evolución y desarrollo fue
ampliamente plasmada en la sentencia dictada por la SCA en el proceso
referencia 387-2013, de fecha 22/I/2018, en la que sostuvo, en síntesis, que:
“(…) se ha instaurado
un proceso contencioso administrativo que pasa de un sistema de carácter
revisor, que tenía como finalidad la de controlar la legalidad del acto y
restablecer el orden jurídico violado, teniendo como propósito tutelar un
derecho objetivo, es decir, su fin únicamente era evaluar la legalidad de un
acto administrativo y resolver sobre su validez o nulidad, a uno subjetivo, que
implica que el análisis jurisdiccional no se limita a determinar si la
administración actuó o no conforme a derecho, sino que apunta básicamente a establecer si está, en el desarrollo de
su desempeño respetó los derechos fundamentales de los administrados; es
decir, el denominado modelo de plena jurisdicción el cual faculta a la
jurisdicción contenciosa administrativa decidir la reparación del derecho
subjetivo, asumiendo la sentencia el alcance no sólo de anular el acto, sino
también de fijar los derechos del inconforme y condenar a la administración a
restablecer y hacer efectivos tales derechos, ello, con el fin de salvaguardar
los intereses y derechos de los particulares frente a las diferentes
actuaciones de la Administración Pública…
…En
nuestro medio, la LJCA no indica cuál concepción del proceso contencioso
administrativo regirá el accionar de esta Sala. Sin embargo, la concepción
subjetiva o de plena jurisdicción es contemplada por la doctrina y la
legislación internacional en materia de derecho administrativo...
…Al
respecto, García de Enterría señala que «la tradición del
contencioso-administrativo desde sus orígenes franceses puso todo su énfasis en
su configuración como un proceso impugnatorio de actos administrativos, el examen
de cuya legalidad, con la consiguiente sentencia anulatoria o absolutoria,
agotaba toda su funcionalidad. Se habló por ello de un proceso al acto, de un
proceso objetivo (…) [del] carácter revisor de la jurisdicción contencioso-
administrativa (…) que excluía cualquier otra función del proceso que no fuese
la de controlar la legalidad objetiva del acto recurrido, sin tomar en
consideración más que la situación en que el acto fue producido originariamente
por la Administración». Sin embargo, continúa explicando que esta
concepción hacía que el juez administrativo se enfocara más en los requisitos
formales propios de un recurso y dejara a un lado el verdadero objeto del
proceso: la legalidad o ilegalidad del acto administrativo impugnado…
…A partir de ello,
surgió la acción contencioso-administrativa como una «técnica de tutela
efectiva de derechos e intereses legítimos que se conocerá como concepción
subjetiva. Ello supone que la tutela de los derechos e intereses legítimos de
los ciudadanos no puede reducirse a la fiscalización abstracta y objetiva de la
legalidad de unos actos administrativos formales (…) sino que deberá extenderse
necesariamente a todos los aspectos de la actuación administrativa (…) que
puedan llegar a afectar dichos derechos o intereses» [García de Enterría,
Eduardo; Fernández, Tomás-Ramón. Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, 9ª
edición. Thomson - Civitas. Madrid. 2004, pp. 635 y 636].” el subrayado es nuestro.
PROCEDE DECLARATORIA DE ILEGALIDAD EN LA INADMISIBILIDAD
DEL RECURSO DE REVISIÓN, CUANDO LA ADMINISTRACIÓN CUENTA CON TODOS LOS
REQUISITOS PARA SU CONOCIMIENTO
“Aplicación
al caso
En el presente proceso, vistas las
alegaciones de la parte demandante y parte demandada, así como el estudio del
recurso de revisión presentado, se estima realizar ciertas consideraciones
sobre los hechos acaecidos en sede administrativa, previo determinar si el
escrito interpuesto por el señor LASF, representante legal de SEGUSAL, S.A. DE
C.V., cumplió con los requisitos que establece el artículo precitado para su
interposición y eventual admisibilidad; dado que se adujo el incumplimiento de
la demandante, en la falta de identificación del número de la resolución de
adjudicación que impugnaba, omisión de señalar lugar para recibir
notificaciones y no acreditar la personería con que actuaba. Primeramente, esta
Cámara considera que al establecer el legislador los requisitos para la
interposición del recurso de revisión en la LACAP y demás requisitos en el
reglamento, se evidencia que procuró potenciar que la Administración Pública
tuviera un conocimiento más certero de la resolución que impugnan los
ofertantes dentro del procedimiento licitatorio, tomando en consideración los
múltiples o diversos procedimientos licitatorios en que incurre una entidad;
así como para notificar en legal forma al representante legal o apoderado y verificar
la personería con que actúa, en caso sea de total desconocimiento por parte de
la Administración.
Asimismo, es relevante acotar, que el inicio
del procedimiento de licitación está comprendido desde la formación de las
Bases de Licitación hasta la resolución que deja en firme la selección del
contratista dentro del procedimiento de licitación pública, correspondiendo,
por ende, todas sus etapas al mismo, incluyendo por lo tanto la que resuelve los
recursos interpuestos.
En el presente caso, como fue expuesto en
el romano III de esta sentencia sobre los hechos probados y relevantes, el
señor LASF actuó de manera
ininterrumpida en el procedimiento licitatorio como representante legal de
SEGUSAL, S.A. de C.V., siendo comprobable de la documentación aportada en la
oferta licitatoria, desde su acreditación como Administrador Único Propietario y
por ende, representante legal –según folios 1612-1617 y 1619-1620 del tomo 4 de
10 del expediente administrativo–, aspecto que fue de conocimiento y se tuvo
por cumplido por parte del MinSal según la evaluación de ofertas a f. 4198 del
tomo 9 de 10 del expediente administrativo, teniéndose por acreditada con
anticipación dicha calidad.
Por otra parte, el MinSal, realizó
notificaciones tanto al correo electrónico de SEGUSAL, S.A. de C.V., como a su
dirección territorial señalada para los mismos efectos en el procedimiento
licitatorio, es decir, previo a la emisión de la resolución en la cual
manifestó en fecha veintiocho de junio de dos mil dieciocho, la inadmisibilidad
del recurso incoado por “(…) no señalar
lugar para recibir notificaciones”.
De ahí que, retoma relevancia lo
establecido anteriormente sobre el informalismo a favor del administrado, pues
pese a que el artículo 71 letras a) y b) del RELACAP, exigen la presentación de
lo omitido expresamente en el escrito por parte de la sociedad demandante, tal
omisión no constituía un obstáculo para que el MinSal admitiera y conociera del
recurso planteado en aplicación de la Constitución, a fin de potenciar el
derecho a recurrir de la parte
demandante; máxime que tales aspectos constaban en el procedimiento de
licitación.
De tal manera, que la actuación de la
parte demandada se convirtió en un innegable obstáculo para la admisión del
mismo, siendo considerado ello fuera de la razón de su finalidad, contrario a
la protección de los derechos fundamentales –para el caso, intención inequívoca
de ejercer el derecho a recurrir–; ya que, se encontraba plenamente
identificado en el procedimiento licitatorio la personería con que actuaba el
señor SF, bastando –contrario a lo plasmado por la parte demandada en el segundo
acto impugnado– verificar dicha información agregada al mismo. Aunado a ello,
la normativa expuesta no exige acreditar la personería con que se actúa, sino,
en estricto sentido, generales del recurrente y la identificación precisa del
acto contra el que se recurre, aspecto que fue cumplido por la ahora demandante;
desacreditándose por el mismo sentido, la exigencia de la parte demandada de
omitir señalar el número de la resolución recurrida, estando plenamente
identificada en el recurso interpuesto y fuera de los parámetros legales.
Y es que además, deviene en ilógico el razonamiento
por parte de la autoridad demandada, plasmar en el aludido acto administrativo la
ausencia del lugar para recibir notificaciones, cuando en dicho procedimiento
licitatorio notificó en más de una ocasión y por diversos medios a SEGUSAL,
S.A. de C.V., y asimismo, el acto en comento, fue notificado en la dirección
territorial que había utilizado con anterioridad.
No obstante lo anterior, esta Cámara
comparte únicamente el criterio de la autoridad demandada referente a que era
verificable lo establecido en el 71 del RELACAP y no el
artículo 56 del mismo cuerpo normativo que alegó la sociedad demandante que
debía ser aplicado, pues el primero, es la disposición que establece lo pertinente
al recurso de revisión con base al Reglamento vigente, publicado en el Diario
Oficial No. 71, Tomo 399 del 19 de abril de 2013.
En este orden de ideas, la parte demandada
debió admitir el recurso de revisión interpuesto y conocer del fondo de la controversia
planteada; lo cual permite concluir, que el acto administrativo impugnado que
se comenta es ilegal –inadmisibilidad del recurso–, pues la Administración
contaba con todos los requisitos para su conocimiento y permitir la acción
impugnativa de la sociedad recurrente.
Dicho lo anterior, habiéndose determinado que el recurso administrativo interpuesto por la parte demandante no fue tramitado por una causa imputable al MinSal, este Tribunal considera que SEGUSAL, S.A. de C.V., realizó una acción inclinada a agotar la vía administrativa. Por tales motivos, se conocerá y resolverá los vicios de ilegalidad acotados contra el acto que adjudicó la licitación pública a la tercera beneficiaria –primer acto impugnado–. Para tal efecto, se seguirá el iter siguiente: 2. Alcances del Procedimiento Licitatorio, las Bases de Licitación y los Principios que las rigen. 3. Del Principio de Legalidad y Seguridad Jurídica: estudio de la Ley de los Servicios Privados de Seguridad y la participación de la tercera beneficiaria en la Licitación Pública en controversia; 4. De la técnica autorizatoria; y como consecuencia de la eventual pretensión estimatoria, 5. De los daños y perjuicios solicitados por la sociedad demandante.”