PRINCIPIO DE
EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO
EXISTENCIA DE PRINCIPIOS QUE ESTABLECEN CRITERIOS PARA LA
REGULACIÓN DE LA HACIENDA PÚBLICA, A LOS QUE DEBEN SUJETARSE LAS AUTORIDADES
PÚBLICAS Y ÓRGANOS INVOLUCRADOS
"En
todo el ciclo presupuestario existen principios que establecen criterios para
la regulación de la Hacienda Pública, a los que deben sujetarse las autoridades
públicas y órganos involucrados. De acuerdo con el objeto del presente proceso,
interesa mencionar dentro de los principios económicos el de equilibrio
presupuestario."
MANDATO DE
OPTIMIZACIÓN QUIERE DECIR QUE LO ORDENADO POR UN PRINCIPIO DEBE SER REALIZADO
EN LA MAYOR MEDIDA DE LO POSIBLE, DE ACUERDO CON LAS POSIBILIDADES FÁCTICAS Y
LAS POSIBILIDADES JURÍDICAS
"El
equilibrio presupuestario es un mandato de optimización de reconocimiento
constitucional y legal. En términos de Alexy, la idea de “mandato de
optimización” quiere decir que lo ordenado por un principio debe ser realizado
en la mayor medida de lo posible, de acuerdo con las posibilidades fácticas y
las posibilidades jurídicas (Robert Alexy, Teoría de los derechos
fundamentales, 1ª ed., 1993, pp. 86-87). El art. 226 Cn. expresa que
“[e]l Órgano Ejecutivo, en el [r]amo correspondiente, tendrá la dirección de
las finanzas públicas y estará especialmente obligado a conservar el equilibrio
del [p]resupuesto, hasta donde sea compatible con el cumplimiento de los fines
del Estado”. En desarrollo de lo anterior, el art. 27 de la Ley Orgánica de
Administración Financiera del Estado estatuye que “[e]l [p]resupuesto [g]eneral
del Estado deberá reflejar el equilibrio financiero entre sus ingresos, egresos
y fuentes de financiamiento”, lo cual se replica en los arts. 11 inc. 2º frase
final y 2 letra a de la Ley de Responsabilidad Fiscal para la Sostenibilidad de
las Finanzas Públicas y el Desarrollo Social, que, en ese orden, señalan que
“[e]l gasto presupuestado deberá ser congruente con los ingresos
corrientes netos” para “garantizar el equilibrio fiscal en el largo
plazo”."
EN LA PRÁCTICA,
LOS PRESUPUESTOS OPERAN LA MAYOR PARTE DEL TIEMPO CON DÉFICITS O SUPERÁVITS
FISCALES Y NO EN UNA EQUIVALENCIA MATEMÁTICA RIGUROSA ENTRE INGRESOS Y GASTOS
"Entre otros aspectos, el equilibrio presupuestario supone que el total
del gasto público no puede ser superior a la estimación de los ingresos
corrientes del Estado y que las partidas presupuestarias que estatuyan un gasto
no pueden encontrarse desfinanciadas (Alejandro Ramírez Cardona, Hacienda
Pública, 4ª ed., 1998, pp. 397-399), sin perder de vista
que, en la práctica, los presupuestos operan la mayor parte del tiempo con
déficits o superávits fiscales y no en una equivalencia matemática rigurosa
entre ingresos y gastos. En tal sentido, este principio pretende evitar en el
presupuesto el riesgo que produciría la falta de congruencia entre los ingresos
y los gastos proyectados y el endeudamiento público no proporcional con la
capacidad económica estatal, así como procurar que las instituciones públicas
cuenten con los fondos que razonablemente les permita cumplir sus atribuciones
(sentencia de inconstitucionalidad 1-2010 Ac., ya citada, y sentencia de 16 de
diciembre de 2019, inconstitucionalidad 3-2019)."
AUNQUE CORRESPONDE
AL EJECUTIVO UN ESPECIAL ÉNFASIS EN LA PROTECCIÓN DEL EQUILIBRIO PRESUPUESTARIO
EN LA PLANIFICACIÓN, FORMULACIÓN Y, SOBRE TODO, DURANTE LA EJECUCIÓN DEL
PRESUPUESTO, ELLO NO DEBE SER ENTENDIDO COMO UNA PRERROGATIVA ÚNICA
"Ahora bien, retomando nuevamente el art. 226 Cn., debe señalarse que el
Órgano Ejecutivo no es el único que se relaciona con el equilibrio
presupuestario, el texto “[...] estará especialmente obligado [...]” determina
la participación de los otros órganos, de tal manera que no es una potestad
excluyente y única, sino compartida por los órganos de gobierno y los otros
órganos del Estado. En otras palabras, aunque corresponde al ejecutivo un
especial énfasis en la protección del equilibrio presupuestario en la
planificación, formulación y, sobre todo, durante la ejecución del presupuesto,
ello no debe ser entendido como una prerrogativa única. El equilibrio
presupuestario adquiere importancia de manera particular en momentos de crisis,
en los cuales, en virtud de la rectoría de las finanzas públicas que le
corresponde al Órgano Ejecutivo y en el marco del principio de racionalidad del
gasto público, este debe dictar una política del gasto en la que se priorice el
cumplimiento de las obligaciones de las instituciones públicas –como el pago de
salarios, prestaciones de protección a la salud y de seguridad social y la
deuda pública–, evitando gastos superfluos ante la realidad que se
vive."
TIPOS DE NORMAS
PRESUPUESTARIAS
"En materia presupuestaria hay distintos tipos de normas: las que
establecen lineamientos presupuestarios generales, las que instituyen fondos
especiales y las que forman parte de la ley que contiene el presupuesto general
del Estado. Estas normas se distinguen entre sí por el grado de especificidad
que muestran y por el ámbito de reserva diferenciado a que están sujetas.
Las
normas sobre lineamientos presupuestarios son preceptos generales y de duración
indeterminada, cuya finalidad es orientar el diseño del presupuesto y que deben
ser observadas por el Órgano Ejecutivo cada vez que ejerce su función de
planificación presupuestaria. Este tipo de normas, por su generalidad y
abstracción, pueden ser creadas por la Asamblea Legislativa sin la
iniciativa de ley del Órgano Ejecutivo y ello no implica interferir en sus
competencias constitucionales presupuestarias (sentencia de 9 de diciembre de
2019, controversia 1-2019). Por ello, la jurisprudencia constitucional ha
afirmado que “[...] la Asamblea Legislativa no se encuentra vedada [...] a
legislar en materia financiera, tributaria u otras afines [que] podrían tener
incidencia en la preparación del presupuesto por parte del Ejecutivo [...] el
Consejo de Ministros tiene iniciativa respecto de la Ley de Presupuesto, pero
ello no excluye la iniciativa de ley de la Asamblea Legislativa en materia
financiera en general” (sentencia de 18 de abril, inconstitucionalidad
7-2005). Una muestra de este tipo de disposiciones es la Ley de Responsabilidad
Fiscal para la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y el Desarrollo Social.
Las
normas presupuestarias que se refieren al uso de fondos especiales tienen un
nivel de concreción mayor que las anteriores y su finalidad es delimitar un uso
dinerario para la satisfacción de una necesidad pública. A este tipo de normas
es que se dirige el art. 225 Cn., al establecer que “[c]uando la ley lo
autorice, el Estado, para la consecución de sus fines, podrá separar bienes de
la masa de la Hacienda Pública o asignar recursos del Fondo General para la
constitución o incremento de [p]atrimonios [e]speciales destinados a
[i]nstituciones [p]úblicas”. Estas también pueden ser elaboradas y aprobadas
por la Asamblea Legislativa sin la intervención del Órgano Ejecutivo, pues,
aunque incidirán en la conformación de la ley de presupuesto general, no aluden
a situaciones, ingresos o gastos específicos ni interfieren con la facultad de
planificación y proyección presupuestaria de tal órgano de Estado."
COMPETENCIAS
CONCURRENTES DEL ÓRGANO EJECUTIVO Y DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA, EN UN MARCO DE
COLABORACIÓN NECESARIA
"Finalmente, las normas presupuestarias que forman parte de la ley
general de presupuesto son las que determinan el uso de fondos públicos en
cantidades concretas para gastos públicos específicos en un período
financiero-fiscal. En tanto que no orientan la planificación presupuestaria, su
existencia requiere de competencias concurrentes del Órgano Ejecutivo y de la
Asamblea Legislativa, en un marco de colaboración necesaria. En un primer momento,
la preparación del proyecto del presupuesto general se encuentra a cargo del
Consejo de Ministros –integrante del Órgano Ejecutivo (art. 150 Cn.)–, para su
presentación a la Asamblea Legislativa por lo menos tres meses antes del inicio
del nuevo ejercicio fiscal (art. 167 inc. 1º Cn.). En un segundo momento, es
dicha Asamblea Legislativa la que, previo análisis y discusión en la comisión
correspondiente y en su pleno, aprueba la ley que contiene el presupuesto, todo
de acuerdo con su potestad genérica de legislar (arts. 121 y 131 ord. 5º Cn.) y
con la atribución estatuida en el art. 131 ord. 8º Cn., “[d]ecretar el
Presupuesto de Ingresos y Egresos de la Administración Pública, así como sus
reformas”."
ASAMBLEA
LEGISLATIVA NO TIENE LA COMPETENCIA DE ELABORAR LA LEY DE PRESUPUESTO, SINO LA
DE ANALIZAR LA PROPUESTA PRESUPUESTARIA DEL ÓRGANO EJECUTIVO PARA CADA AÑO
FISCAL
"Esto
ha sido reiterado en diversos pronunciamientos de este tribunal. Así, en la
sentencia de la inconstitucionalidad 1-2010, ya citada, se sostuvo que el
sentido de la coordinación de funciones entre el Ejecutivo y el Legislativo en
materia presupuestaria radica en la posibilidad de que el primero realice los
actos jurídicos necesarios en el marco de la organización presupuestaria de las
políticas y actividades públicas a desarrollarse en un determinado
gobierno y, además, en el control democrático del segundo sobre la actividad
financiera estatal. De esta manera, la Asamblea Legislativa no se limita a
recibir y a aprobar mecánica y automáticamente el proyecto de presupuesto del
Órgano Ejecutivo, “[e]l Ejecutivo propone una ley y el Legislativo la hace
suya, la rechaza o la modifica, teniendo como límites únicamente los plasmados
en la Constitución”.
En
términos similares, en la sentencia de la controversia 1-2019, previamente
citada, se dijo que “[s]i bien la Asamblea Legislativa no tiene la competencia
de elaborar la ley de presupuesto, sino la de analizar la propuesta
presupuestaria del Órgano Ejecutivo para cada año fiscal, lo cierto es que sí
puede introducir reglas concretas, modificar las que le son planteadas o
eliminarlas en cada ley general de presupuesto. Sin embargo, dicha potestad
legislativa está condicionada a la coexistencia con la potestad de
planificación y dirección de las finanzas públicas conferida al Órgano
Ejecutivo, por lo que aquella solo puede introducir reglas presupuestarias
específicas en la ley presupuestaria de cada año fiscal, y habrá de hacerlo
hasta que haya recibido y valorado el proyecto de ley proveniente del
Ejecutivo. Por ello, para no impedir el ejercicio de las atribuciones
normativas atribuidas al Órgano Ejecutivo, la Asamblea Legislativa no podrá
crear normas con contenido presupuestario que interfieran con la potestad de
planificación presupuestaria concreta atribuida al Ejecutivo, que se manifiesta
en el proyecto de presupuesto presentado anualmente [...] así como en los
proyectos de reformas”.
NORMA VETADA NO
REQUERÍA DE LA INICIATIVA DEL ÓRGANO EJECUTIVO MEDIANTE EL CONSEJO DE
MINISTROS, PORQUE POR SU NATURALEZA NO INCIDE EN LA FACULTAD DE PLANIFICACIÓN,
REFORMA Y EJECUCIÓN PRESUPUESTARIA DEL ÓRGANO EJECUTIVO
"Según
la literalidad del mencionado artículo, lo que se estatuye es la obligación
estatal de implementar los mecanismos pertinentes para que los profesionales de
la salud, principalmente aquellos que presten sus servicios en la prevención y
combate de la pandemia generada por el COVID-19, puedan tener un seguro de vida
para la seguridad social de sus familias. Aunque esta medida prestacional implica
una erogación de recursos públicos –como ocurre con todas las medidas dirigidas
a la satisfacción de un derecho fundamental– y que, eventualmente, deberá
considerarse en la formulación, aprobación y ejecución del presupuesto general,
no se trata de una norma de naturaleza presupuestaria, porque no establece
lineamientos generales para la formulación del presupuesto, no alude a la
formación y uso de fondos especiales, no forma parte de la ley de presupuesto,
ni conlleva su modificación. Lo que este artículo estatuye es un mandato que
debe ser observado por el Órgano Ejecutivo y por la Asamblea Legislativa en el
proceso presupuestario para volver efectivo un derecho social y, por tal razón,
no regula un monto específico a desembolsar o el porcentaje en que dicho gasto
debe realizarse ni la partida, área de gestión y unidad presupuestaria a
la que corresponderá y tampoco delimita una fuente de financiamiento para ello.
Lo
anterior indica, en primer lugar, que la norma vetada no requería de la
iniciativa del Órgano Ejecutivo mediante el Consejo de Ministros, porque por su
naturaleza no incide en la facultad de planificación, reforma y ejecución
presupuestaria del Órgano Ejecutivo; y, en segundo lugar, que dicha norma no
puede producir por sí misma desequilibrio presupuestario, porque el monto del
gasto para materializar la medida que estatuye, y su respectiva fuente de
financiamiento, debe establecerse con toda especificidad en el proyecto de
presupuesto general del Estado que se presenta anualmente a la Asamblea
Legislativa, para su discusión y aprobación, como lo exigen los arts. 226 Cn. y
22 y 27 de la Ley Orgánica de Administración Financiera del Estado, lo cual es
responsabilidad del Órgano Ejecutivo en el ramo de hacienda al tener la
dirección de las finanzas públicas. En otras palabras, es en dicho proyecto y
no en el decreto legislativo vetado que el desequilibrio aludido podría
producirse, en caso que no exista correspondencia entre la proyección de
ingresos, gastos y fuentes de financiamiento que se propongan. Esto no debe
interpretarse, como aseveró el Presidente, como el otorgamiento de una “carta
blanca” a la Asamblea Legislativa para configurar unilateralmente cargas
presupuestarias al Estado, sino que es el reconocimiento del momento en que el
equilibrio financiero y presupuestario debe ser observado y de la
responsabilidad interorgánica para el desarrollo del proceso presupuestario.
Por tanto, el argumento del veto presidencial relativo a la vulneración
al art. 226 Cn. debe desestimarse."
ACLARACIÓN DEL CRITERIO SOSTENIDO EN LA SENTENCIA DE LA
CONTROVERSIA 1-2019
"Es importante aclarar que esta declaratoria de inconstitucionalidad no
implica el cambio del criterio sostenido en la sentencia de la controversia
1-2019, previamente citada, en la que se declaró la inconstitucionalidad del
Decreto Legislativo nº 410, de 5 de septiembre de 2019, por el que se pretendía
reformar la Ley Especial para la Constitución del Fondo Solidario para la
Salud. En ese caso, a diferencia del presente, las normas impugnadas sí eran de
índole presupuestaria y transgredían los arts. 226 y 227 Cn., porque tenían un
nivel de concreción tal que establecían el uso de un porcentaje determinado de
una asignación presupuestaria para una finalidad específica –incluso con una cantidad
mínima para realizar el gasto pretendido– e identificaban una fuente de
financiamiento en particular, lo cual solo puede realizarse por el Órgano
Ejecutivo en el ramo de hacienda en el respectivo proyecto de presupuesto
general de cada año."
COMPETENCIAS DE LEGISLAR SOBRE EL
DERECHO A LA SALUD Y DE EJERCER POLÍTICAS PÚBLICAS DE SALUD, SON
DISTINTAS, PERO COMPLEMENTARIAS Y NO EXCLUYENTES
"2. En
cuanto al veto de los arts. 2, 3 y 5 D. L. nº 620/2020 por la transgresión al
derecho a la salud y al principio de separación orgánica de funciones (arts. 65
y 86 Cn., en ese orden), por regular directrices para la atención de la
pandemia del COVID-19 que supuestamente invaden las competencias del Órgano
Ejecutivo en el ramo de salud, se hacen las siguientes consideraciones:
A. El derecho a la salud en su dimensión objetiva
conlleva la obligación estatal de adoptar las acciones necesarias para
garantizar la salud de la población, considerada como bien público (arts.
2 inc. 1º y 65 Cn.). Esto implica necesariamente el establecimiento de un
andamiaje institucional integral, que permita a las personas la protección de
su derecho y las medidas pertinentes para acceder a los servicios de salud que
requieran (sentencia de 24 de octubre de 2012, inconstitucionalidad 33-2012),
lo cual se logra con una legislación adecuada y con las políticas públicas de
salud que respondan a las demandas sociales. Lo primero corresponde a la
Asamblea Legislativa, al ejercer su atribución constitucional de legislar
(arts. 121 y 131 ord. 5º Cn.) para dotar de contenido a la normativa
constitucional que tiene un carácter abierto, mientras que lo segundo concierne
al Órgano Ejecutivo en el ramo de salud (art. 65 inc. 2º Cn.).
Ambas
competencias, aunque distintas, son complementarias y no excluyentes para
asegurar el derecho a la salud, por lo que no debe entenderse que el ejercicio
de una inhibe o anule el ejercicio de la otra: la ley estatuye con carácter
general y vinculante las obligaciones gubernamentales en la materia, los entes
competentes, sus atribuciones y marco de actuación, los derechos y deberes de
los destinatarios de la norma y, de ser necesario, las limitaciones que se
requieran para la protección del derecho, mientras que la política nacional de
salud, asumida como una verdadera política pública, establece estrategias y
mecanismos concretos parar lograr objetivos definidos en torno a la salud. En
este sentido, el legislador se vuelve garante del derecho a la salud mediante
la reserva de ley (sentencias de 26 de enero de 2011 y 1 de febrero de 2013,
inconstitucionalidades 37-2004 y 53-2005 Ac., en ese orden) y el Órgano
Ejecutivo define las acciones a tomar y los recursos necesarios para su
aseguramiento y efectividad, como lo establece el art. 42 nº 1 del Reglamento
Interior del Órgano Ejecutivo. Por ello, la emisión de una ley en este ámbito
no significa la interferencia de la Asamblea Legislativa en la zona
competencial del Órgano Ejecutivo en el ramo de salud para emitir, controlar y
supervisar la política pública correspondiente ni conlleva la vulneración al
derecho mencionado, como lo alegó el Presidente de la República."
FACULTAD DE
LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LEGISLAR SOBRE
EL DERECHO A LA SALUD, NO INTERFIERE CON LA POTESTAD NORMATIVA DEL
MINISTERIO DE SALUD A QUE SE REFIERE EL ART. 42 Nº 2 DEL REGLAMENTO INTERNO DEL
ÓRGANO EJECUTIVO Y EL CÓDIGO DE SALUD
"B. Por
otra parte, la facultad de la Asamblea Legislativa de legislar sobre aspectos
relacionados con el derecho a la salud –como lo ha hecho, por ejemplo, con el
Código de Salud (CS) y la Ley de Deberes y Derechos de los Pacientes y
Prestadores de Servicios de Salud– tampoco interfiere con la potestad normativa
del Ministerio de Salud a que se refiere el art. 42 nº 2 del Reglamento Interno
del Órgano Ejecutivo y el art. 40 CS, porque las normas que dicho ministerio
emite tienen carácter reglamentario y su finalidad es el desarrollo y la
aplicación de lo establecido en ley secundaria y, en su caso, la regulación de
las medidas a tomar ante situaciones específicas.
En
este sentido, lo establecido en los arts. 2, 3 y 5 D. L. nº 620/2020 será
desarrollado en los aspectos científicos y técnicos por el referido ministerio
mediante la normativa pertinente sin exceder la cobertura que la misma ley
establece –en específico, lo relativo al equipo médico a utilizar para el
tratamiento de las personas contagiadas con COVID-19, los contenidos
específicos de las capacitaciones que deben recibir los profesionales
y trabajadores de la salud relacionados con la pandemia y criterios de
atención a pacientes que han contraído esta enfermedad, todo según las
recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Organización
Panamericana de la Salud (OPS)–, por ser este el ente público especializado
encargado de las acciones de promoción, protección, recuperación y
rehabilitación de la salud de los habitantes (arts. 40, 41 nº 1 y 42 CS).
Por lo expuesto, el veto presidencial sobre la violación a los arts. 65
y 86 Cn. también será desestimado."
EFECTOS: ARTÍCULOS
IMPUGNADOS NO VULNERAN EL PRINCIPIO DE SEPARACIÓN ORGÁNICA DE FUNCIONES NI EL
DERECHO A LA SALUD, ES DECIR QUE LAS MEDIDAS AHÍ ESTABLECIDAS DEBERÁN SER
IMPLEMENTADAS CUANDO EL DECRETO LEGISLATIVO CITADO ADQUIERA VIGENCIA
"IX. Resumen
y aclaración de los efectos de la sentencia.
Por
último, como una manifestación de las exigencias de diálogo entre las
instituciones y la ciudadanía, que derivan del elemento procedimental de la
democracia, esta sentencia se resume en los siguientes puntos:
1. La obligación del gobierno estatuida en el art. 4
D. L. nº 620/2020, referente a otorgar a los profesionales de la salud un
seguro de vida que permita la seguridad social de sus familias, no vulnera el
principio de equilibrio presupuestario (226 Cn.), porque la norma que contiene
dicha medida no tiene carácter presupuestario y, por tanto, la determinación
del monto del gasto que conlleva esa prestación y su fuente de financiamiento
debe establecerse en el proyecto del presupuesto general del Estado. Esto no
implica el cambio del criterio sostenido en la sentencia de la controversia
1-2019, previamente citada, en la que se declaró la inconstitucionalidad del
Decreto Legislativo nº 410, de 5 de septiembre de 2019, por el que se pretendía
reformar la Ley Especial para la Constitución del Fondo Solidario para la
Salud. En ese caso, a diferencia del presente, las normas impugnadas sí eran de
índole presupuestaria y transgredían los arts. 226 y 227 Cn., porque tenían un
nivel de concreción tal que establecían el uso de un porcentaje determinado de
una asignación presupuestaria para una finalidad específica –incluso con una
cantidad mínima para realizar el gasto pretendido– e identificaban una fuente
de financiamiento en particular, lo cual solo puede realizarse por el Órgano
Ejecutivo en el ramo de hacienda en el respectivo proyecto de presupuesto
general de cada año.
2. Las directrices reguladas en los arts. 2, 3 y 5 D.
L. nº 620/2020, relacionadas con la labor de los profesionales y trabajadores
de la salud en la atención de la pandemia del COVID-19, no implica que la
Asamblea Legislativa interfiere en la competencia constitucional del Órgano
Ejecutivo en el ramo de salud para formular y aplicar la política nacional de
salud, pues ambas competencias, aunque distintas, son complementarias y no
excluyentes entre sí. Tampoco significa que se impide u obstaculiza la facultad
normativa del Ministerio de Salud, porque las normas que este emite son de
carácter reglamentario, es decir, de desarrollo y concreción de la ley secundaria.
De esta manera, en tanto que los artículos mencionados no vulneran ni el
principio de separación orgánica de funciones ni el derecho a la salud (arts.
86 y 65 Cn., respectivamente), las medidas ahí establecidas deberán ser
implementadas de forma obligatoria cuando el decreto legislativo citado
adquiera vigencia."