INTERESES DIFUSOS
CONCEPCIONES DE INTERÉS DIFUSO SEGÚN LA JURISPRUDENCIA
“En ese orden, debido a que en el aviso de demanda, se alega que la
solicitante actúa en nombre del interés difuso de la población salvadoreña en
general, es necesario sentar nociones básicas que comprende dicho concepto,
tomando como fuente la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional -en
adelante SC-.
Así, por medio de la sentencia de las diez horas con cuarenta y un minutos del día cinco de junio de dos
mil quince, dictada en el proceso de amparo referencia 230-2013 la SC al analizar la posibilidad de autorizar la intervención de los
integrantes del Tribunal Sancionador de la Defensoría del Consumidor, en
carácter de tutores de derechos
colectivos o difusos de los ahorrantes de una institución bancaria, la SC
aclaró la diferencia entre los conceptos de intereses difusos y colectivos
acotando que:
“[T]al como este Tribunal sostuvo en
la sentencia del 4-III-2011, pronunciada en el Amp. 934-2007, la legitimación activa constituye uno de
los requisitos para que pueda constituirse válidamente un proceso de amparo…
… Así, casi siempre la posibilidad de aceptar una legitimación activa amplia
sobre intereses difusos y colectivos, que sea capaz de trascender a los
efectos inter partes, depende
de la naturaleza del bien jurídico que se pretende tutelar. Sin embargo,
permitir solamente una pretensión procesal basada en un interés directo y una
afectación personal a los derechos subjetivos, podría constituir una limitación
demasiado estricta a la protección jurisdiccional —y no jurisdiccional—; en tanto existen vínculos entre los
sujetos y el objeto de decisión que son igualmente merecedores de protección,
aunque no formen parte de la esfera
particular de los individuos a título de derecho —v. gr. intereses
colectivos o difusos—…
…En cambio, la conformación de un interés difuso se puede describir de la forma
siguiente: ante el elemento
objetivo de la presencia de una necesidad y la falta de medios para
satisfacerla, surge el elemento subjetivo de la desprotección
o afectación común que impulsa a los sujetos a utilizar
los instrumentos para ser protegidos
en la conservación y defensa del referido interés. Es posible que tal necesidad sea de naturaleza categorial, territorial
o, incluso, estatutaria —v.gr., medio
ambiente, derechos de los consumidores, patrimonio cultural o aquellas situaciones que interesan o pueden
interesar a los sujetos que compartan esta difusión del vínculo legitimante al
integrarse en una asociación de personas—. El interés difuso,
por tanto, se caracteriza por los matices del título que lo concede,
es decir, el modo en que se manifiesta subjetivamente. Y es que, respecto de los intereses difusos no es
posible predicar una titularidad exclusiva y excluyente, como adjudicación de
derechos ajenos. Obviamente, los intereses difusos no tienen titular, sino que se participa en ellos. La
titularidad, como la preexistencia de una situación o acto jurídico que otorga
un título sobre el objeto de interés, no es importante en el caso de los intereses difusos (…)
(…) En vista de ello, se estima que la
legitimación procesal para la promoción y actuación en el presente amparo, debe
encontrarse para proteger intereses colectivos, pues tal como se aclaró
previamente, —entre otras cosas— la
parte agraviada en este caso si puede ser relacionada como una colectividad de
carácter más o menos permanente…
…Ahora bien, es
pertinente destacar que, tal como se expuso con anterioridad, cuando se trata de intereses colectivos es
posible individualizar o concretar a los sujetos para los cuales el interés
resulta transferible…
…Y es que, los derechos fundamentales de un sector
determinado de la sociedad, en este caso ahorrantes de una entidad bancaria, se
encuentra vinculado jurídicamente por un contrato de cuenta de ahorro, es decir, existe un nexo jurídico
determinado (elemento que distingue al interés colectivo del interés difuso).” El
resaltado es nuestro.
Asimismo en la sentencia de las diez horas diez minutos del día veinte de octubre de dos mil catorce, en
el proceso de amparo referencia 142-2012 la SC ha establecido que por ejemplo, que las asociaciones y fundaciones sin
fines de lucros son las personas jurídicas que pueden intervenir en defensa de
la protección de intereses difusos porque puede identificarse que su finalidad
social es dicha protección; es decir, es
posible delimitar su participación en determinado interés difuso amenazado por
algún posible agravio, perjuicio o afectación:
"A. a. En lo que
respecta a la legitimación activa, se acotó que las asociaciones o fundaciones están habilitadas para buscar la
tutela de intereses supraindividuales —difusos o colectivos—, siempre y cuando
la finalidad de su acto de constitución haya sido atender la protección de
éstos; es decir, cuando una autoridad incide en un bien jurídico que
corresponde defender a la organización por tratarse, precisamente, de uno de
sus fines sociales específicos…
(…) En consecuencia, tal como se
advirtió en el auto de admisión de este amparo, IN(…) está legitimada
activamente, en virtud de un interés difuso, para solicitar la
protección constitucional del derecho a la autodeterminación informativa, pues
la especial función que este derecho desarrolla en la sociedad actual genera
una expectativa difusa y, por ende, su afectación puede acontecer tanto a su
titular de manera individual como a una pluralidad indeterminada de personas.
Ello posibilita que las asociaciones que tengan como finalidad su
protección, en cualquiera de sus facultades específicas, puedan legítimamente
solicitar su defensa por la vía del amparo.” El subrayado es propio.”
EN CASO DE CONCURRIR CAUSAS LEGALES, ESPECÍFICAS Y APLICABLES QUE
IMPIDAN CONOCER DE LA PRETENSIÓN NO SE PUEDE CONOCER DE TODA DEMANDA O
SOLICITUD SO PRETEXTO DEL ACCESO A LA JURISDICCIÓN O LA TUTELA JUDICIAL
EFECTIVA
“3. De la Protección
Jurisdiccional y su incidencia en el ámbito de la Legitimación.
La solicitante señala que a fin de tener por acreditados los
presupuestos básicos de acceso a la jurisdicción y consecuente admisión de su aviso
de demanda, debe tomarse en cuenta el acceso a la protección jurisdiccional de
conformidad a lo establecido en el art. 2 de la Constitución.
Al respecto, este Tribunal ha sostenido en diversos precedentes, (v. gr., sentencia de apelación de las ocho
horas treinta y siete minutos del 03/12/2018, dictada en el proceso NUE
00138-18-ST-CORA-CAM, sentencia de apelación de las quince horas veintitrés
minutos del 19/11/2018, dictada en el proceso NUE 00134-18-ST-CORA-CAM,
sentencia de apelación de las quince horas treinta minutos del 12/11/2018,
dictada en el proceso NUE 00119-18-ST-CORA-CAM y sentencia de apelación de las
quince horas cuarenta y cuatro minutos, del 12/11/2018, dictada en el proceso
NUE 00126-18-ST-CORA-CAM) que una de las manifestaciones de la tutela
judicial efectiva también conocido como derecho a la protección jurisdiccional
es el acceso a la jurisdicción; a este respecto, la SC en la sentencia de fecha
quince de enero de dos mil diez, emitida en el Amparo referencia 840-2007,
sostuvo: “que este implica la posibilidad de acceder a los órganos
jurisdiccionales para que se pronuncien sobre la pretensión formulada, lo
cual deberá efectuarse conforme a las normas procesales y procedimientos
previstos en las leyes respectivas. El aspecto esencial que comprende dicho
derecho es el libre acceso al órgano judicial – entiéndase tribunales
unipersonales o colegiados–, siempre y cuando se haga por las vías legalmente
establecidas. Ello implica que una negativa de este derecho, basada en causa
inconstitucional o por la imposición de condiciones o consecuencias meramente
limitativas o disuasorias de la posibilidad de acudir a la jurisdicción,
deviene en vulneradora de la normativa constitucional. No obstante, si
el ente jurisdiccional decide rechazar al inicio del proceso la demanda
incoada, en aplicación de una causa establecida en un cuerpo normativo
específico y aplicable, la cual le impide entrar a conocer el fondo del asunto
planteado, ello no significa que se esté vulnerando el derecho de acceso a la
jurisdicción, salvo que sea –como se dijo anteriormente– por interpretación
restrictiva o menos favorable para la efectividad del derecho fundamental
aludido (…)” (el subrayado es
propio).
Según la jurisprudencia antes
acotada, este Tribunal ha establecido que se
deben evitar interpretaciones restrictivas o menos favorables para la efectividad
de los requisitos de admisibilidad de la demanda que constituyan valladares sin
fundamento, a fin de no causar una real y concreta situación de indefensión al
demandante; sin embargo, en caso
de concurrir causas legales, específicas y aplicables que impidan conocer de
la pretensión no se puede conocer de toda demanda o solicitud so
pretexto del Acceso a la Jurisdicción o la tutela judicial efectiva.”
NO CUALQUIER
SITUACIÓN FÁCTICA O JURÍDICA CONFIERE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR LAS
ACTUACIONES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, LA CALIDAD DE CIUDADANO Y DE USUARIO
DEL SERVICIO PÚBLICO
“4. De la Legitimación
activa en la jurisdicción contencioso administrativa y su relación con la
protección de los intereses difusos.
El artículo 17 de la LJCA regula quienes ostentan legitimación activa; y
prescribe
Podrán
deducir Pretensiones Contencioso Administrativas:
a)
Las personas naturales y jurídicas titulares de un derecho subjetivo o interés
legítimo que consideren infringido;
b)
La Administración Pública para impugnar los actos administrativos dictados por
otro Órgano de la Administración Pública, cuando estos afecten sus competencias
o sus derechos;
c)
La Administración Pública para impugnar sus propios actos administrativos
favorables que hubieren adquirido estado de firmeza;
d) Las asociaciones, fundaciones, entidades y
uniones afectadas que estén legalmente habilitados para la defensa de los
derechos e intereses colectivos;
e) Las
entidades públicas con competencia en la materia y las asociaciones y fundaciones
cuyo fin primordial sea la defensa de los intereses difusos, a quienes
corresponderá exclusivamente la legitimación para demandar la defensa de tales
intereses cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminadas o
de difícil determinación.
Asimismo, de conformidad a lo
establecido en el art. 18 de la LJCA se reconoce legitimación activa especial “(…) todos aquellos sujetos a quienes el
ordenamiento jurídico les reconozca legitimación para actuar frente a la
Administración Pública en defensa de determinados derechos o intereses.”
El subrayado es propio.
La Sala de lo SC, define a la
legitimación como “[…] una especial
condición o vinculación de uno o varios sujetos con un objeto litigioso
determinado, el cual les habilita a comparecer o vuelve necesaria su
comparecencia en un proceso concreto con el fin de obtener una sentencia de
fondo”. (Auto pronunciado en el amparo
a las diez horas con cincuenta y dos minutos del día veinticuatro de marzo de
dos mil diez, con referencia 301- 2007).
De igual forma Sala de lo Contencioso Administrativo –en adelante
SCA–, en el auto de las nueve horas doce minutos del día veintitrés de febrero
de dos mil dieciocho, en el proceso referencia 324-2017 acotó que “Dentro de los requisitos subjetivos de la
pretensión, se destaca la legitimación, la cual alude a la especial
condición o vinculación –activa o pasiva– de uno o varios sujetos con el objeto
litigioso. Tal categoría indica, en cada caso, quienes son los verdaderos
titulares de la relación jurídica material que se intenta dilucidar en el
ámbito del proceso, y cuya participación procesal es necesaria para que la
sentencia resulte eficaz…” (El subrayado es nuestro).
El autor Sánchez Morón, acota sobre la legitimación lo siguiente:
“No basta la capacidad procesal
genérica para ser parte, sino que es necesario que quien lo pretenda
tenga, por lo común, una relación con el objeto del proceso, ya sea porque
en él se conozca de derechos intereses propios o, excepcionalmente, de terceros
que aquél tiene la facultad o deber legal de defender. Esta relación específica
con el objeto del proceso se denomina legitimación”. (SÁNCHEZ MORÓN, M., Derecho Administrativo Parte General,
12ª. Ed., Ed. Tecnos, Madrid, 2016, p. 899). (El resaltado es nuestro).
En ese orden para iniciar un proceso contencioso administrativo es
indispensable que el sujeto goce de legitimación activa, la cual ha sido
definida por la SCA en el auto de las trece horas cuarenta y cinco minutos del veintinueve de julio del dos mil dieciséis, en el proceso
referencia 264-2016, como “la aptitud del titular de la situación jurídica sustancial con vocación
procesal, para pedir y obtener la tutela jurisdiccional de un derecho”.
La SCA en reiterados
precedentes (165-2014 de fecha 23/II/2016; 229-2016
de fecha 30/X/2017 y 423-2012 de fecha 02/X/2013) la SCA explicó que legitimación activa y que la situación legitimante para promover la
acción contencioso administrativa deviene de un interés genuino o directo y
concreto, no un interés abstracto en la legalidad (interés simple):
“…Cabe
destacar que todo derecho subjetivo, concede a su titular una facultad de
imperio y puede, por ello, exigir a aquellos a quienes concierne su respeto, el
cumplimiento del deber general de abstención a no producir su menoscabo, así como
la condena al cumplimiento de las obligaciones que contraiga la otra persona
frente a dicho titular. En cambio, el interés legítimo se presenta como
una posibilidad o expectativa de obtención de ventajas y/o de la evitación de
perjuicios, que es lo que viene a conceder la norma que lo ampare. Al
reconocerse el interés genuino como una situación legitimante para acceder al
proceso contencioso, el administrado
encuentra una defensa frente al potencial perjuicio que le causa el acto y que estima injusto, por haberse producido
al margen de la ley. Debe aclararse, no obstante, que al demandante no lo legitima un abstracto interés por la legalidad (el
llamado interés simple, que no habilita para acceder al proceso contencioso)
sino el interés directo y concreto de estimar que la Administración le está
perjudicando al obrar fuera de la legalidad…
…Así,
como se ha sostenido en abundante jurisprudencia, la posición legitimante en que se encuentra el administrado nace de
su relación con el acto que le afecta, en tanto su esfera jurídica se ve
alterada por el mismo. Como consecuencia de lo anterior, en nuestro derecho
positivo no podrá obtener un pronunciamiento de fondo ante su pretensión
– es decir, un análisis de la legalidad del acto administrativo– un sujeto que no se encuentre en alguna de
las categorías previstas en el artículo 9 de la LJCA[derogada]. Y es que, «... el presupuesto
esencial y común entre tales categorías, es que el administrado que busca
impugnar un acto es aquél que se ve lesionado o afectado por el mismo, de
manera tal que esté interesado en obtener su invalidación (...)» (Sentencia de
las ocho horas del día catorce de enero del año dos mil cuatro, proceso
referencia 81– E– 2000” El
resaltado es nuestro.
Finalmente se destaca que la SCA sistematizó el reconocimiento de
legitimación activa bajo la vigencia de la LJCA derogada; asimismo, si bien
reconoció la protección jurisdiccional de intereses difusos, no obstante,
estableció que no cualquier situación fáctica o jurídica confiere
legitimación para impugnar las actuaciones de la administración pública, verbigracia, la calidad de ciudadano y de
usuario del servicio público (auto definitivo de las once horas cuarenta y
siete minutos del día veintinueve de enero de dos mil catorce, en el proceso referencia
13-2014):
“En el ámbito del proceso contencioso
administrativo, la legitimación activa se configura a partir de los siguientes
supuestos: …
…1°) Titularidad de un derecho subjetivo. (…)
…2°) Intereses subjetivos de carácter privado
o público. (…)
…3°) intereses difusos y colectivos. No
obstante lo expuesto en los ordinales 1°) y 2°) supra, existe también, la
legitimación a título de interés supra o extra individual que,
jurisprudencialmente, esta Sala ha reconocido como la legitimación por intereses
difusos y colectivos. El análisis de la categoría del interés subjetivo, más
allá de su vertiente individual y de carácter privada, ha permitido una
ampliación del ámbito de la legitimación, lo
cual ha tenido lugar, principalmente, en casos relativos a la protección del
medio ambiente y los recursos naturales, bajo la categoría de los intereses
difusos y colectivos…
(…)
Esta Sala ha insistido en la factibilidad de incoarse una demanda
contencioso administrativa bajo el rubro de los intereses plurisubjetivos,
hoy denominados supra individuales (dentro de los cuales se encuentran los
intereses difusos y colectivos), ampliando lo predefinido en el artículo 9 de
la LJCA y, de esta manera, permitiendo no solo la tutela de derechos
individuales…
…Consecuentemente,
se ha considerado potenciar el acceso a la jurisdicción a todos aquellos que
ostenten de manera suficiente y razonable intereses que escapan de las premisas
que impone, habitualmente, la categoría del interés individual y de carácter
privado…
…Así,
este tribunal ha concluido que no solo los derechos o intereses
individualizados erigen a sus portadores en sujetos con aptitud para pedir su
tutela, sino, también, a las personas que se encuentran identificadas bajo la
concepción de los intereses difusos y colectivos...
…Ello
supone que el sujeto que invoca la tutela de tales intereses, no los debe
limitar o circunscribir a una pretensión abstracta de ilegalidad, es decir, el
animus impugnativo no debe ajustarse a un interés insubstancial, individual y
carente de arraigo en un concreto derecho social o colectivo…
…Por
lo anterior, al pretender la legitimación activa con fundamento en los
denominados intereses difusos o colectivos, el impetrante debe, mínimamente, (i)
justificar su título de legitimado activamente con base en un interés difuso o
colectivo, mediante una pretensión que rebase una perspectiva individual o
personalizada, (ii) formular una pretensión pragmática de ilegalidad,
(iii) identificar un concreto derecho social o colectivo, o, en su caso, un
bien público del cual se deslinde un goce para la comunidad, de la que es
miembro integrante, cuya tutela sea necesaria, (iv) demarcar el objeto
de la situación sustancial que genera agravio, y (v) concretar dicho
agravio...
…La
conjunción razonable de tales elementos permitirá que esta Sala, al amparo del
derecho constitucional de acceso a la jurisdicción, admita la promoción de una
acción para la tutela de intereses difusos o colectivos…
…B.-Agravio: condición
material habilitante de la impugnación…
…La
legitimación de la parte actora deriva del agravio real y efectivo sufrido como
consecuencia del acto cuya ilegalidad reclama…
…Así,
al no existir agravio alguno en el acto administrativo emitido por parte de la
Administración Pública, se incumple el supuesto de ley que exige que para ser
sujeto activo en el proceso contencioso es menester ser titular de un derecho o
interés legítimo que ha sido infringido por la Administración Pública...
…De
la misma forma, cuando un sujeto
deduce una pretensión de ilegalidad bajo la categoría de la legitimación por
intereses difusos o colectivos, debe delimitar el objeto de la situación
sustancial que genera agravio, y concretar el mismo…
…C.-Legitimación y agravio…
…La
posición legitimante en que se encuentra el administrado nace de su relación
con el acto que le afecta, en tanto su esfera jurídica se ve alterada por el
mismo...
…En
nuestro derecho positivo, como regla general, no podrá obtener un
pronunciamiento de fondo ante su pretensión —es decir, un análisis de la
legalidad del acto administrativo impugnado— el sujeto que no se encuentre en
alguna de las categorías que fundamentan la legitimación activa en el
contencioso administrativo —titularidad de un derecho subjetivo, tutela de
intereses subjetivos o tutela de
intereses difusos y colectivos—…
…Y es que el presupuesto esencial y común entre
tales categorías es que el administrado que
busca impugnar un acto es aquél que se ve lesionado o afectado por el mismo
—agravio—, de manera tal que esté interesado en obtener su invalidación…” El
resaltado es nuestro.”
LA LEGITIMACIÓN ACTIVA PARA DEFENSA DE INTERESES
SUPRAINDIVIDUALES COMO EL INTERÉS DIFUSO
SON LAS ENTIDADES PÚBLICAS CON COMPETENCIA EN LA MATERIA Y A LAS
ASOCIACIONES Y FUNDACIONES CUYO FIN PRIMORDIAL SEA LA DEFENSA DE ESOS INTERESES
“5. Aplicación al
caso.
Sentadas las bases del análisis de admisibilidad del presente aviso de
demanda y considerando los argumentos de la peticionaria, a criterio de este
Tribunal, no se configuran los presupuestos para considerar que la licenciada Sonia Beatriz Hernández Chacón, posea legitimación
activa directa ni indirecta, ya que las disposiciones antes citadas, artículos
17 letra e) y 18 de la LJCA, expresamente reconocen
de forma exclusiva legitimación activa para la defensa de intereses
supraindividuales como es el caso del interés difuso alegado a las entidades
públicas con competencia en la materia y
a las asociaciones y fundaciones cuyo fin primordial sea la defensa de tales
intereses.
Desde esa perspectiva, se infiere que la
peticionaria pretende incoar una acción popular en defensa de supuesto interés
difuso de la sociedad salvadoreña por la
simple legalidad del acto que eventualmente pretende impugnar; sin embargo,
la jurisprudencia y la vigente LJCA no reconocen dicha acción porque únicamente
pueden deducir pretensiones contencioso administrativas, aquellas personas
naturales o jurídicas a quienes la LJCA reconoce posición legitimante, debido a
un interés directo o genuino bajo amenaza de agravio, lo cual no se aprecia en
los planteamientos de la solicitante.
Aunado a lo anterior, cabe aclarar que los efectos del acto administrativo identificado en el aviso de demanda, a consideración de esta Cámara no se encuentran en una situación de total desprotección pues eventualmente pudieran surgir personas naturales o jurídicas titulares de un derecho subjetivo o interés legítimo directo que consideren infringido (art. 17 letra “a” de la LJCA), de ahí que la jurisprudencia de la SC y de la SCA sean unánimes en haber identificado que la protección de intereses difusos principalmente emana de áreas como medio ambiente o patrimonio cultural o derecho de consumidores, pero no se reconoce la defensa de la mera legalidad en representación de la sociedad.
En consecuencia, de conformidad a lo regulado en el art. 28 de la LJCA y debido a la naturaleza del aviso de demanda, es procedente que ésta Cámara dicte el rechazo del aviso interpuesto por la licenciada Sonia Beatriz Hernández Chacón, bajo la necesaria aclaración dicho rechazo no implica la vulneración al derecho de protección jurisdiccional o de acceso a la jurisdicción, porque como se ha fundamentado en este auto, la evidente falta del presupuesto básico de legitimación activa regulada en el art. 17 letra “e” de la LJCA, es la causa legal que imposibilita a esta Cámara entrar al conocimiento del presente aviso de demanda.”