ACTO
DE TRÁMITE
CONSIDERACIONES DOCTRINARIAS, Y LEGALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO
“Dado que uno de los motivos de agravio se refiere a
que el Juez A quo categorizó como actuación material “ haberle entregado al
señor Superintendente Adjunto el dictamen número ********** de fecha 15 de
agosto del año 2018”; que según el demandante era un acto de trámite
impugnable; es necesario hacer algunas acotaciones orientadas a distinguir los
actos administrativos en general de las referidas actuaciones materiales; para
ello a modo de ejemplo debemos remitirnos al concepto de acto administrativo
regulado en el art. 21 de la vigente LPA, que establece:
“… se entenderá por acto administrativo toda declaración unilateral de
voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo, productora de efectos
jurídicos, dictada por la administración Pública en ejercicio de una potestad
administrativa distinta a la reglamentaria”. Concepto que ha sido desarrollado por jurisprudencia reiterada antes de
la vigencia de la LPA.
Por
lo que, si bien los actos impugnados en primera instancia fueron “dictados”
antes de la entrada en vigencia de la LPA; podemos hacer esta acotación debido
a que dicho concepto coincide con reiterada jurisprudencia de la SCA.
En ese orden de ideas cabe acotar que uno de los
elementos esenciales de los actos administrativos es precisamente esa
“declaración unilateral” que lo distingue de otro tipo de actuaciones de la
administración pública; pues para el caso de las actuaciones materiales si bien
las efectúa la Administración Pública en las que no media dicho elemento de
declaración unilateral de voluntad, verbigracia: traslado de documentos de una
unidad a otra dentro de la misma organización, respuesta a correspondencia
interna o externa, entre otros.
Y es que tal como se sostiene en la obra Manual de
Justicia, AA.VV., Consejo Nacional de la Judicatura, San Salvador, 2003, pp. 44
y 45 “(…) Las Administraciones Públicas
pueden actuar de diversas formas o a través de distintos instrumentos jurídicos
al objeto de materializar las potestades que les concede el ordenamiento
jurídico: dictando actos administrativos: estableciendo relaciones
contractuales… Además, la Administración Pública puede también desarrollar una
actuación material…En la actualidad, se estima que por medio del concepto
“actuación administrativa, se puede englobar, con mayor facilidad y certeza la
totalidad de los ámbitos y supuestos sobre los que se produce el ejercicio de
un poder público por parte de las Administraciones…”, y dice expresamente:
“El acto administrativo
es: *un acto jurídico, de voluntad o de juicio: *de carácter unilateral: *
procedente de una Administración Pública; *que dispone de presunción de validez
y de fuerza para obligar: *en la que se concreta el ejercicio de una potestad
administrativa…
…Con el amparo de esta
definición, las características propias del acto administrativo son las
siguientes:…
…*Tratarse de un acto
jurídico, no material, de carácter unilateral…
…*Expresarse a través
de una declaración de voluntad o de juicio…
…*Dictarse por una
Administración Pública…
…*Que se presume
conforme al ordenamiento jurídico y que cuenta con fuerza para obligar a
aquél/aquellos ciudadanos que queden afectados por las declaraciones contenidas
en ese acto…
…*El concreto órgano administrativo
del que proceda el acto ha de ampararse, de forma precisa y cierta, en el
ordenamiento jurídico a los efectos de legitimar y fundar su actuación” (negritas
son nuestras).”
CONSIDERACIONES
JURISPRUDENCIALES
“En otro orden y con relación al tema de los actos
de trámite esta Cámara, en sentencia de recurso de apelación de las catorce
horas cuarenta y dos minutos del día veinticinco de octubre del año dos mil
dieciocho, referencia 00113-18-ST-CORA-CAM, ha sostenido:
“Que el artículo 4 de la LJCA establece que podrán
deducirse pretensiones derivadas de actos administrativos expresos, tácitos y
presuntos —atendiendo a su forma de exteriorización—; así como, los actos
definitivos o de trámite; sobre esta última clasificación es necesario realizar
las siguientes consideraciones:
El procedimiento
administrativo contiene actos de trámite como definitivos, que concluyen con
una decisión final, así lo exponen los autores Gamero Casado y Fernández Ramos
“(...) el procedimiento administrativo es una sucesión de trámites que
desembocan en una resolución final: a lo largo de un procedimiento se acumulan
una serie de actos que no son la respuesta que la Administración ofrece al
problema en examen, sino eslabones sucesivos que darán como resultado una
solución (…) (GAMERO CASADO, E. & FERNÁNDEZ RAMOS S. Manual Básico de
derecho Administrativo, 12ª. Ed., Ed. Tecnos, Madrid, 2015, p. 430)
En ese orden, el autor Sánchez Morón los define como: “los actos de
trámite son todos aquellos que se dictan en el ámbito del procedimiento desde
su iniciación –el propio acto de incoación, para empezar- y que se encadenan
como eslabones del mismo (informes, pruebas, requerimientos, propuestas
dictámenes…) hasta la resolución definitiva”. (SÁNCHEZ
MORÓN, M.,
Derecho Administrativo Parte General, 12ª. Ed., Ed. Tecnos, Madrid, 2016, pp. 540 y 541).
Respecto de los actos de trámite, la SCA en la sentencia pronunciada a
las quince horas veintinueve minutos del trece de septiembre de dos mil
diecisiete, referencia 322-2008, expresó: “de tal forma, los actos de trámite impugnables son
aquellos que contienen declaraciones que afectan de manera sustantiva los
derechos e intereses de las partes; esto es, que causan una lesión de una
entidad jurídica equiparable a la que causaría un acto definitivo,
diferenciándolos así de aquellos, siempre de trámite, que no deciden ni definen
nada sustancial (…)”. “[…]
EL
TRASLADO DE DOCUMENTACIÓN NO REPRESENTA UNA DECLARACIÓN UNILATERAL DE VOLUNTAD,
JUICIO, DESEO O CONOCIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
“5. ANALISIS DE LOS AGRAVIOS
A
fin de analizar los agravios planteados, es necesario constatar si en efecto
constituyen actos administrativos los que pretendía impugnar el demandante en
primera instancia; en ese orden cabe acotar que según dicho del impetrante- se
atribuye a la Comisión Calificadora de Invalidez –CCI–, el acto consistente-
en: “la decisión de la CCI mediante la
cual le entregó el Dictamen –dictamen *********– al señor Superintendente para notificar” –folio 4 vuelto del
expediente judicial–;el cual a consideración del ahora apelante “es un acto de trámite que genera daño
irreparable, pues está encaminada a una finalidad aunque ilegal, que es darle
vida al dictamen y revertir el silencio positivo” –folio 7 del expediente
judicial–; y que a consideración del juez a
quo, consiste en un traslado de documentación producto de una gestión al
interior de la Superintendencia, la cual no modificó la situación jurídica del
demandante que obtuvo a raíz de la emisión del dictamen de fecha 15 de agosto
de 2018.
En
ese orden, en primer lugar es necesario aclarar que este Tribunal comparte el
criterio del Juez A quo en cuanto a que esa es una actuación material y no un
acto administrativo, pues ese traslado de documentación no representa una
declaración unilateral de voluntad, juicio, deseo o conocimiento de la
Administración Pública.
En
otro orden y dado lo sucedido en sede administrativa, planteado a folios 2 y 3
del expediente judicial, según el abogado del demandante- el señor OC-, fue
evaluado en dos ocasiones por la CCI con el objetivo que se calificara su grado
de invalidez y así obtener pensión por invalidez parcial; realizada la segunda
evaluación, sostiene el apelante que la CCI no cumplió con hacerle de su
conocimiento el dictamen, dentro del plazo establecido en el artículo 17 letras
a) y v) del Reglamento de la Comisión Calificador de Invalidez-cinco días
hábiles- y según su dicho con ello se originó el silencio administrativo en su
vertiente positiva.
Y
fue por ello que en fecha 28 de diciembre de 2018, el ahora impetrante presentó
escrito dirigido a la CCI, en la oficina de atención al cliente de la
Superintendencia del Sistema Financiero con el objetivo que le resolvieran
favorable su petición vía silencio administrativo positivo; no obstante ello,
el Superintendente en fecha 11 de enero de 2019 le envía nota de esa misma
fecha en la cual, entre otros aspectos le hizo saber que: “de acuerdo al análisis efectuado, no es aplicable al presente caso lo
dispuesto en el artículo 105 Ley del Sistema del Ahorro para Pensiones, el cual
se refiere al segundo dictamen de invalidez para determinar la continuidad o no
del beneficio percibido”. Y que por ende el traslado de dicha documentación
modificó su situación jurídica.”
IMPUGNACIÓN
“No
obstante ello, es necesario acotar que, para impugnar actos administrativos de
trámite de forma autónoma en esta jurisdicción, es necesario que los mismos
contengan declaraciones que afectan de manera sustantiva los derechos e
intereses de las partes; esto es, que causan una lesión de una entidad jurídica
equiparable a la que causaría un acto definitivo; tal y como se ha sostenido en
los precedentes antes citados; por lo cual no se comparte el criterio del
impetrante en cuanto a que esa actuación material sea un acto de trámite que le
produjo una indefensión y que pueda ser impugnable en la jurisdicción contencioso
administrativa a través de esta vía.
En ese orden, es preciso aclarar que de conformidad
a lo regulado en los arts. 1 y 3 letra a) y 4 de la LJCA, lo que procede, en el
presente caso, es impugnar el acto definitivo que finalmente le causa agravio
al administrado, el que incide directamente en su esfera jurídica; y, todo lo
demás, puede ser controlado a la luz de dicho acto, tal como lo sostiene el
Juez A quo.
En el mismo sentido, no existe una vulneración a la
seguridad jurídica respecto del denominado acto administrativo de trámite, este
Tribunal considera que tal agravio no se configura, dado que dicha actuación
material no puede ordenar, modificar o revocar los actos administrativos
emitidos por la CCI o el Superintendente, pues los mismos sólo pueden ser
declarados ilegales por los procesos legalmente establecidos; por la
preseunción de legalidad de la cual gozan-como una característica básica de los
actos de la Administración Pública-, en consecuencia no se comparte el criterio
sostenido por el procurador del apelante relativo a que –f.7 vuelto del
expediente judicial-“si hipotéticamente
se eliminan los actos de comunicación del dictamen, entonces el dictamen sale
del mundo jurídico, y no podría entrar otra vez, pues habría una decisión
judicial que ratifique el silencio positivo (…); y que “la anulación de la decisión de la CCI de entregar el dictamen al
Superintendente supone la anulación de la decisión del Superintendente y ello
genera que el dictamen pierda su eficacia (…) – f. 8 frente del expediente
judicial–.
En el mismo sentido no puede considerarse como una
violación a la congruencia la falta de pronunciamiento por parte del Juez a quo, de las alegaciones relativas a la
falta de competencia del Superintendente y del silencio positivo, pues dichos
argumentos corresponden a un análisis del fondo del asunto y no del examen
liminar de la demanda, el cual sólo podría analizarse en la eventual sentencia
que se llegara a emitir.
Ahora
bien, en cuanto al acto administrativo emitido por el Superintendente Adjunto
de Pensiones, el ahora apelante ha sostenido –folio 8 frente del expediente de
esta instancia– que sí puede ser revisado en sede judicial, porque aún y cuando
la fundamentación jurídica se refiere a un acto de trámite y no a un acto
definitivo eso no le quita el carácter de impugnable.
Al
respecto esta Cámara ha constatado que en el auto impugnado lo argumentado por
el juzgador de primera instancia, no es que ese acto no sea impugnable, sino
más bien sostuvo que los fundamentos jurídicos de dicho acto, estaban enfocados
como si éste fuera de trámite y no definitivo como correctamente tuvo que
haberse identificado y que dicho defecto “incidiría
tanto en la defensa de la parte contraria, en los propios argumentos de la
parte actora y en el eventual pronunciamiento de fondo por parte de esta
autoridad judicial”.
Con
respecto a este punto es necesario aclarar al demandante, que en primer lugar
debe diferenciarse el concepto de Fundamentos de Derecho del de fundamentación
jurídica, el primero en aplicación del Principio Iura Novit Curia puede ser suplido por el juzgador; sin embargo la
fundamentación jurídica no, pues, con base al Principio de aportación regulado
en el artículo 7 del Código Procesal Civil y Mercantil, es carga de la parte
demandante y no puede ser suplida por el juez; ya que los motivos de ilegalidad
forman parte de la Causa de Pedir-o conjunto de hechos con relevancia jurídica-
Art. 91 CPCM.
En consecuencia, se evidencia un
defecto en uno de los elementos objetivos de la pretensión; y si bien la parte
actora posee una expectativa, que su pretensión sea estimada, a través del
proceso judicial; previo a ello, todo juzgador tiene la facultad de efectuar el
examen liminar de la demanda y al advertir que falta alguno de los requisitos
exigidos por la ley para entrar al conocimiento de la misma, efectuar una
prevención a fin que se subsanen los defectos que posea; y si aun así ella
adolece de defectos y expone con claridad los motivos por los cuales lo
considera así, en caso como el presente declararla improponible conforme al
artículo 35 inciso 4° de la LJCA, por lo que el motivo de agravio relativo a
una violación al principio pro actione
será también desestimado, pues lo resuelto por el juez ha sido conforme la LJCA
señala.
En
razón de todo lo anterior, no existe una transgresión a los artículos 1, 3
letra a) y 10 letra a) de la LJCA, pues la improponibilidad de la demanda
planteada ha sido conforme los parámetros legales establecidos en la LJCA, así
como con criterios jurisprudenciales”