ACTO ADMINISTRATIVO

CONSIDERACIONES DOCTRINARIAS, JURISPRUDENCIALES Y LEGALES DEL ACTO ADMINISTRATIVO

“Los apoderados de la parte demandante sostienen que impugnan el acto administrativo consistente en la resolución con referencia 12101-NEX-2435-2019, de fecha veintiocho de octubre de dos mil diecinueve, emitido por la DGII en el ejercicio de la facultad conferida por el art. 26 del Código Tributario -CT- (a fs. 1 vuelto del expediente judicial). Dicha disposición establece que la Administración Tributaria atenderá las consultas que formule el sujeto pasivo.

Al respecto es procedente realizar las consideraciones siguientes:

1. Del concepto del acto administrativo y su impugnación en el ámbito contencioso administrativo

A. El autor Ramón Parada en su obra Derecho Administrativo I, Parte General, Ed. Marcial Pons, 17. Ed., Madrid, 2008, pp. 99 y 100 sostiene: “De la misma manera que la función legislativa se manifiesta y concreta en la elaboración de normas generales y la judicial en las sentencias, la Administración formaliza su función gestora con repercusión directa o inmediata en los intereses, derechos y libertades de los ciudadanos a través de los actos administrativos. Precisamente porque el acto administrativo concreta y mide el alcance de esa incidencia, el concepto de éste se ha construido para delimitar el objeto de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y para facilitar el control judicial de la actividad administrativa jurídicamente relevante. [...]

Ahora bien, si el acto administrativo sigue siendo, básicamente, una resolución enjuiciable. su concepto no debe comprender más que aquello que constituye objeto de impugnación ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por lo que no sirve de mucho a estos electos la definición va clásica de ZANOBINI, muy difundida en la doctrina española, según la cual acto administrativo es «toda manifestación de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa». Este amplio concepto, válido como descripción general de la actividad formal de la Administración, no se corresponde con lo elaboración jurisprudencial del acto administrativo, que únicamente consideraba tales las «resoluciones» definitivas. Todos los demás actos y actuaciones que se dan dentro de un procedimiento administrativo (convocatorias de órganos colegiados, petición de informes, emisión de estos por los órganos consultivas, unión de certificaciones, etc.), lo mismo cine las consultas que la Administración emite a requerimiento de los particulares, son imputables, desde luego, a la Administración, y podrán ser analizados por los Jueces con motivo de la impugnación del acto administrativo propiamente dicho o principal, pero, al no ser directamente relevantes en la modificación de la posición jurídica de los administrados, no tienen acceso directo e independiente ante los Tribunales Contencioso-Administrativos.

El Tribunal supremo así lo ha entendido, pues, sin perjuicio de aludir en alguna ocasión a aquel concepto doctrinal (Sentencia de 17 de noviembre de 1980), solo confiere el carácter de actos administrativos, a los efectos de su enjuiciamiento jurisdiccional, a las resoluciones o manifestaciones de voluntad creadoras de situaciones jurídicas (Sentencias de 14 de octubre de 1979 y 30 de abril de 1984. Rechaza por ello que sea acto administrativo cualquiera otra declaración o manifestación que, aunque provenga de órganos administrativos, no sea por sí misma creadora o modificadora de situaciones jurídicas, es decir, carezca de efectos imperativos o decisorios, y así no reconoce el calificativo de actos impugnables a los dictámenes e informes, manifestaciones de juicios, que siendo meros actos de trámite provienen de órganos consultivos, ni tampoco las contestaciones a las consultas de los administrados» (Sentencia de 30 abril de 1984) ni a las certificaciones (Sentencia de 22 de noviembre de 1978) ni, en fin, a las propuestas de resolución (Sentencia de 29 de mayo de 1979).”

Por su parte, David Blanquer, en su obra Introducción al Derecho Administrativo, 2ª edición, Valencia, 2009, Tirant lo Blanch, pp. 199-201, sostiene: “Desde esa perspectiva el acto administrativo es: (i) una «disposición unilateral» (porque es eficaz y vinculante sin necesidad de la aceptación o consentimiento del destinatario); (ii) «singular» (porque tiene un destinatario concreto): y, (iii) que tiene una «eficacia efímera en el tiempo» (pues se agota por su propia aplicación, su energía es como la de un fósforo que se consume al ser utilizado). El reglamento también es una disposición unilateral, pero de carácter general (pues hay una pluralidad de destinatarios como consecuencia del contenido general y abstracto de la norma, que regula una pluralidad de supuestos a los que es aplicable), y con una eficacia duradera en el tiempo (pues la aplicación del reglamento en un caso concreto no agota su eficacia. y en ese sentido cabría compararlo con un mechero) (...)

Aunque es cierto que los actos suelen tener un contenido concreto y un destinatario singular, también es cierto que hay actos que tienen un contenido general y .se dirigen a una pluralidad indeterminada de personas. Así sucede, por ejemplo con la convocatoria de unas oposiciones para ingresar como funcionario de carrera en la Administración Pública (...)”.

B. Por su parte, la Sala de lo Constitucional en resolución de las catorce horas del día nueve de febrero de mil novecientos noventa y nueve, referencia 224-98, en cuanto a los actos administrativos expuso: “(...) el acto administrativo es una declaración unilateral de voluntad, destinada a producir efectos jurídicos, individuales y concretos, en el cumplimiento de los fines del Estado y se ha precisado que el mismo se caracteriza, básicamente y sin carácter taxativo, por los siguientes atributos; (d) el de constituir una declaración que produce efectos jurídicos: y (e) el de constituir una declaración que produce efectos jurídicos en forma directa e inmediata, ya que tales efectos surgen del acto mismo no dependen de la emanación de un acto posterior. “(El resaltado y subrayado nuestro).

Asimismo, la Sala de lo Contencioso Administrativo -SCA- ha sostenido: “[e]l acto administrativo comprende toda declaración proveniente de tan órgano estatal, emitida en ejercicio de la función materialmente administrativa, que genera efectos jurídicos individuales directos con relación a los administrados destinatarios del acto, o indirectos con relación a terceros que ven modificada su esfera jurídica por aquéllos. (...)”: Vrg. resoluciones de fecha veintitrés de septiembre de dos mil trece, referencia 353-2009; y cinco de abril de dos mil dieciséis, referencia 362-2015. (El resaltado es nuestro).

Además, en sentencia pronunciada a las catorce horas y treinta y cinco minutos del día veintitrés de octubre de dos mil tres, en el proceso referencia 178-A-2000, la Sala en mención sostuvo: “En el proceso contencioso administrativo se encuentran legitimados para demandar los titulares de los derechos subjetivos violentados con los actos administrativos dictados por la administración pública o aquellos que tengan un interés legítimo y directo que haya provenido de dicho acto. La legitimación de la parte actora deriva del agravio real y efectivo sufrido como, consecuencia del acto impugnado. Consecuentemente, la existencia del agravio personal y directo producto del acto administrativo adversado, determinará la procedencia de la pretensión contencioso administrativa que resulta imprescindible para la obtención de una sentencia eficaz”. (El resaltado es nuestro).

C. El acto administrativo se ha definido en la Ley de Procedimientos Administrativos -en adelante LPA-, en su art. 21, como “(...) toda declaración unilateral de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo, productora de electos jurídicos., dictada por la Administración Pública ejercicio de una potestad administrativa distinta a la reglamentaria.””

LAS OPINIONES CONSULTIVAS SON ACTOS DE TRÁMITE, PERO NO SON IMPUGNABLES PORQUE NO CONTIENEN DECLARACIONES QUE AFECTAN DE MANERA SUSTANTIVA LOS DERECHOS E INTERESES DE LAS PARTES; CAUSAN UNA LESIÓN EQUIPARABLE A LA DE UN ACTO DEFINITIVO

“De tal concepto surgen diversas clasificaciones -tal como lo señala la doctrina y ha sido retomado por la jurisprudencia- entre las cuales se encuentra la que hace referencia a los actos que no contienen declaraciones de voluntad, sino solamente de juicio, comprendiendo en tal categoría los informes, dictámenes y opiniones. Consecuentemente, las opiniones consultivas, así como los informes emitidos por los entes y órganos que tiene atribuida tal potestad, constituyen actos administrativos.

No obstante, de conformidad con lo establecido en el art. 4 de la LJCA, los actos administrativos que pueden ser impugnados en la jurisdicción contencioso administrativa son tanto los actos definitivos como los de trámite. Éstos últimos, cuando pongan fin al proceso, haciendo imposible su continuación, cuando decidan anticipadamente el asunto de que se trate o cuando produzcan indefensión o un daño irreparable.

Al respecto, la SCA en la sentencia de las trece horas con cincuenta y cinco minutos del veinticuatro de septiembre de 2018, en el proceso referencia 4-18-RA-SCA señaló: “1. Clasificación de los actos administrativos según el procedimiento. El procedimiento administrativo, concebido como el cauce necesario para la producción del acto administrativo definitivo, está constituido por una serie o sucesión de actos de trámite. En ese sentido, atendiendo a que a lo largo de un procedimiento administrativo se emiten una serie de actos se hace necesaria una clasificación de estos en función a su ubicación en el procedimiento. Es así que, los actos que se dictan durante la tramitación del procedimiento administrativo, hasta antes cíe la resolución final. son denominados actos de trámite, y aquéllos que deciden el asunto principal del procedimiento, se denominan actos definitivos. 2. Sobre la formo de impugnación de los actos administrativos ante la jurisdicción contencioso administrativa. La LJCA, en su artículo 4, hace distinción expresa de los actos que son impugnables, tanto por su forma de expresión, como por su ubicación en el procedimiento. La referida norma procesal retoma la clasificación a la que hicimos referencia en el numeral anterior, señalando que procede la impugnación tanto de los actos definitivos como los de trámite; sin embargo, la impugnación de estos últimos -por regla general- no procederá de manera autónoma al acto definitivo, excepto en los siguientes supuestos: que el acto de trámite (i) ponga fin al procedimiento haciendo imposible su continuación, (ii) decida anticipadamente el asunto de que se trate o (iii) produzca indefensión o un daño irreparable. Lo anterior se traduce en que si bien la LJCA admite la impugnación autónoma de actos de trámite, esta procederá únicamente para los supuestos que taxativamente expresa el inciso 2° del artículo 4, pero cuando se trole de actos de trámite, que no encajen en dichos supuestos. Los vicios que contengan podrán ser alegados de manera conjunta con la impugnación del acto definitivo o resolución final”.

En el mismo sentido, la Sala en mención en sentencia emitida a las catorce horas veintiún minutos del catorce de junio de dos mil diez, en el proceso con referencia 67-2007, expresó: “(...) el acto administrativo de carácter definitivo es aquel que resuelve el fondo del asunto o pone fin al procedimiento. Es un acto definitivo, el que causa estado en sede administrativa, quedándole al interesado expedito su derecho de impugnación ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.”

Y sobre los actos de trámite, la SCA, en el Auto definitivo emitido a las doce horas veintitrés minutos del tres de abril de dos mil dieciocho, en el proceso con referencia 300-2009, sostuvo: “De tal forma, los actos de trámite impugnables ante esta sede son aquellos que contienen declaraciones que afectan de manera sustantiva los derechos e intereses de las partes; esto es, que causan una lesión de una entidad jurídica equiparable a la que causaría un acto definitivo (...)”.”