MULTA POR MORA

MULTAS POR INCUMPLIMIENTOS CONTRACTUALES COMO PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

“Cabe destacar, que, dentro de las denominadas prerrogativas de la Administración pública, se encuentra la facultad que le confiere a ésta, la posibilidad de imponer penalizaciones y multas, por incumplimientos contractuales imputables a los contratistas, que tienen como fin, propiciar la consecución de las obligaciones contraídas en el marco de la contratación pública.

En nuestro sistema legal, tal potestad está contenida en el artículo 85 de la LACAP, prescribe: «...[c]uando el contratista incurra en mora en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales por causas imputables al mismo, podrá declararse la caducidad del contrato o imponer el pago de una multa por cada día de retraso, de conformidad a la siguiente tabla (...) [e]n los primeros treinta días de retraso, la cuantía de la multa diaria será del (0.1%) del valor total de contrato (...) [e]n los siguientes treinta días de retraso, la cuantía (..) diaria será del (0.125%) del valor total del contrato (...) los siguientes días de retraso (...) será del (0.15%) del valor total del contrato (...) cuando el total del valor del monto acumulado por la multa, represente hasta el doce por ciento (12%) del valor total del contrato, procederá la revocación del mismo, haciendo efectiva la garantía de cumplimiento de contrato...».”

SITUACIÓNES QUE DEBEN INCURRIR PARA APLICACIÓN DE LOS SUPUESTOS DE INCUMPLIMIENTO QUE ACARREAN LA IMPOSICIÓN DE UNA MULTA

“De esta disposición, si bien, no se advierten de forma expresa los supuestos de incumplimiento que acarrean la imposición de una multa, si determinan dos situaciones que deben concurrir: (i) que exista mora en el cumplimiento de las obligaciones contractuales; y, (ii) que las causas de la mora sean imputables a la contratista. Es decir que, de acuerdo a lo que establece la ley de la materia será la verificación del atraso en el cumplimiento de las obligaciones fijadas por la Administración en las cláusulas insertas en el contrato y demás documentos contractuales -artículo 82 LACAP-, las que darán paso a la imposición de una multa.”

PORCENTAJES MÍNIMOS Y MÁXIMOS A CONSIDERAR SEGÚN LOS DÍAS DE ATRASO

“Además, en dicho artículo, indistintamente el tipo de contratación que se trate, por regla general, se fijan los porcentajes mínimos y máximos a considerar según los días de atraso, que sirven de parámetro para el cálculo de una multa: 0.1%, 0.125%; y, 0.15%, del monto total del contrato, hasta un máximo del 12% de total acumulado, que de alcanzarse da paso a la revocación del contrato.

A su vez, la misma disposición, regula la sanción mínima que se impone en el ámbito de la contratación pública que, en todo caso [con excepción de la libre gestión] seguirá la siguiente regla: «…la multa mínima a imponer en incumplimientos contractuales relacionados con la contratación de obras, bienes o servicios adquiridos por licitaciones o concursos, será por el equivalente a un salario mínimo del sector comercio…». Lo anterior implica, por ministerio de ley, que, en los contratos públicos, si luego de efectuar el cálculo de la multa por mora, de conformidad a los porcentajes que dispone la LACAP, y esta resultare menor al equivalente del salario mínimo para el sector comercio, el piso sancionatorio siempre será, un salario mínimo determinado para ese sector de producción. Ahora bien, la LACAP, regula [además] un supuesto distinto para contabilizar la multa por mora, en lo que respecta al contrato de suministro.”

SUPUESTO ESPECIAL PARA CONTABILIZAR LA MULTA, EN CONTRATO DE SUMINISTRO

“En el contrato de suministro, se perfila la existencia [por regla general] de un solo contrato comprensivo de un conjunto de determinadas mercancías o géneros a servir en períodos de tiempo determinados o a determinar, con posterioridad y por un precio en la forma preestablecida por las partes; de ahí que, en esta modalidad contractual, se configuran diversas prestaciones autónomas identificadas con una pluralidad de obligaciones; es decir, se caracteriza por: (i) la realización de prestaciones periódicas o individuales, (ii) derivadas en un contrato único; y; (iii) cuya obligación de entrega se cumple de manera sucesiva.

Es por ello que, la ley, en atención a las particularidades del contrato de suministro, prescribe dos formas para cuantificar la multa por mora, por el incumplimiento de las obligaciones imputables al contratista; la primera, cuando el incumplimiento es general, se fija por el valor total del contrato; y la segunda, de forma parcial, únicamente sobre el valor de los suministros que se hubieren dejado de entregar: «[e]n el contrato de suministro los porcentajes previamente fijados para la multa, será aplicable únicamente sobre el valor de los suministros que hubieren dejado de entregar por el incumplimiento parcial del contrato» [artículo 85 LACAP].

En este sentido, y con fundamento a lo dispuesto en el precepto antes citado, esta Sala advierte, que cuando el incumplimiento contractual es parcial, el quantum de la multa, se calcula de forma individual por el valor que corresponda a cada suministro que se incumple, y sobre éstos, deberán aplicarse el porcentaje correspondiente [(0.1%) - (0.125%) – (0.15%)], tomando como parámetro los días de atraso; y ; empero, no procede imponer al administrado una sanción por cada ítem incumplido en la ejecución del contrato de suministro.”

PROCEDE DECLARAR ILEGAL EL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO, ÚNICAMENTE EN LO QUE CONCIERNE A LA DETERMINACIÓN DE LA CUANTÍA DE LA MULTA AL VULNERARSE EL ARTÍCULO 85 DE LA LACAP

“B. En el presente caso, la demandante advierte que la autoridad demandada, le impuso una multa equivalente a un salario mínimo para el sector comercio, por cada uno de los instrumentos odontológicos a suministrar, y que fueron entregados fuera del plazo establecido en el contrato, cuando a su criterio, al perfilarse un solo contrato, era procedente la imposición de una multa, y no tres.

Por su parte, el ISSS manifestó que, en el sub judice, se hizo la contratación por tres equipos de odontología, que son independientes entre sí, y, por lo tanto, cada incumplimiento genera la imposición de una multa por separado.

Para dilucidar lo anterior, es necesario reiterar que, en el caso de mérito, la relación entre la sociedad VVC, S.A. DE C.V., y el ISSS, deriva del contrato administrativo Q-211/2014, procedente de la licitación pública Q-53/2014, en el que se le adjudicó el suministro de material instrumental de odontología al ISSS, específicamente: (i) cureta lucas # 15 inoxidable, que se identifica con el código número 4104103, por un monto de setenta y un dólares con sesenta centavos de los Estados Unidos de América; (ii) elevador de raíz seldin # 3 inoxidable, que se identifica con el código número 4104118, por un valor de trescientos setenta dólares de los Estados Unidos de América; y, (iii) elevador recto acanalado tipo seldin N° 34, por un valor de trescientos catorce dólares con cincuenta centavos de dólar de los Estados Unidos de América.

Para las entregas del suministro, según se detalla en la hoja de distribución y calendarización de productos del contrato aludido (fs. 2,211 séptima pieza del expediente administrativo) se programaron en el siguiente orden:

(i) Departamento de almacenamiento y distribución (San Salvador): 1) cureta lucas # 15 inoxidable, cantidad: seis, fecha de entrega: 20-09-2014; 2) elevador de raíz seldin # 3 inoxidable, cantidad: veintiocho, fecha de entrega: 20-09-2014, 3) elevador recto acanalado tipo seldin N° 34, cantidad: treinta, fecha de entrega: 20-09-2014.

(ii) Departamento de almacenamiento y distribución (Occidente): 1) elevador de raíz seldin # 3 inoxidable, cantidad: cinco, fecha de entrega: 09-10-2014, 2) elevador recto acanalado tipo seldin N° 34, cantidad: dos, fecha de entrega: 09-10-2014.

(iii) Departamento de almacenamiento y distribución (Oriente): 1) cureta lucas # 15 inoxidable, cantidad: dos, fecha de entrega: 25-09-2014, 2) elevador de raíz seldin # 3 inoxidable, cantidad: siete, fecha de entrega: 25-09-2014, 3) elevador recto acanalado tipo seldin N° 34, cantidad: dos, fecha de entrega: 25-09-2014.

Es así como, en la ejecución de este contrato, según consta en el informe elaborado por el departamento de contratos y proveedores del ISSS, la sociedad VVC, S.A. DE C.V., de las entregas programadas, incumplió el plazo del suministro en cinco ítems, específicamente, las que correspondían para la región oriental y occidental, cada de una, con cinco días de atraso.

Por esta razón, se le inició procedimiento sancionatorio por incumplimiento contractual (fs. 2,201-2,202), calculándose la multa de forma provisional por la cantidad de setecientos veintisiete dólares con veinte centavos de los Estados Unidos de América; confiriéndole audiencia a la impetrante, por el plazo de tres días hábiles.

La sociedad actora ejerció su derecho de defensa, presentando escrito (fs. 2,170) mediante el cual controvirtió el cálculo de la multa asi: «[p]or medio de la presente, hacemos referencia al cálculo de la multa (…) se nos aplica el monto mínimo por incumplimientos contractuales en cual es de un salario mínimo del sector comercio $224.40, a cada código según un mismo contrato (…) se realizó consulta a la (…) UNAC (…) con el fin de obtener su criterio sobre la aplicación de las multas por contrataciones por parte del INSTITUTO SALVADOREÑO DEL SEGURO SOCIAL, ya que repetidas ocasiones hemos recibido cálculos de multas, en los cuales se aplica AUTOMATICAMENTE la multa del salario mínimo a cada uno de los códigos contemplados en una contratación, en el caso, de que el cálculo de la multa para el código individual sea inferior al salario mínimo, es decir, que si el contrato consta de 10 códigos y en los 10 códigos existe incumplimiento, a cada código se le aplica automáticamente la multa del salario mínimo, cuando la ley LACAP, claramente establece que en un contratación, la multa a imponer no será inferior al salario mínimo, ESTO ES POR CONTRATO, no por cada uno de los códigos dentro del contrato…»

En la misma línea señaló: «[c]unado se consultó a la UNAC, se nos confirmó que la multa por salario mínimo del sector comercio es por contratación o por licitación no por ítem, código o renglón (…) por esta razón (…) NO ACEPTACOMES EL CALCULO DE LA MULTA, y solicitamos se realice, las correcciones EN BASE (sic) A LEY LACAP…» (resaltado del original).

Sin embargo, lo señalado por la demandante, la autoridad demandada, en el acto administrativo impugnado argumentó (fs. 2,206): «…bajo la premisa del Artículo 85 LACAP, que establece que la aplicación de mutla procede por cada incumplimiento de las obligaciones contractuales, pactadas y referente a si es correcto el cálculo de multa por cada producto; al respecto, se determina de forma inequívoca, que en el contrato se ha establecido de forma individual y particular la obligación para cada productos por separado, por cada fecha de entrega, y no como entrega conjunta, independientemente se haya pactado en la misma fecha; por lo que se aplica de manera individual la imposición de multa para cada producto que se establece en el contrato…»

Por lo que, conforme a este razonamiento, resolvió: «…en virtud del referido incumplimiento, tiene por impuesta y establecida la obligación de pago de multa a la sociedad VVC (…) por un monto de SETECIENTOS VEINTISIETE DOLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMERICA CON VEINTE CENTAVOS ($727.20)…» (resaltado del original).

Con lo relacionado por la autoridad demandada, en el acto administrativo impugnado, se comprueba, que el ISSS, impuso una sanción por cada reglón incumplido en la entrega de los bienes muebles suministrados; para el caso [según su criterio] se configuraron tres incumplimientos, y en correspondencia a ello, atribuyó tres sanciones diferentes, equivalentes, a un salario mínimo para el sector comercio.

Empero, como se indicó en párrafos que preceden, en el contrato de suministro cuando el incumplimiento es parcial, el quantum de la multa, se calcula por el valor total de la suma de suministros que se incumplen, y sobre éstos, se aplica el porcentaje correspondiente [(0.1%) - (0.125%) – (0.15%)], según los días de atraso; finalmente del total consolidado (cinco ítems de tres reglones distintos), se debe imponer la sanción que corresponda.

Cabe decir, que si en el presente caso, la cuantía de la sanción [luego de efectuar el cómputo conforme a los porcentajes concernientes, de acuerdo a los días de incumplimiento] es menor al salario mínimo del sector comercio, procede imponer una sola multa, por la cantidad que recaiga al salario destinado a este ámbito de producción, vigente al momento en que sucedieron los hechos.

En este sentido, en el presente caso, esta Sala advierte, que el ISSS al imponer una sanción equivalente a un salario mínimo ($242.40) por cada suministro entregado de forma extemporánea (en un solo contrato) soslayó lo dispuesto en el artículo 85 de la LACAP, tal y como lo indica la actora en su demanda.

Sin, embargo, en el caso concreto, como se detalló en párrafos que preceden, atendiendo a que se comprobó la existencia del incumplimiento contractual imputable a la demandante, pero no se estableció debidamente la cuantía de la sanción.

Por lo tanto, el efecto de esta sentencia, no puede ser otro, que admitir el motivo de ilegalidad impetrado por VVC, S.A. DE C.V., y, en consecuencia, declarar ilegal el acto administrativo impugnado por la demandante, únicamente en lo que concierne a la determinación de la cuantía de la multa; por ende, en virtud que la administración pública es la única facultada para re-cuantificar la sanción pecuniaria, será necesario remitir el proceso hacia el ISSS con el objetivo que emita resolución motivada en cuanto al monto de la multa a imponer a la demandante, conforme a los parámetros expuestos en la presente sentencia y que en el presente caso se han advertido infringidos.”