PRINCIPIO DE CULPABILIDAD

CONSIDERACIONES JURISPRUDENCIALES

“c) Del Principio de Culpabilidad

En las sentencias precitadas referencias 00085-18-ST-COPC-CAM y 00116-18-ST-COPC-CAM, esta Cámara sostuvo lo siguiente:

“Doctrinariamente, los autores LLOBREGAT J.G. y BUITRON RAMIREZ G., Op. Cit. pp.103-104 ha sostenido que: “junto a la existencia de una infracción creada y tipificada por la Ley, el ejercicio efectivo de la potestad sancionadora de la Administración precisa naturalmente de un sujeto pasivo al que se impute la comisión de la conducta infractora, bien por acción o bien por omisión, ya que solamente sobre la base de la constatación en el procedimiento administrativo sancionador de ambas circunstancias (la intervención culpable por parte de un sujeto determinado en un hecho antijurídico debidamente tipificado) podrá serle impuesta a aquella la correspondiente sanción administrativa por parte de la autoridad competente. De este modo mientras la faceta objetiva del ejercicio de la potestad sancionadora se ciñe a la existencia y constatación de los hechos tipificados como constitutivos de la infracción, la subjetiva se desdobla en dos vertientes: una activa, determinada por la titularidad de la competencia administrativa habilitadora del ejercicio de la potestad punitiva, y una pasiva, integrada por una persona responsable de la vulneración o inobservancia de la norma sancionadora. Es, pues, en el plano subjetivo pasivo del ejercicio de la potestad sancionadora o, si se prefiere, en el sujeto activo de la obligación nacida como correlato al “ius puniendi” reconocido por la Constitución en favor de la Administración Pública, donde se desenvuelve el problema de la culpabilidad”

En el mismo sentido, REBOLLO PUIG, sostiene que “(…) La necesidad de la concurrencia de culpabilidad se ha formulado no sólo en el ámbito del Derecho Penal… sino también en el propio del derecho administrativo sancionador… Esa exigencia de culpabilidad en el ámbito de los ilícitos administrativos se reitera hasta la saciedad por la jurisprudencia del Tribunal Supremo… afirman que en el ámbito sancionador “está vedado cualquier intento de construir una responsabilidad objetiva” y “que en el ámbito de la responsabilidad administrativa no basta con que la conducta sea antijurídica y típica, sino que también es necesario que sea culpable, eso es consecuencia de una acción u omisión imputable a su autor por malicia o imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable (…)” REBOLLO PUIG, M. y otros, Op. Cit. p. 254 (...)

(….) El autor Nieto, Alejandro, Op. Cit p. 341, señala: “(…) en términos generales puede decirse que actúa con culpa o imprudencia (o negligencia) el que realiza un hecho típicamente antijurídico, no intencionadamente sino por haber infringido un deber de cuidado que personalmente le era exigible y cuyo resultado debía haber previsto. Como han resumido lapidariamente COBO y VIVES (1999, 9. 639), “la culpa consiste en definitiva, en no haber previsto lo que debía preverse y en no haber evitado lo que debía evitarse”. No puede prescindirse nunca del requisito de la posibilidad de evitar el resultado por la sencilla razón de que el Derecho no exige nunca cosas imposibles” (el subrayado es nuestro).

En ese orden, la SCA en sentencia de las catorce horas y quince minutos del veintiséis de octubre de dos mil doce, en el proceso Referencia 459-2007, ha sostenido que: “(…)para la imposición de una sanción por infracción de un precepto administrativo, es indispensable que el sujeto haya obrado dolosa o cuando menos culposamente, es decir, que la transgresión a la norma haya sido querida o se deba a imprudencia o negligencia del sujeto, quedando excluido cualquier parámetro de responsabilidad objetiva en la relación del administrado frente a la Administración, pues ésta, para ejercer válidamente la potestad sancionatoria, requiere que la contravención al ordenamiento jurídico haya sido determinada por el elemento subjetivo en la conducta del administrado. El principio de culpabilidad ha de matizarse a la luz del interés general en aquellas situaciones en que el Derecho sancionador se encamina a la protección del interés público, como pilar fundamental del Derecho Administrativo…” (subrayado nuestro).

En el mismo sentido la SCA en la sentencia emitida a las doce horas veintitrés minutos del día cuatro de septiembre del año dos mil diecisiete, referencia 321-2011 sostuvo que

“(…) cabe destacar una de la sub-categorías o corolarios del principio de culpabilidad, en forma precisa, es la responsabilidad por el hecho o responsabilidad por la acción ilícita como se denomina en la doctrina administrativa sancionadora. Este principio implica que la sanción únicamente puede recaer a quien en forma dolosa o culposa ha participado en los hechos que configuran una acción ilícita; así lo expone Nieto al referir que «[e]l gravamen que la sanción representa solo podrá recaer sobre aquellas [personas] que han participado de forma dolosa o culposa en los hechos constitutivos de infracción. Por lo tanto, no es posible exigir responsabilidad por la sola existencia de un vínculo personal con el actor o la simple titularidad de la cosa o actividad en cuyo marco se produce la infracción. La exigencia de individualización de la sanción supone un veto a la responsabilidad objetiva» [Nieto, Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, quinta edición totalmente reformada, Madrid. Editorial Tecnos, p. 329, 2011]. En este orden, conforme a esta sub-clasificación del principio de culpabilidad solamente responde el administrado por sus actos propios, de este modo, se repele la posibilidad de construir una responsabilidad objetiva o basada en la simple relación causal independiente de la voluntad del autor; por consiguiente, en el ámbito de la responsabilidad administrativa no basta con que la conducta sea antijurídica además de típica, lo que supone que la conducta encaje en el tipo administrativo y se trate de una acción u omisión imputable a su autor por malicia o imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable. Esta negligencia debe manifestarse en acciones u omisiones palpables, determinantes del resultado y, como en todo procedimiento, debe probarse, no asumirse. En congruencia con lo expuesto, en el Derecho Administrativo Sancionador, debe respetarse el principio de culpabilidad, de tal suerte que el elemento indispensable para sancionar un actuar, es la determinación de la responsabilidad subjetiva. Bajo la perspectiva del principio de culpabilidad, solo podrá sancionarse por hechos constitutivos de infracción administrativa a las personas que resulten responsables de las mismas, es decir que la existencia del nexo de culpabilidad, constituye un requisito sine qua non para la configuración de la conducta sancionable (…)” —resaltado nuestro—.”

CARGA DE LA PRUEBA Y LA PRESUNCIÓN DE INOCENCIA

“d) De la carga de la Prueba y la Presunción de Inocencia

Se ha entendido generalmente que la carga de probar los hechos constitutivos de infracción administrativa le corresponde a la Administración Pública.

En principio y por regla general, la SC ha señalado: “Las principales consecuencias del estado de inocencia se presentan en dos ámbitos: las posibilidades de restricción de derechos dentro del proceso o procedimiento y las exigencias probatorias de una eventual decisión sancionadora. Primero, los derechos de una persona libre o inocente no pueden ser limitados por medidas que, de acuerdo a las circunstancias, constituyan o se asemejen a penas o sanciones anticipadas, lo que representa un límite a las medidas cautelares y a las formas de tratamiento del supuesto infractor de parte de las autoridades. Segundo, ya que la inocencia no necesita prueba, el sujeto de la imputación no tiene que probar dicha condición, aunque, por eso mismo, la culpabilidad sí debe ser probada. Dado que el supuesto infractor no necesita probar su inocencia y, lógicamente, no le interesa probar su culpabilidad, la carga de probar la imputación corresponde a quien acusa y, en el procedimiento administrativo sancionador, a la Administración titular de la potestad punitiva (que por exigencia del principio de legalidad es la que debe establecer los presupuestos para la sanción, entre ellos la culpabilidad).” – resaltado nuestro– (Sentencia dictada en el proceso de Inconstitucionalidad ref. 94-2013, del dieciséis de octubre de dos mil quince).

Respecto al tema de la carga de la prueba, la SCA ha considerado que: “Si bien este instituto jurídico opera en los diversos procesos, el mismo guarda diferentes connotaciones de conformidad a la materia que se trate; así, cuando hace su efecto en materia administrativa, por regla general, su aplicación actúa conforme al estado de inocencia del investigado, por lo que, en este escenario corresponde a la administración la obligación de probar la imputación que efectúa.

Sin embargo, luego de establecida la tesis incriminatoria, se traslada la verificación de los hechos al administrado en razón del ejercicio de su derecho de defensa, y de este modo, puede aportar toda la prueba de descargo con la que refute la hipótesis planteada por la administración y así desvirtuar posibles señalamientos, sin que ello signifique una obligación procesal, pero si en una medida de contraposición a la teoría de la administración, que además garantiza su actividad probatoria en el desarrollo de una investigación.” —El resaltado es nuestro— (Sentencia dictada en el proceso 210-2008, de las catorce horas veinte minutos del treinta y uno de octubre de dos mil dieciséis).

Aunado a ello, con relación a la presunción de inocencia la misma Sala ha señalado: “La presunción de inocencia es un principio constitucional íntimamente vinculado al derecho de audiencia y de defensa, los cuales en su conjunto forman parte del complejo grupo de garantías constitucionales que deben ser observadas de forma efectiva en todo proceso o procedimiento, de modo que cuando a una persona se le atribuye un ilícito administrativo o penal, el mismo es considerado inocente en carácter presuncional, de cara a la acción u omisión que en ese momento se le atribuye, quien por esa misma calidad tiene todo el derecho a defenderse, demostrando que lo atribuido no es cierto, en los momentos del procedimiento diseñados para tal efecto”. (Sentencia dictada en el proceso 130-2006 del diecinueve de mayo de dos mi ocho).

Así, si bien la presunción de inocencia es un estado en el cual se encuentra todo aquel sujeto a quien se le impute una infracción o delito, la misma no implica absoluta inacción en la prosecución del procedimiento, pues puede aportar elementos de descargo.

En el mismo sentido lo ha apuntado la doctrina, siguiendo lo considerado por los Tribunales españoles al indicar que: “Es evidente por tanto, que la presunción de inocencia impone a la Administración en el procedimiento sancionador la carga de probar, pero lo verdaderamente relevante es determinar el qué. El TC afirma siempre que sobre ella pesa la carga de acreditar los hechos constitutivos de la pretensión sancionadora, es decir, la conducta constitutiva de infracción y la participación del inculpado en su realización. Sirvan como ejemplo las SSTC 169/2003, de 29 de septiembre; y 131/2003, de 30 de junio, que declaran que recae sobre la Administración actuante la carga probatoria “de la comisión del ilícito y de la participación del acusado”. Y lo mismo por lo que respecta a la jurisprudencia del TS: […] STS de 5 de noviembre de 1999 (Ar. 8688): “cuando se trate de determinar a quién corresponde la demostración de la existencia de un ilícito administrativo que se imputa, ha de tenerse en cuenta que prima el principio constitucional de presunción de inocencia (…), aparte de la necesidad de que sea la Administración la que desarrolle una actividad probatoria con el fin de acreditar debidamente los hechos imputados en un expediente sancionador”. (REBOLLO PUIG, M., IZQUIERDO CARRASCO, M., AA.VV., Op Cit. pp. 664-665)

No obstante, si bien la regla general es que la Administración debe probar los hechos constitutivos de la pretensión sancionadora, es necesario analizar si también la Administración, con base en la presunción de inocencia, es quien debe probar los hechos eximentes de la responsabilidad sancionadora.

Al respecto se ha sostenido que: “[…] la jurisprudencia ordinaria ha declarado que en los procedimientos punitivos —sean penales o administrativos— los hechos eximentes, los atenuantes y los extintivos deben ser probados por el imputado que los alegue. Sirvan como ejemplo las siguientes sentencias que así lo proclaman: STS de 10 de diciembre de 2002 (rec. 3064/1998): por lo que se refiere a la carga probatoria en cualquier actuación punitiva, es al órgano sancionador a quien corresponde probar los hechos que hayan de servir de soporte a la posible infracción, mientras que al imputado únicamente le incumbe probar los hechos que puedan resultar excluyentes de su responsabilidad. […] SSTSJ de Extremadura, de 15 de febrero de 2001 (Ar. 514), y de 18 de julio de 2000 (Ar. 2138): es regla general del Derecho Punitivo que la carga de la prueba de la Administración no se extiende a las circunstancias de exoneración que han de ser de cuenta del imputado” —El resaltado es nuestro— (REBOLLO PUIG, M., IZQUIERDO CARRASCO, M., AA.VV., Op. Cit., p. 666).]”

[...]

AL COMPROBASE QUE LA INFORMACIÓN CONTENIDA EN LA CONSTANCIA DE EXPERIENCIA NO ERA VERAZ Y QUE EXISTÍA UNA DECLARACIÓN JURADA POR PARTE DE LA ACTORA, SE HA COMPROBADO SU CULPABILIDAD POR NEGLIGENCIA

“c) Sobre la vulneración al principio de culpabilidad

El procurador de la parte demanda alegó como vicios de ilegalidad en el acápite “Vulneración al principio de verdad material” que a la demandante no se le determinó cuáles son hechos falsos y cómo incidieron estos en la adjudicación. Sostiene que la señora SDR fue quien modificó la carta expedida por el ISSS y que no se percató la demandante de dicha circunstancia, y firmó la oferta en el entendido que la documentación se había obtenido por las vías legales, además que dicha referencia no era determinante para obtener la adjudicación.

Aunado a ello alega en el acápite denominado Falta de daño y de voluntad de causar daño”, que en el derecho administrativo sancionador está prohibida la responsabilidad objetiva y que en el presente caso nunca existió intencionalidad de presentar un documento falso, ya que fue un hecho de otra persona; y que la demandante tenía amplia experiencia que pudo haber haberse acreditado por la autoridad demandada, al revisar COMPRASAL de conformidad a los artículos 13 LACAP 9 RELACAP.

En ese orden, al analizar ambos puntos alegados se determina que se refieren a la vulneración al principio de culpabilidad, ya que en síntesis indica que no existió intención de causar daño y que el hecho fue cometido por otra persona, para ello presentó una declaración jurada firmada por la señora SSH, en la que se indica que el “acto de falsear la constancia del ISSS fue la señora SNG”

Al respecto, la autoridad demandada sostiene que existe responsabilidad de la parte demandante, porque en su oferta presentó una declaración jurada contenida en un acta notarial de fecha catorce de diciembre de dos mil diecisiete, en la que expresó que la información contenida en la oferta era la expresión de la verdad y que asumía la responsabilidad legal correspondiente (F. 363 del expediente administrativo) y que “(…) la responsabilidad subjetiva en el presente caso está en relación a que la demandante, no sólo incorporó una constancia diferente a la emitida por el ISSS, cuya posible falsedad atribuye a la señora SNGR, sino que además lo hizo bajo juramento de ser la expresión de la verdad, cuando no lo era, invocando en ese sentido hecho falsos con el fin de adjudicarse la licitación -f. 86 vuelto del expediente judicial-.

En ese orden, al revisar el expediente administrativo constan de folios 32 al 35 los documentos que tenían que presentarse en la oferta, entre ellos Declaración Jurada, Datos Generales de la Empresa, Carta Oferta, Carta Compromiso del Oferente, etc.; mismos que fueron presentados por la demandante en la Oferta Económica de folios 353 a la 371 del expediente administrativo y se destaca para el caso en concreto la declaración jurada suscrita por la señora M (folio 363) cuyo texto en lo medular dice:

“I. Que la información proporcionada en la oferta presentada en la Licitación Pública número LP- CERO CERO CUATRO/ DOS MIL DIECIOCHO-SECRETARÍA DE CULTURA referente a “SUMINISTRO DE CARNE Y HUESO DE RES PARA ESPECIES CARNÍVORAS DEL PARQUE ZOOLÓGICO NACIONAL, DE FEBRERO A DICIEMBRE DE 2018” es la expresión de la verdad, por lo que asume la responsabilidad legal correspondiente” –negritas del texto y subrayado es nuestro–.

En razón de lo anterior, al existir dicha declaración jurada, por la naturaleza del procedimiento de licitación, a criterio de este Tribunal y tomando en cuenta la jurisprudencia y doctrina antes señalada y no obstante ella no haya participado materialmente en la elaboración de dicho documento, acarrea responsabilidad para el ofertante, debido a que a través de ella se evidencia el pleno conocimiento y la voluntad de proporcionar una documentación que no es conforme con la realidad.

Se destaca que, al participar la actora en procedimientos de licitación, se encuentra informada previamente de los documentos que debe presentar, entre ellos la declaración jurada y se vuelve responsable que la información que presente sea veraz, también tiene conocimiento previo de las consecuencias jurídicas que conlleva tal incumplimiento, que para el caso en concreto es la inhabilitación para participar en procedimientos de selección de contratista por un periodo de cinco años.

Y dado que se ha comprobado que dentro de los documentos presentados por la parte actora se encontraba la constancia de experiencia de fecha doce de diciembre de dos mil diecisiete, suscrita por la Licenciada B, Jefa de la Sección de Alimentación y Dietas del ISSS (f. 302 del expediente administrativo) en la cual se hizo constar: “Que la señora MDRM, nos ha proporcionado el suministro de frutas, verduras, legumbres, Especies, Cereales, y Carnes, bajo las siguientes condiciones:

CARACTERISTICAS DEL SUMINISTRO

Y que la Licenciada BF posteriormente sobre dicha constancia (f.412 del expediente administrativo) indicó:

 “Para su verificación adjunto fotocopia de las referencias extendidas en su oportunidad, con firmas del personal que retiro dicha documentación, de las cuales solamente la información contenida en la constancia emitida por mi persona es la presentada por MALL (…)”-resaltado nuestro-, y el documento adjuntado se encuentra agregado a folio 410 del expediente administrativo y su tenor cita:

 “Que MDRM, nos ha suministrado frutas, verduras y hiervas bajo las siguientes condiciones:

CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DEL SUMINISTRO:

Y esta misma constancia de experiencia fue presentada posteriormente por la señora M en el Recurso de Revisión.

En razón de lo anterior, la autoridad demandada, con base a sus potestades, constató que la información contenida en la constancia de experiencia presentada por la señora M era diferente a la emitida por la licenciada B, lo que es un hecho no controvertido en el presente proceso, es más, forma parte de las alegaciones de la referida demandante al indicar que esta modificación fue realizada por otra persona y que ella no tenía conocimiento de dicha circunstancia. Lo que tampoco fue controvertido en sede administrativa, no obstante, se siguió el procedimiento administrativo sancionador en el que se le otorgó la oportunidad de defenderse, y si bien en este momento presentó la declaración jurada en donde hace constar que el documento dubitado fue elaborado por otra persona, esto no la exime de responsabilidad, pues es la responsable de verificar que la información que se presenta sea la verdadera.

En ese orden esta Cámara concluye que, al comprobase que la información contenida en la constancia de experiencia no era veraz y que existía una declaración jurada por parte de la actora, se ha comprobado su culpabilidad por negligencia; y que su conducta encaja en el tipo contenido en el artículo 158 romano V letra b) de la LACAP; y por tanto se desestiman los motivos de ilegalidad alegados en los acápites “Vulneración al principio de verdad material” y “falta de daño y de voluntad de causar daño”.”