RECURSO DE APELACIÓN
DISTINCIÓN
ENTRE LA LEY EN SENTIDO FORMAL Y MATERIAL
“i. En primer lugar, es de suma importancia hacer una distinción
entre la ley en sentido formal y material, distingo
que este Tribunal considera obligatorio a los efectos de
resolver la controversia suscitada en el presente caso.
Pues bien, la primera
—ley formal— hace referencia a toda norma jurídica, de
carácter general y obligatorio, que, independiente de
su contenido, es creada por el Órgano Legislativo, ajustándose al proceso
constitucional de formación de ley y, además, está sometida a un estatuto que
comprende ciertos principios orientadores e informadores que legitiman su creación:
el democrático, el pluralista, el de publicidad, el de contradicción, libre
debate y la seguridad jurídica. En otras palabras, la ley en sentido formal es
la denominada legislación secundaria.
Por
el contrario, la segunda —ley material— refiere toda norma jurídica emanada de
la Administración Pública y producto del ejercicio de su potestad normativa o
reglamentaria. Esta normativa material posee por cometido, en principio, desarrollar
la ley secundaria, respetando, en todo caso, un núcleo atributivo o de remisión
y cobertura predefinido en la ley formal. Así, la ley material —verbigracia, reglamentos, ordenanzas,
instructivos, circulares, etc.— establecen aspectos accesorios, regulaciones
de mayor detalle y medios técnicos que posibilitan la ejecución de una ley
formal, cumpliendo, en algunos casos, una función normativa complementaria para
hacer operativas determinadas disposiciones secundarias o disciplinar algunas situaciones
sobre las que la ley formal ha habilitado expresamente desarrollo.”
LA LEY EN SENTIDO FORMAL ES LA ÚNICA QUE PUEDE LIMITAR
DERECHOS FUNDAMENTALES, ESTABLECER IMPEDIMENTOS O RESTRICCIONES PARA SU
EJERCICIO
“El
punto medular en torno a la distinción hecha radica en que la ley en sentido formal es la única que puede limitar
derechos fundamentales, establecer impedimentos o restricciones para su
ejercicio. En cambio, la
ley en sentido material no puede limitar derechos fundamentales sino,
únicamente, regularlos; es decir, se trata de disposiciones que establecen las
manifestaciones, alcances y procedimientos para hacer efectivo el ejercicio de
estos derechos.
Acorde a lo anterior, la
Sala de lo Constitucional de esta Corte ha establecido que «(…) únicamente
se podrán limitar derechos fundamentales —establecer impedimentos o
restricciones para su ejercicio— por ley en sentido formal, pero (…) la
regulación de derechos que comprende titularidad, condiciones de ejercicio,
manifestaciones y alcances de derechos, así como garantías, puede hacerse por cualquier
norma de carácter general, impersonal y abstracta, siempre y cuando sea emitida
por los órganos estatales o entes públicos con potestad normativa reconocida
por la Constitución y que no se (…) altere el de los principios y derechos
constitucionales (…)» (sentencia definitiva de las diez horas del veintiséis
de julio de mil novecientos noventa y nueve. Inconstitucionalidad 2-92).”
LA LEY REGULADORA DE LA PRODUCCIÓN Y COMERCIALIZACIÓN DE ALCOHOL Y DE LAS BEBIDAS ALCOHÓLICAS NO REGULA RECURSO ADMINISTRATIVO ALGUNO QUE PUEDA INTERPONERSE ANTE LA DENEGACIÓN LOS PERMISOS O LICENCIAS ESTABLECIDAS EN LA MISMA
“ii.
Establecido lo anterior, debe destacarse que la ley secundaria —ley formal— que
ampara la potestad ejercida por la autoridad demandada para denegar el permiso
para la venta de bebidas alcohólicas pretendido por la actora; es la Ley
Reguladora de la Producción y Comercialización de Alcohol y de las Bebidas
Alcohólicas.
Esta ley no regula recurso administrativo alguno que pueda interponerse ante la denegación los permisos o licencias establecidas en la misma. Además, siendo que tal denegación es producto del ejercicio de la denominada técnica autorizatoria —y no de la potestad sancionadora—, la misma adquiere el carácter de “acto de gravamen en general” —es decir, no se trata de una sanción administrativa—. Consecuentemente, el recurso de apelación del artículo 137 del Código Municipal, así como los demás regulados en el Título X del mismo cuerpo legal, no resultan aplicables al presente caso por la sola invocación autónoma del mencionado artículo 137, pues estos han sido diseñados por el legislador, exclusivamente, para la impugnación de sanciones —no de actos de gravamen en general y producto de la técnica autorizatoria—.”
LA ORDENANZA PARA COMERCIALIZACIÓN DE CERVEZAS Y OTRAS BEBIDAS ALCOHÓLICAS DE AHUACHAPÁN, FUE INSTITUIDA PARA CONTROLAR, ADMINISTRATIVAMENTE, LAS DECISIONES EMITIDAS POR EL INFERIOR JERÁRQUICO DEL CONCEJO MUNICIPAL DE AHUACHAPÁN
“iii.
Ahora bien, el presente caso supone, para esta Sala, un contexto normativo de
tal singularidad en relación a la posibilidad de impugnar, por medio de un
recurso administrativo, el primer acto administrativo identificado en la
demanda; ello, puesto que existe una norma infra
legal —ley material— que instituyó, a
favor del ciudadano al que le es denegado un permiso para la venta de bebidas
alcohólicas, un recurso administrativo de apelación.
Este ordenamiento, según lo estipulado en la demanda, es la «Ordenanza Reguladora de la Actividad de
Comercialización de Cervezas y Otras Bebidas Alcohólicas del Municipio de
Ahuachapán, departamento de Ahuachapán», emitida por Decreto Municipal número
cuatro, del diecisiete de mayo de dos
mil uno, publicado en el Diario Oficial número ciento nueve, Tomo número
trescientos cincuenta y uno, de fecha doce de junio de dos mil uno.
Así, su
artículo 15 regula: «En caso de
inconformidad por parte del propietario o empresa afectada a lo resuelto por
el Concejo, podrá interponer Recurso de Apelación ante el Concejo
Municipal. La subsanación de dicho recurso se hará de acuerdo a lo
prescrito en el Código Municipal» (el subrayado es propio).
Analizado
que ha sido el artículo transcrito, esta Sala advierte, en su enunciado preceptivo,
confusión, oscuridad y contradicción interna; ello, dado que se manifiesta que
“lo resuelto por el Concejo” puede
apelarse “ante el Concejo”.
Frente a
tal galimatías debe tenerse en cuenta que, cuando la interpretación gramatical de la norma resulta
insuficiente para concretar los efectos respectivos, es obligatoria la
utilización de los métodos de la coherencia
normativa interna y la interpretación
teleológica; con el objetivo de
deducir la finalidad y el espíritu de su enunciado normativo.
En ese
sentido, dado que el artículo 15 de la «Ordenanza Reguladora de la Actividad de
Comercialización de Cervezas y Otras Bebidas Alcohólicas del Municipio de
Ahuachapán, departamento de Ahuachapán» instituyó, de manera categórica, el
“Recurso de Apelación ante el Concejo Municipal”;
la correcta interpretación de tal artículo, bajo los métodos antedichos —coherencia normativa interna e interpretación
teleológica—, deriva en que tal recurso de alzada fue instituido para controlar,
administrativamente, las decisiones emitidas por el inferior jerárquico del
Concejo Municipal de Ahuachapán; es decir, el Alcalde o su funcionario delegado respectivo.”
EL
RECURSO DE APELACIÓN DEL ARTÍCULO 15 DE LA ORDENANZA REGULADORA DE LA ACTIVIDAD
DE COMERCIALIZACIÓN DE CERVEZAS Y OTRAS BEBIDAS ALCOHÓLICAS DEL MUNICIPIO DE
AHUACHAPÁN, SE INSTITUYE COMO UN RECURSO
ADMINISTRATIVO DE CARÁCTER POTESTATIVO
“iv. Concluido
lo anterior, surge, inmediatamente, el cuestionamiento relativo a si tal
recurso de apelación, regulado en una ley
en sentido material, podía ser utilizado por el administrado y, de ser así,
si la autoridad respectiva estaba en la obligación de tramitarlo y decidir
sobre la cuestión de fondo deducida por su medio.
Teniendo
en cuenta la distinción hecha en la sección i.
supra —únicamente la ley formal puede
limitar derechos, no así la ley material—, debe analizarse si un recurso
administrativo constituye un derecho o, por el contrario, la limitación de uno.
Al
respecto, es posible la coexistencia de
ambas naturalezas. Así, determinado recurso administrativo, por un lado, facilita el control interno
de un acto desfavorable para obtener su anulación —derecho a recurrir del
administrado—, y por otro, implica un
requisito o condicionamiento del acceso a la jurisdicción contencioso
administrativa, en el sentido que, sin la interposición de un recurso preceptivo
no se agota la vía administrativa —limitación del acceso a la tutela judicial—.
Para
resolver esta dicotomía, esta Sala ha expresado lo siguiente: «(…) los
recursos son los instrumentos que la ley provee para la impugnación de las
resoluciones, a efecto de subsanar los errores de fondo o de forma en que se
haya incurrido al dictarlas. (…) Gran parte de nuestras leyes regulan medios
impugnativos en sede administrativa, para asegurar que los actos de aquélla se
realicen conforme al orden legal vigente. Para hacer efectivo el referido
control, la ley crea expresamente la figura del recurso administrativo como un
medio de defensa para deducir, ante un órgano administrativo, una pretensión de
modificación o revocación de un acto dictado por ese órgano o por un inferior
jerárquico. (…) La regla general es que, de ser posible, el administrado debe
controvertir previamente en sede administrativa la actuación que le causa
agravio antes de demandar en sede judicial contencioso administrativa. Este
enunciado general, no será obstáculo para admitir ciertas inflexiones a la
exigencia judicial del requisito, como cuando sea posible considerar el uso de
ciertos recursos de carácter potestativo. [Al respecto se] ha entendido que existen razones para que
determinado recurso administrativo pueda considerarse de uso potestativo:
(i) Cuando el recurso se encuentre regulado en fuente distinta a la ley
(…)» (el subrayado es propio) (sentencia de las diez
horas dos minutos del veinticinco de agosto de dos mil catorce, del proceso
contencioso administrativo 450-2012).
Acorde con lo anterior, este Tribunal también ha
manifestado que los «(…) recursos de
cumplimiento obligatorio deben estar regulados en la ley sectorial aplicable al
caso concreto y no en cualquier otra normativa secundaria. Esto significa que
cuando la disposición invocada alude a los "recursos pertinentes" se
está refiriendo únicamente a los previstos en la ley de la materia, ya sea que
los regule de forma completa, o bien que haga una remisión expresa en cuanto a
su tramitación (…) Además, es criterio de esta Sala que los recursos
establecidos en normas infra legales son optativos para los administrados, de
tal suerte que su utilización no es precisa para el agotamiento de la vía
administrativa (…)» (el subrayado es propio)
(sentencia de las once horas cuarenta minutos del cuatro de julio de dos
mil catorce, del proceso contencioso administrativo 178-2005).
Con
fundamento en lo anterior esta Sala concluye que, en este caso, el recurso de
apelación del artículo 15 de la «Ordenanza
Reguladora de la Actividad de Comercialización de Cervezas y Otras Bebidas
Alcohólicas del Municipio de Ahuachapán, departamento de Ahuachapán»; al
implicar un derecho para el administrado y, a la vez, una limitación al acceso
a la jurisdicción contencioso administrativa, se instituye como un recurso administrativo de carácter potestativo.
Consecuentemente,
en el presente caso, la demandante, señora CLHH, tenía la libertad de decidir
entre su interposición o el ejercicio de su acción, de manera directa, en esta
sede judicial.
Ahora,
dado que la demandante dispuso su interposición —hecho establecido en la
demanda y no controvertido por la autoridad demandada—, el funcionario u órgano competente debía tramitarlo y decidir el asunto
de fondo (de cumplirse los requisitos de tiempo y forma respectivos).”
DECLARATORIA
DE ILEGALIDAD, AL OMITIR EL TRÁMITE PARA LA RESOLUCIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN
INTERPUESTO EN SEDE ADMINISTRATIVA
“v. Consta a
folios 10, 44 y 45, que la parte actora, posterior a la notificación que se le
hiciera de la resolución emitida por la Jefa de Catastro,
Registro y Fiscalización Tributaria Municipal, el diez de febrero de dos mil
catorce; interpuso, con fecha veinte de
febrero de dos mil catorce, un recurso de apelación para ante el Concejo
Municipal de Ahuachapán.
Al respecto, consta a folio 43 una resolución,
sin hora ni fecha, suscrita por la Jefa de Catastro, Registro y Fiscalización
Tributaria Municipal y no por el Concejo
Municipal —segundo acto administrativo
impugnado—, mediante la cual se confirmó la denegación del permiso para la
venta de cerveza pretendido por la actora, así: «no es procedente el permiso de venta de cerveza por los motivos
expuestos en la anterior notificación».
Al respecto, esta Sala advierte que
tal actuación, según su contenido, efectivamente se produjo en ocasión de la
apelación presentada por esta última —la demandante—, en fecha veinte de
febrero de dos mil catorce.
De ahí que, es concluyente que el
recurso de apelación interpuesto en sede administrativa fue objeto de rechazo
sin haberse seguido el trámite respectivo y, además, sin que la autoridad
competente se pronunciara sobre el mismo.
vi.
Así, a partir de lo expuesto en los párrafos precedentes, esta Sala concluye
que el segundo acto administrativo impugnado es ilegal, ya que se omitió el trámite para la resolución del recurso
de apelación interpuesto en sede administrativa, tal como lo denunció la actora
en su demanda.”