PRINCIPIO DE
PROPORCIONALIDAD
EN LA FORMULACIÓN DE LA LEY, EL LEGISLADOR OBLIGADAMENTE DEBE
CONSIDERAR EL TEST DE PROPORCIONALIDAD Y RAZONABILIDAD, ESPECIALMENTE CUANDO SE
REGULAN SANCIONES, ESTABLECEN UN BAREMO, POR SU GRAVEDAD Y CON CRITERIOS DE
DOSIMETRÍA PUNITIVA
“Como fundamento de toda la legalidad se parte siempre, del control
de constitucionalidad de una norma, a fin de elegir, entre las posibles, la que
mejor se adecúe no solo al texto (la mera literalidad) de la constitución sino a
sus valores, principios y fines (un reconocimiento teleológico y axiológico), en
ese sentido, tal como se advierte en la demanda, es menester traer a colación la
sentencia de inconstitucionalidad 175-2013 de las once horas del tres de febrero
de dos mil dieciséis, mediante la cual, la Sala de lo Constitucional declaró inconstitucional
los montos mínimos de las sanciones descritas en el artículo 19 leras a), b) y c)
de la LRDTDPP.
Al examinar la sentencia citada, la Sala de lo Constitucional consideró
que el precepto antes mencionado violaba el principio de proporcionalidad y razonabilidad
en cuanto la idoneidad del quantum de
la sanción específicamente respecto de los mínimos descritos en el artículo 19 letras
a), b) y c) de la LRDTDPP, mediante el cual se afirmó que en la formulación de dicho
artículo, el legislador actuó al margen de lo razonable, aplicando el rango inferior
o “piso” de la multa muy elevado, sin tener argumentos técnicos para ello.
Así, indicó que: «…[e]l principio
de proporcionalidad sirve, por un lado, como límite a la discrecionalidad de la
actividad administrativa sancionatoria, procurando la correspondencia y vinculación
que debe existir entre las infracciones cometidas y la gravedad o severidad de las
sanciones impuestas por el ente competente; y, por otro, como un criterio de interpretación
que permite enjuiciar las posibles vulneraciones a derechos y garantías constitucionales
siempre que la relación entre el fin o fines perseguidos por el ente legisferante
y la sanción tipificada como medio para conseguirlo implique su sacrificio excesivo
o innecesario, carente de razonabilidad».
La Sala de lo Constitucional describe la importancia del test de proporcionalidad
y razonabilidad al cual el legislador se encuentra obligado a considerar en la formulación
de la ley, y especialmente en aquellas que regulen sanciones, estableciendo un baremo
de éstas, en atención a su gravedad y con criterios de dosimetría punitiva; es decir,
criterios dirigidos a los aplicadores de las normas -autoridades administrativas,
jueces- para graduar la sanción que corresponda a cada caso, según la apreciación conjunta de circunstancias objetivas
y subjetivas.
El Tribunal Constitucional expuso que algunos de los criterios que
deben ser considerados, con relación a la graduación o dosimetría punitiva son:
«(i)la intencionalidad de la conducta constitutiva
de la infracción, (ii) la gravedad y cuantía de los perjuicios causados; (iii) el
beneficio que, si acaso, obtiene el infractor con el hecho y la posición económica
y material del sancionado; y (iv) la finalidad inmediata o mediata perseguida con
la imposición de la sanción».”
SI LOS PISOS SANCIONATORIOS NO SON RAZONABLES NI PROPORCIONALES,
VINCULA A LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, LA OBLIGACIÓN DE EXAMINAR CADA CASO EN
CONCRETO BAJO PARÁMETROS DE PROPORCIONALIDAD QUE JUSTIFIQUEN LA SANCIÓN
“En esta línea, manifestaron que el reconocimiento de estos criterios
de graduación sancionadora, confieren un margen de discrecionalidad en los ámbitos
normativos -creación de la norma- y aplicativos -realizada por autoridad administrativa-
de la potestad sancionadora; ahora, respecto a la primera categoría aludida -normativa-
indicaron que «…[t]rae como consecuencia la
aceptación de la práctica legislativa de establecer límites mínimos y máximos en
la cuantía de las sanciones -en caso de ser pecuniarias-, esto es, de pisos y techos sancionatorios como
parte de la técnica de dosimetría aludida lo cual permite flexibilidad en la graduación
de las sanciones según la severidad de la infracción cometida y evita la arbitrariedad
de la Administración en el ejercicio de dicha potestad, pues dejar en blanco los
límites sancionatorios implicaría una discrecionalidad irrestricta -a manera de
facultad omnímoda- que permitiría la imposición de sanciones según criterios de
oportunidad, sin sujeción a prescripciones legales».
De este modo, luego de esbozar aspectos concernientes a la proporcionalidad
y razonabilidad de las normas, en su proceso de creación y aplicación, la
Sala de lo Constitucional advierte que el artículo 19 de la LRDTDPP, regula sanciones
de índole pecuniaria, lo que implica un carácter coercitivo sobre una parte de los
bienes del sujeto sancionado, convirtiéndose en una disposición que restringe derechos
fundamentales de los administrados, y en tanto ello es así, la finalidad del legislador
debe estar justificada bajo parámetros razonables desde un punto de vista constitucional.
Explicaron en la referida sentencia que: «[e]sto implica, por un lado, que los montos mínimos de las multas reguladas
en la disposición impugnada fueron establecidos de forma arbitraria, es decir sin
la justificación objetiva suficiente en relación con la finalidad que les sirve
de fundamento, en inobservancia al principio de razonabilidad; y, por otro, que
la medida en examen no cumple, en consecuencia, con el sub principio de idoneidad
en atención al fin identificado, siendo desproporcionada la intervención que conlleva
en el derecho de propiedad -art. 2 inc. 1° Cn».
Concluyendo que: «…[e]n tanto
que la deficiente razonabilidad de una norma incide en su proporcionalidad -pues
la relación entre una medida y un fin constitucionalmente relevante tiene como presupuesto
lógico que tal fin exista y, asimismo, que haya una razón que justifique o fundamente
la misma-, se concluye que los montos
mínimos sancionatorios que contempla el art. 19 inc. 1° letras a, b y c LERDETDIPP
vulneran efectivamente los arts. 2 inc. 1° y 246 inc. 1° Cn., por lo cual es procedente
declarar su inconstitucionalidad en esta sentencia» (resaltado suplido).
Pero además, en el mismo pronunciamiento, el tribunal constitucional
indicó «en aras de la seguridad jurídica se aclara que la presente decisión no afectará en modo alguno las sanciones que de forma previa a la misma
hubieren sido impuestas a sujetos infractores por parte del titular del Ministerio
de Economía, de conformidad con la competencia que le otorga el art. 19 inc.
1 LERDETDIPP, en relación a las infracciones menos graves, graves y muy graves establecidas
en el art. 18 de esa misma ley” (resaltado suplido).
Al referir lo anterior, este Tribunal interpreta que dicha Sala hace
referencia a situaciones jurídicas en estado de firmeza o consumadas, que no admitan
procesos para su revisión formal y no puedan ser modificadas por la autoridad o
tribunal competente; ello tiene sentido, en cuanto que el principio de seguridad
jurídica se entiende, en razón
a la certeza que el individuo posee de que su situación jurídica no sea modificada
más que por los procedimientos regulares y autoridades competentes, ambos establecidos
previamente.
En este mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha indicado que en supuestos en los
cuales la situación jurídica está consolidada, la misma no se vea afectada de modo
alguno por las sentencias de inconstitucionalidad, pues con ello, se vulnera el
principio de seguridad jurídica, así lo expone la Sala al referir: «[e]n
esos términos y en aras de la seguridad jurídica, las sentencias de inconstitucionalidad
no afectan las relaciones o las situaciones jurídicas que se consolidaron a raíz
de la aplicación o vigencia de las disposiciones impugnadas(…) [c]onsecuentemente,
las situaciones anteriores a la declaración de inconstitucionalidad solo resultarán
afectadas por esta última en la medida que aún sean susceptibles de decisión pública,
administrativa o judicial[Inconstitucionalidad 21-2004
del 21-X-2005].
Por lo que, los actos administrativos emitidos por el
Ministerio de Economía, respecto a la imposición de sanciones que regula el artículo
19 literales a), b) y c) de la LRDTDPP, de los cuales no se haya ejercido ningún
tipo de control por el administrado, ya sea en sede administrativa o judicial, y
que en consecuencia hayan adquirido estado de firmeza, no pueden verse afectados
por la sentencia de inconstitucionalidad; sin embargo, aquellos que aun permitan
la revisión -como en el presente caso-, debe ser adecuado según las directrices
expuestas por la Sala de lo Constitucional.
De este modo y acorde lo expuesto en párrafos
que anteceden, es necesario extraer los fundamentos jurídicos de la sentencia de
inconstitucionalidad 175-2013 y relacionarlos al caso en concreto. Así, el contenido esencial de la sentencia referida
(como ya se indicó supra) estriba en que,
de forma general, las sanciones mínimas descritas en el artículo 19 a), b) y c),
no cumplen con el test de razonabilidad y proporcionalidad, al considerarse que
los montos son muy elevados.
En este sentido, si los pisos sancionatorios de esta disposición no
son razonables ni proporcionales en su formulación legislativa -según la Sala de lo Constitucional- desde
esta perspectiva este razonamiento implica o vincula a la Administración Pública
e incluso la misma autoridad judicial, la obligación de examinar cada caso en concreto
bajo parámetros de proporcionalidad que justifiquen la sanción que más se adecue
a la acción cometida por el infractor.”
LA AUSENCIA DE EXTREMOS DE PROPORCIONALIDAD Y LA FALTA DE
ARGUMENTOS QUE JUSTIFIQUEN QUE LA CUANTÍA ERA PROPORCIONAL, DA COMO RESULTADO
QUE EL ACTO ADMINISTRATIVO NO ESTÁ MOTIVADO RESPECTO DE LA CONSECUENCIA
JURÍDICA IMPUESTA
“Por tanto, la sanción es un instrumento
con miras a fomentar la iniciativa privada como medio para acrecentar la riqueza
nacional, de manera que la respuesta que propone ante conductas que causen infracciones
no debe ser de magnitud tal que causen grave daño al actor económico administrado
dado que, en principio, el ente regulador no
tiene como principal función la sanción, sino que recurre a ésta como herramienta
para lograr regular el mercado en aras de fomentar el desarrollo económico, la utilización
racional de los recursos, y la defensa de los intereses de los productores y los
consumidores, por ello no debe apartarse de la interpretación teleológica de su
uso.
En ese orden de ideas, corresponderá a la entidad sancionadora el realizar
la debida ponderación de cara a imponer el
quantum de la sanción que corresponde a cada caso en concreto, en aras de desincentivar
de manera efectiva, las malas prácticas de comercio en el mercado de los productos
del petróleo, con el objetivo preciso de fomentar el desarrollo económico y no actuar
en detrimento de éste y de los consumidores.
Para ello, se requiere de una expresa y manifiesta motivación en la
cual la autoridad explique -tomando como paradigma las exigencias mencionadas en
la sentencia de inconstitucionalidad a la cual se ha venido haciendo referencia
(i) la intencionalidad de la conducta constitutiva de la infracción, o si al menos
puede atribuirla al administrado por imprudencia o negligencia; (iii) la gravedad
y cuantía de los perjuicios causados; (iii) el beneficio que, si acaso, obtiene
el infractor con el hecho y la posición económica y material del sancionado; y (iv)
la finalidad inmediata o mediata perseguida con la imposición de la sanción.
El legislador ha ponderado en el artículo 19-A, inciso cuarto LRDTDPP
algunos parámetros que debe tomar en consideración la autoridad para la individualización
de las multas que regula la ley: «Los criterios
para la individualización de la multa, así como para la determinación del plazo
de suspensión de la autorización, son los siguientes: a) el perjuicio causado a
los consumidores; b) el perjuicio causado al Estado, c) el nivel de ventas del infractor;
d) la concurrencia de dolo o culpa en la realización de la acción…».
«[p]ara la determinación del
monto de ventas o entregas de producto a que se refiere el literal c) del presente
artículo, se tendrá como base las registradas en la contabilidad correspondiente
al establecimiento donde se cometió la infracción, llevada en el ejercicio fiscal
anterior a la fecha que se hubiese cometido la misma. En caso que fuere posible
acceder a la información contable, la misma será requerida a la Dirección General
de Impuestos Internos del Ministerio de Hacienda».
Al revisar los fundamentos del
acto administrativo, se observa que si bien la Administración Pública, desarrolló
con claridad la forma en que la sanción fue probada y la subsunción que se hace
de los hechos en una figura prohibida por el derecho administrativo y acreedora
de una sanción; en cambio, no se perfila el mismo análisis respecto a los criterios
de individualización de la cuantía de la multa, con los cuales justifique la sanción
establecida a Unigas. La autoridad demandada no argumentó cómo y en que magnitud
la actividad de incumplimiento en el peso que se detalla en la presentación de veinticuatro
cilindros de gas licuado de petróleo (según
el total de las inspecciones) de una muestra de cincuenta y uno, ha ocasionado
perjuicio a los consumidores o al Estado, ni ha tomado en consideración algún otro
indicador que permita dilucidar la lesividad de la contravención; en igual sentido
ha omitido agregar datos referidos a los ingresos de la administrada o algún otro
parámetro que sirva como fundamento para determinar hasta qué monto puede imponerse
una sanción pecuniaria a la administrada sin que ésta se desnaturalice al volverse
demasiado onerosa y, por ende, sobrepase su función como herramienta de corrección
del mercado.
En ausencia de ponderación a los extremos de proporcionalidad -necesidad,
mínima intervención y racionalidad- y de lesividad, la única justificación que podría
advertirse -o apenas indiciariamente- es que se buscó limitar la intervención al
mínimo legal; sin embargo, ante la total falta de argumentos que justifiquen por
qué la administración consideró que una cuantía de un mil cien salarios mínimos
era proporcional a algún daño causado o riesgo incurrido, racional desde el punto
de vista de los ingresos de la administrada, necesaria para corregir alguna distorsión
en el mercado de gas licuado se evidencia que el acto administrativo originario
mediante el cual se sancionó a Unigas no
está motivado respecto de la consecuencia jurídica impuesta a la administrada.”
SI LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
ADOLECEN DE AUSENCIA DE MOTIVACIÓN DE LA PROPORCIONALIDAD DE LA SANCIÓN,
IMPLICA QUE LA INFRACCIÓN HA SIDO COMPROBADA; CORRESPONDE LA CUANTIFICACIÓN
ACORDE A LOS PARAMENTOS DE DOSIMETRÍA
“La motivación de un acto de autoridad que tiene injerencia en derechos
fundamentales a los cuales puede restringir es una exigencia ineludible, cuya ausencia
trae aparejada la ilegalidad del acto administrativo, por lo que, en el presente
caso, atendiendo a que se motivó adecuadamente la existencia de la infracción, pero
no se fundó la cuantía de la sanción, debe estimarse que la determinación de
la infracción es un acto legal, no así el monto de la multa impuesta, misma
que no puede hacerse efectiva sin un previo análisis de proporcionalidad, incluso,
aunque la Administración Pública se haya decantado por la cuantía mínima de la sanción.
Empero, en el contexto del presente
proceso contencioso administrativo, se advierte que el ejercicio de adecuación,
utilizando los parámetros que permitan cuantificar idóneamente cuál ha de ser la
cuantía de la sanción, le compete al Ministro de Economía, conforme a los criterios
de proporcionalidad enunciados en la sentencia emitida por la Sala de lo Constitucional,
y los establecidos en el art. 19-A de la LRDTDPP.
En consecuencia, el efecto de esta sentencia, no puede ser otro, ya
que la sanción, como tal, no ha sido declarada inconstitucional, como tampoco lo
ha sido el quantum máximo, sino únicamente se ha establecido que el legislador se
decantó por un monto mínimo sin expresar ninguna valoración que permitiese confrontar
su racionalidad objetiva -de carácter general-; asimismo debe tenerse en cuenta
que al examinar un caso en particular, la sanción que, en abstracto, pudiere parecer
desproporcionada, en cambio en el contexto de un caso específico pudiere resultar
adecuada, de ahí que sea la administración pública la única facultada para cuantificar
una sanción pecuniaria, dentro de los parámetros constitucionales y legales, acá
desarrollados.
Ahora bien, cabe aclarar que conforme al límite derivado de la prohibición de la reformatio in peius o reformar en perjuicio, en el presente caso, la cuantía de la multa, sólo podrá ser igual o menor a la impuesta inicialmente por la autoridad demandada.
Finalmente, en virtud de los expuesto por el actor en su demanda, respecto al presunta violación al derecho de libertad de empresa y a la propiedad, esta Sala considera inoficioso pronunciarse, dado que, como se dijo, los actos administrativos adolecen de una ausencia de motivación de la proporcionalidad de la sanción, lo que implica que la infracción ha sido comprobada; empero, lo que corresponde es la cuantificación acorde a los paramentos de dosimetría.”