PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD
COMO FUNDAMENTO DE TODA LA LEGALIDAD SE
PARTE SIEMPRE, DEL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA, A FIN DE ELEGIR,
ENTRE LAS POSIBLES, LA QUE MEJOR SE ADECÚE NO SOLO AL TEXTO DE LA CONSTITUCIÓN
SINO A SUS VALORES, PRINCIPIOS Y FINES
“El control de
legalidad comporta mucho más que la sola constatación de la normalidad del
acto, estableciendo su conformidad con relación al parámetro de control, que
son las disposiciones generales.
Por lo que «...la
legalidad material de un acto administrativo se fiscaliza en un primer plano
con respecto a la conformidad con las leyes y los principios de derecho; en un
segundo plano, en cuanto a la conformidad del acto con la reserva de ley; en un
tercer plano, con respecto al ejercicio correcto de la potestad discrecional; y
en un cuarto plano, bajo los aspectos de la proporcionalidad.» [BLANKE,
Hermann-Josef. El principio de proporcionalidad en el Derecho alemán,
europeo y latinoamericano. Revista Circulo de Derecho Administrativo, año
5, número 9, PUCP, Lima 2010, p. 343].
Entonces, se
examinan como aspectos intrínsecos del control de legalidad de un acto
administrativo: (1) su concordancia con el sistema jurídico más que estrictamente
con la ley, de ahí que se contemple la concurrencia de los valores y principios
juridizados en la norma primaria y trasladados a las normas legitimadas por
ella; (2) su adecuación al plano jurídico determinado que lo permite, a partir
de la legalidad estricta reflejada en la norma ex ante, con carácter de ley
formal; (3) su sujeción a los límites fijados a la discrecionalidad en tanto
reconocida por la ley para evitar actos arbitrarios; y (4) el principio de
proporcionalidad, que se aborda infra.
Como fundamento de
toda la legalidad se parte siempre, del control de constitucionalidad de una
norma, a fin de elegir, entre las posibles, la que mejor se adecúe no solo al
texto (la mera literalidad) de la constitución sino a sus valores, principios y
fines (un reconocimiento teleológico y axiológico), en ese sentido, tal como se
advierte en la demanda, es menester traer a colación la sentencia de
inconstitucionalidad 175-2013 de las once horas del tres de febrero de dos mil
dieciséis, mediante la cual, la Sala de lo Constitucional declaró
inconstitucional los montos mínimos de las sanciones descritas en el artículo
19 leras a), b) y c) de la LRDTDPP.”
EL RECONOCIMIENTO
DE LOS CRITERIOS DE GRADUACIÓN SANCIONADORA, CONFIEREN UN MARGEN DE
DISCRECIONALIDAD EN LOS ÁMBITOS NORMATIVOS CREACIÓN DE LA NORMA Y APLICATIVOS
REALIZADA POR AUTORIDAD ADMINISTRATIVA DE LA POTESTAD SANCIONADORA
“Al examinar la
sentencia citada, la Sala de lo Constitucional consideró que el precepto antes
mencionado violaba el principio de proporcionalidad y razonabilidad en cuanto
la idoneidad del quantum de la sanción específicamente
respecto de los mínimos descritos en el artículo 19 letras a), b) y c) de la
LRDTDPP, mediante el cual se afirmó que en la formulación de dicho artículo, el
legislador actuó al margen de lo razonable, aplicando el rango inferior o
“piso” de la multa muy elevado, sin tener argumentos técnicos para ello.
Así, indicó que «…[e]l
principio de proporcionalidad sirve, por un lado, como límite a la
discrecionalidad de la actividad administrativa sancionatoria, procurando la
correspondencia y vinculación que debe existir entre las infracciones cometidas
y la gravedad o severidad de las sanciones impuestas por el ente competente; y,
por otro, como un criterio de interpretación que permite enjuiciar las posibles
vulneraciones a derechos y garantías constitucionales siempre que la relación
entre el fin o fines perseguidos por el ente legisferante y la sanción
tipificada como medio para conseguirlo implique su sacrificio excesivo o
innecesario, carente de razonabilidad».
La Sala de
lo Constitucional describe la importancia del test de proporcionalidad y
razonabilidad al cual el legislador se encuentra obligado a considerar en la
formulación de la ley, y especialmente en aquellas que regulen sanciones,
estableciendo un baremo de éstas, en atención a su gravedad y con criterios de
dosimetría punitiva; es decir, criterios dirigidos a los aplicadores de las
normas -autoridades administrativas, jueces- para graduar la sanción que corresponda
a cada caso, según la apreciación conjunta de circunstancias objetivas
y subjetivas.
El Tribunal
Constitucional expuso que algunos de los criterios que deben ser considerados,
con relación a la graduación o dosimetría punitiva son: «(i)la intencionalidad
de la conducta constitutiva de la infracción, (ii) la gravedad y cuantía de los
perjuicios causados; (iii) el beneficio que, si acaso, obtiene el infractor con
el hecho y la posición económica y material del sancionado; y (iv) la finalidad
inmediata o mediata perseguida con la imposición de la sanción».
En esta línea,
manifestaron que el reconocimiento de estos criterios de graduación
sancionadora, confieren un margen de discrecionalidad en los ámbitos normativos
-creación de la norma- y aplicativos -realizada por autoridad administrativa-
de la potestad sancionadora; ahora, respecto a la primera categoría aludida
-normativa- indicaron que «…[t]rae como consecuencia la aceptación de
la práctica legislativa de establecer límites mínimos y máximos en la cuantía
de las sanciones -en caso de ser pecuniarias-, esto es, de pisos y
techos sancionatorios como parte de la técnica de dosimetría aludida lo cual
permite flexibilidad en la graduación de las sanciones según la severidad de la
infracción cometida y evita la arbitrariedad de la Administración en el
ejercicio de dicha potestad, pues dejar en blanco los límites sancionatorios
implicaría una discrecionalidad irrestricta -a manera de facultad omnímoda- que
permitiría la imposición de sanciones según criterios de oportunidad, sin
sujeción a prescripciones legales».
De este modo,
luego de esbozar aspectos concernientes a la proporcionalidad y razonabilidad
de las normas, en su proceso de creación y aplicación,
la Sala de lo Constitucional advierte que el artículo 19 de la LRDTDPP, regula
sanciones de índole pecuniaria, lo que implica un carácter coercitivo sobre una
parte de los bienes del sujeto sancionado, convirtiéndose en una disposición
que restringe derechos fundamentales de los administrados, y en tanto ello es
así, la finalidad del legislador debe estar justificada bajo parámetros
razonables desde un punto de vista constitucional.
Explicaron en la
referida sentencia que: «[e]sto implica, por un lado, que los montos
mínimos de las multas reguladas en la disposición impugnada fueron establecidos
de forma arbitraria, es decir sin la justificación objetiva suficiente en
relación con la finalidad que les sirve de fundamento, en inobservancia al
principio de razonabilidad; y, por otro, que la medida en examen no cumple, en
consecuencia, con el sub principio de idoneidad en atención al fin
identificado, siendo desproporcionada la intervención que conlleva en el
derecho de propiedad -art. 2 inc. 1° Cn».
Concluyendo
que: «…[e]n tanto que la deficiente razonabilidad de una norma incide
en su proporcionalidad -pues la relación entre una medida y un fin
constitucionalmente relevante tiene como presupuesto lógico que tal fin exista
y, asimismo, que haya una razón que justifique o fundamente la misma-, se
concluye que los montos mínimos sancionatorios que contempla el art. 19 inc. 1°
letras a, b y c LERDETDIPP vulneran efectivamente los arts. 2 inc. 1° y 246
inc. 1° Cn., por lo cual es procedente declarar su inconstitucionalidad en esta
sentencia» (resaltado suplido).
Pero además, en el
mismo pronunciamiento, el tribunal constitucional indicó «en aras de
la seguridad jurídica se aclara que la presente decisión no
afectará en modo alguno las sanciones que de forma previa a la misma hubieren
sido impuestas a sujetos infractores por parte del titular del Ministerio de
Economía, de conformidad con la competencia que le otorga el art. 19 inc. 1
LERDETDIPP, en relación a las infracciones menos graves, graves y muy graves
establecidas en el art. 18 de esa misma ley” (resaltado suplido).
Al referir lo
anterior, este Tribunal interpreta que dicha Sala hace referencia a situaciones
jurídicas en estado de firmeza o consumadas, que no admitan procesos para su
revisión formal y no puedan ser modificadas por la autoridad o tribunal competente;
ello tiene sentido, en cuanto que el principio de seguridad jurídica se
entiende, en razón a la certeza que el individuo posee de que su situación
jurídica no sea modificada más que por los procedimientos regulares y
autoridades competentes, ambos establecidos previamente.”
PARÁMETROS QUE
DEBE TOMAR EN CONSIDERACIÓN LA AUTORIDAD PARA LA INDIVIDUALIZACIÓN DE LAS
MULTAS QUE REGULA LA LEY
“En este mismo
sentido, la jurisprudencia constitucional ha indicado que en supuestos en los
cuales la situación jurídica está consolidada, la misma no se vea afectada de
modo alguno por las sentencias de inconstitucionalidad, pues con ello, se
vulnera el principio de seguridad jurídica, así lo expone la Sala al
referir: “[e]n esos términos y en aras de la seguridad jurídica, las
sentencias de inconstitucionalidad no afectan las relaciones o las situaciones
jurídicas que se consolidaron a raíz de la aplicación o vigencia de las
disposiciones impugnadas…”. “…[c]onsecuentemente, las situaciones anteriores a
la declaración de inconstitucionalidad solo resultarán afectadas por esta
última en la medida que aún sean susceptibles de decisión pública,
administrativa o judicial” [Inconstitucionalidad 21-2004 del
21-X-2005].
Por lo que, los
actos administrativos emitidos por el Ministerio de Economía, respecto a la
imposición de sanciones que regula el artículo 19 literales a), b) y c) de
la LRDTDPP, de los cuales no se haya ejercido ningún tipo de control por
el administrado, ya sea en sede administrativa o judicial, y que en
consecuencia hayan adquirido estado de firmeza, no pueden verse afectados por
la sentencia de inconstitucionalidad; sin embargo, aquellos que aun permitan la
revisión -como en el presente caso-, debe ser adecuado según las directrices
expuestas por la Sala de lo Constitucional.
De este modo y
acorde lo expuesto en párrafos que anteceden, es necesario extraer los
fundamentos jurídicos de la sentencia de inconstitucionalidad 175-2013 y
relacionarlos al caso en concreto. Así, el contenido esencial de la sentencia
referida (como ya se indicó supra) estriba en que, de forma
general, las sanciones mínimas descritas en el artículo 19 a), b) y c), no
cumplen con el test de razonabilidad y proporcionalidad, al considerarse que
los montos son muy elevados.
En este sentido,
si los pisos sancionatorios de esta disposición no son razonables ni
proporcionales en su formulación legislativa -según la Sala de lo
Constitucional- desde esta perspectiva este razonamiento implica o vincula
a la Administración Pública e incluso la misma autoridad judicial, la
obligación de examinar cada caso en concreto bajo parámetros de
proporcionalidad que justifiquen la sanción que más se adecue a la acción
cometida por el infractor.
Por tanto, la
sanción es un instrumento con miras a fomentar la iniciativa privada como medio
para acrecentar la riqueza nacional, de manera que la respuesta que propone
ante conductas que causen infracciones no debe ser de magnitud tal que causen
grave daño al actor económico administrado dado que, en principio, el ente
regulador no tiene como principal función la sanción, sino
que recurre a ésta como herramienta para lograr regular el mercado en
aras de fomentar el desarrollo económico, la utilización racional de los
recursos, y la defensa de los intereses de los productores y los consumidores,
por ello no debe apartarse de la interpretación teleológica de su uso.
En ese orden de
ideas, corresponderá a la entidad sancionadora el realizar la debida
ponderación de cara a imponer el quantum de la sanción que
corresponde a cada caso en concreto, en aras de desincentivar de manera
efectiva, las malas prácticas de comercio en el mercado de los productos del
petróleo, con el objetivo preciso de fomentar el desarrollo económico y no
actuar en detrimento de éste y de los consumidores.
Para ello, se
requiere de una expresa y manifiesta motivación en la cual la autoridad
explique -tomando como paradigma las exigencias mencionadas en la sentencia de
inconstitucionalidad a la cual se ha venido haciendo referencia (i) la intencionalidad
de la conducta constitutiva de la infracción, o si al menos puede atribuirla al
administrado por imprudencia o negligencia; (iii) la gravedad y cuantía de los
perjuicios causados; (iii) el beneficio que, si acaso, obtiene el infractor con
el hecho y la posición económica y material del sancionado; y (iv) la finalidad
inmediata o mediata perseguida con la imposición de la sanción.
El legislador ha
ponderado en el artículo 19-A, inciso cuarto LRDTDPP algunos parámetros que
debe tomar en consideración la autoridad para la individualización de las
multas que regula la ley: «Los criterios para la individualización de la
multa, así como para la determinación del plazo de suspensión de la
autorización, son los siguientes: a) el perjuicio causado a los consumidores;
b) el perjuicio causado al Estado, c) el nivel de ventas del infractor; d) la
concurrencia de dolo o culpa en la realización de la acción…».
«[p]ara
la determinación del monto de ventas o entregas de producto a que se refiere el
literal c) del presente artículo, se tendrá como base las registradas en la
contabilidad correspondiente al establecimiento donde se cometió la infracción,
llevada en el ejercicio fiscal anterior a la fecha que se hubiese cometido la
misma. En caso que fuere posible acceder a la información contable, la misma
será requerida a la Dirección General de Impuestos Internos del Ministerio de
Hacienda».”
NO ARGUMENTÓ CÓMO Y EN QUE
MAGNITUD LA ACTIVIDAD DE INCUMPLIMIENTO EN EL PESO, HA OCASIONADO PERJUICIO A
LOS CONSUMIDORES O AL ESTADO Y ALGÚN PARÁMETRO PARA DETERMINAR EL MONTO DE LA
SANCIÓN PECUNIARIA IMPUESTA A LA ADMINISTRADA
“Al revisar los
fundamentos del acto administrativo, se observa que si bien la Administración
Pública, desarrolló con claridad la forma en que la sanción fue probada y la
subsunción que se hace de los hechos en una figura prohibida por el derecho
administrativo y acreedora de una sanción; en cambio, no se perfila el mismo
análisis respecto a los criterios de individualización de la cuantía de la
multa, con los cuales justifique la sanción establecida a Unigas. La autoridad
demandada no argumentó cómo y en que magnitud la actividad de incumplimiento en
el peso que se detalla en la presentación de noventa y cinco cilindros de
gas licuado de petróleo (según el total de las inspecciones) de una muestra de
ciento setenta y uno, ha ocasionado perjuicio a los consumidores o al
Estado, ni ha tomado en consideración algún otro indicador que permita
dilucidar la lesividad de la contravención; en igual sentido ha omitido agregar
datos referidos a los ingresos de la administrada o algún otro parámetro que
sirva como fundamento para determinar hasta qué monto puede imponerse una
sanción pecuniaria a la administrada sin que ésta se desnaturalice al volverse
demasiado onerosa y, por ende, sobrepase su función como herramienta de
corrección del mercado.
En ausencia de
ponderación a los extremos de proporcionalidad -necesidad, mínima intervención
y racionalidad- y de lesividad, la única justificación que podría advertirse -o
apenas indiciariamente- es que se buscó limitar la intervención al mínimo
legal; sin embargo, ante la total falta de argumentos que justifiquen por qué
la administración consideró que una cuantía de un mil cien salarios mínimos era
proporcional a algún daño causado o riesgo incurrido, racional desde el punto
de vista de los ingresos de la administrada, necesaria para corregir alguna
distorsión en el mercado de gas licuado se evidencia que el acto administrativo
originario mediante el cual se sancionó a Unigas no está motivado
respecto de la consecuencia jurídica impuesta a la administrada.
La motivación de
un acto de autoridad que tiene injerencia en derechos fundamentales a los
cuales puede restringir es una exigencia ineludible, cuya ausencia trae aparejada
la ilegalidad del acto administrativo, por lo que, en el presente caso,
atendiendo a que se motivó adecuadamente la existencia de la infracción, pero
no se fundó la cuantía de la sanción, debe estimarse que la
determinación de la infracción es un acto legal, no así el monto de la multa
impuesta, misma que no puede hacerse efectiva sin un previo análisis de
proporcionalidad, incluso, aunque la Administración Pública se haya decantado
por la cuantía mínima de la sanción.
Empero, en el
contexto del presente proceso contencioso administrativo, se advierte que el
ejercicio de adecuación, utilizando los parámetros que permitan cuantificar
idóneamente cuál ha de ser la cuantía de la sanción, le compete al Ministro de
Economía, conforme a los criterios de proporcionalidad enunciados en la
sentencia emitida por la Sala de lo Constitucional, y los establecidos en el
art. 19-A de la LRDTDPP.
En consecuencia,
el efecto de esta sentencia, no puede ser otro, ya que la sanción, como tal, no
ha sido declarada inconstitucional, como tampoco lo ha sido el quantum máximo,
sino únicamente se ha establecido que el legislador se decantó por un monto
mínimo sin expresar ninguna valoración que permitiese confrontar su
racionalidad objetiva -de carácter general-; asimismo debe tenerse en cuenta
que al examinar un caso en particular, la sanción que, en abstracto, pudiere
parecer desproporcionada, en cambio en el contexto de un caso específico
pudiere resultar adecuada, de ahí que sea la administración pública la única
facultada para cuantificar una sanción pecuniaria, dentro de los parámetros
constitucionales y legales, acá desarrollados.
Ahora bien, cabe
aclarar que conforme al límite derivado de la prohibición de la reformatio
in peius o reformar en perjuicio, en el presente caso, la cuantía de
la multa, sólo podrá ser igual o menor a la
impuesta inicialmente por la autoridad demandada.
Finalmente, en virtud de lo expuesto por el actor en su demanda, respecto a la presunta violación al derecho de libertad de empresa y a la propiedad, esta Sala considera inoficioso pronunciarse, dado que, como se dijo, los actos administrativos adolecen de una ausencia de motivación de la proporcionalidad de la sanción, lo que implica que la infracción ha sido comprobada; empero, lo que corresponde es la cuantificación acorde a los paramentos de dosimetría.”