MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
ELEMENTO ESENCIAL DEL ACTO ADMINISTRATIVO, POR MEDIO DE LA CUAL EL
ADMINISTRADO CONOCE LAS CIRCUNSTANCIAS FÁCTICAS Y JURÍDICAS QUE INCIDEN EN LA
EMISIÓN DEL ACTO, Y CUYA CORRECTA ARTICULACIÓN SOPORTA LA LEGALIDAD DEL MISMO
“Ahora bien, debe analizarse
también la seguridad jurídica desde el enfoque de la motivación de las
resoluciones impugnadas y el análisis o valoración de la prueba, pues este es
otro de los motivos por los cuales considera la parte demandante que las mismas
son ilegales. En ese sentido, respecto de la motivación de los actos
administrativos, Muñoz Machado indica que:
Motivar los actos, en la
actualidad, es siempre una operación consistente en justificar la decisión
administrativa constatando la concurrencia de los hechos en que se apoya y la
legalidad que habilita las potestades que se ejercen, así como explicar
razonadamente la conexión que existe entre los hechos y la norma que se aplica”
(Muñoz Machado, S. (2011). Tratado de Derecho Administrativo y Derecho Público General.
IV. Primera Edición. Iustel. Madrid. p.73).
Asimismo, la Sala de lo
Contencioso Administrativo, ha sostenido que:
(…) la motivación se
constituye como uno de los elementos esenciales del acto administrativo, por
medio del cual, el administrado conoce las circunstancias fácticas y jurídicas
que inciden en la emisión del acto, y cuya correcta articulación soporta la
legalidad del mismo, es decir, aclaran tanto las razones de hecho como de
derecho que dan origen al acto aportando luz sobre el sentido del mismo.
(Sentencia de referencia 141-2009 de fecha veintidós de agosto del año dos mil
diecisiete).
Otro de los aspectos de la
motivación, y que ha sido retomado por la Sala de lo Contencioso
Administrativo, es el hecho que la Administración Pública puede motivar sus
actos de manera directa, o en su caso, a través de una motivación por remisión,
destacando que, en el caso de la motivación por remisión, la administración no
solo debe relacionar en el acto decisorio final los informes o dictámenes en lo
que se basa para adoptar su decisión, sino que además, debe retomarlos como
fundamento de su resolución, haciendo depender la misma de los resultados,
valoraciones y constataciones comprendidos en tales elementos. (Sentencia de
referencia 188-2011 de fecha veinticuatro de junio del año dos mil dieciséis).
Es así como la obligación de
las administraciones públicas de motivar sus decisiones se considerará cumplida
cuando estas exterioricen los argumentos que cimienten dichas decisiones,
debiendo ser la motivación lo suficientemente clara para que sea comprendida
por las personas, a fin de eliminar todo sentido de arbitrariedad y someter
toda actuación del poder público al control jurisdiccional.(Sala de lo
Contencioso Administrativo, sentencia de referencia 362-2009 de fecha veintiuno
de junio del año dos mil trece).”
INEXISTENCIA DE MOTIVACIÓN
O INSUFICIENCIA DE LA MISMA INCIDE EN LA VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO
“En palabras de este Tribunal,
considerando la jurisprudencia y doctrina anteriormente expuesta, es importante
hacer énfasis que la motivación es uno de los elementos objetivos del acto
administrativo, y por esa condición, la inexistencia de motivación o la
insuficiencia de la misma incide en la validez del acto administrativo. Esto es
así, porque el derecho a tener una resolución motivada tiene su fundamento en
la seguridad jurídica, el debido procedimiento el cual encuentra su cimiento
constitucional en el artículo 11 de la Constitución; y por consecuencia, es
también parte integrante del Estado Constitucional de Derecho y manifestación
del principio de legalidad.”
DEBER DE MOTIVAR DE MANERA
SUFICIENTE, ADQUIERE CONNOTACIONES MÁS ESTRICTAS CUANDO DE LA LIMITACIÓN O
AFECTACIÓN DE UN DERECHO SE TRATE
“Así, dentro de un
procedimiento sancionador, la motivación de las resoluciones administrativas no
está limitada a un mero formalismo, desde el punto de vista de la persona, la
misma se exige para que pueda observarse cómo los derechos de audiencia y
defensa se han ejercido y cómo se han garantizado en el procedimiento por parte
de la Administración Pública. Además, como una concreción del Estado
Constitucional de Derecho y del principio de legalidad, la motivación da cuentas
de que el poder ejercido por los funcionarios públicos está sometido a la ley,
de manera que justifique y se haga constar que las decisiones que se toman no
son arbitrarias, y que, por el contrario, cumplen con todos los parámetros
constitucionales y legales exigidos para imponer un límite al ejercicio de los
derechos a partir de los hechos que han sido probados.
Este elemento objetivo no
puede ser obviado por ninguna Administración Pública, pues la motivación del
acto administrativo asegura su seriedad, afirma su legitimación y contribuye a
su reputación en el contexto de una organización estatal al servicio de
intereses generales. Esta es una garantía del destinatario del acto, en la
medida que con ella puede tener acceso y comprensión de las razones que han
llevado a la autoridad administrativa a tomar una decisión que le es
desfavorable. Asimismo, se hace énfasis, que la motivación sirve como un medio
para que la Administración Pública se someta al Derecho, desterrando la toma de
decisiones basadas en razones que no se derivan de un debido procedimiento.
Es unánime considerar que este
elemento fundamental de todo acto administrativo, debe cumplirse con mayor
rigurosidad en aquellos casos donde la incidencia del acto pueda generar una
afectación o limitación a derechos. Tal es el caso de los actos administrativos
que imponen sanciones, como sucede en este proceso. Esto significa que el deber
de motivar de manera suficiente, tal como reconoce la jurisprudencia nacional y
la doctrina antes citada, adquiere connotaciones más estrictas cuando de la
limitación o afectación de un derecho se trate.
Así, como “motivación
suficiente” no debe entenderse la mera invocación y transcripción de
disposiciones legales, la transcripción de hechos y de medios de prueba, el uso
llano de formatos o formularios de resoluciones, ni el uso de frases o citas
jurisprudenciales sin ninguna contextualización. Por el contrario, y en el caso
de actos administrativos sancionatorios, bajo la premisa del ejercicio y
respeto de los derechos de audiencia, defensa y contradicción del sujeto que
puede ser sancionado, y como mínimo, la administración está obligada a exponer
cómo el supuesto de hecho normativo se efectuó en la realidad, cómo determinó
la responsabilidad del presunto infractor, cuál fue el valor que se le dio a la
prueba de cargo y de descargo, la interpretación jurídica de las disposiciones
aplicables, y las evidencias de razonabilidad de la decisión.
Tal y como lo retoma Agustín
Gordillo, en su libro Tratado de derecho
Administrativo y otras obras selectas, tomo 8°, “la falta de motivación o
motivación insuficiente (insuficiente o ausente explicación de la causa) es un
vicio autónomo, que resulta de la mera lectura del acto, en sus vistos y
considerandos” (Gordillo, Agustín. (2013). Op.
Cit. p. 231).”
MOTIVACIÓN SUFICIENTE, AL EXPONER LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA LAS RAZONES
EN LAS QUE FUNDAMENTA SU DECISIÓN
“Al analizar la motivación
utilizada en el caso concreto, se aclara, no debe tomarse en cuenta
consecuencias o resultados distintos a los que se esperan con la comisión de la
infracción regulada en el artículo 85-B literal g), como la introducción de
objetos, la fuga de algún privado de libertad, el abandono de labores, pues
estas son conductas reguladas en otras disposiciones; únicamente se tomará en
consideración si la autoridad demandada con la prueba que consta en el expediente
administrativo determinó y expuso por qué consideraba que existió la conducta
típica de incurrir en negligencia en los servicios de custodia y vigilancia, y
por lo tanto, imponer la sanción de destitución.
Al respecto, consta en el expediente administrativo de referencia CDP-***-2016,
a f. 113 vuelto, que literalmente el Ministro de Justicia y Seguridad Pública
expuso en la resolución de destitución:
(…) se considera que se
configuran los extremos procesales para atribuir al agente MR, la falta
contemplada en el Art. 85-B literal g), de la Ley Penitenciaria (…) dado que se
denota una negligencia al no contar con autorización para poder cambiar la
custodia de un interno lo cual realizó en momentos que se encontraba
custodiando a un interno asignado en el Hospital San Juan de Dios de Santa Ana,
en ese sentido, al analizar la prueba la prueba documental y testimonial que
corre relacionada en el romano III, se comparte el razonamiento realizado por
la Comisión Disciplinaria Penitenciaria de la Dirección General de Centros
Penales, al configurarse los elementos tipo de la falta que se le atribuye ya
que la conducta mostrada por el investigado MR, es de una negligencia en los
servicios de custodia y vigilancia, dado que se comprobó con los elementos de
prueba que corren agregados al proceso, que el investigado actuó
negligentemente en la comisión asignada tal y como se ha podido comprobar en
las pruebas antes relacionadas, configurando lo prescrito en la disposición
legal antes citada.
Ahora bien, debe hacerse énfasis
que a esta conclusión se arribó después de seguir una fase de investigación y
el procedimiento disciplinario como tal, debiendo retomarse precisamente el
argumento de la parte actora en cuanto a que la autoridad administrativa se
limitó a valorar la prueba de cargo, no así la declaración del interno AEF, en
relación a que este manifestó que no entregó dinero o comida al señor MR, así
como la no inclusión de otros medios probatorios.
Así, para analizar la
motivación o las razones para imponer la sanción de destitución bajo el enfoque
de la valoración de la prueba, es importante retomar lo ocurrido en la fase
donde se obtuvo y produjo la prueba, a efectos de determinar que no se
aplicaron las reglas de la sana crítica en la resolución final del procedimiento
disciplinario, y principalmente, para determinar si las razones de la
destitución están suficientemente
motivadas.
A f. 9 del expediente administrativo se encuentra la resolución de
las nueve horas con veinte minutos del día 1 de noviembre del año 2016, en la
cual el Instructor Disciplinario resuelve: a) notificar al señor MR la
resolución de inicio de investigación; b) notificar al Inspector General de
Centros Penales el inicio de la investigación disciplinaria; c) recibir las
declaraciones de los agentes DNH, OEPG, JORS y JEO, en calidad de testigos; y,
d) solicitar distinta documentación relacionada a los hechos investigados.
Dicha notificación realizada el día 1 de noviembre del año 2016, al señor WEMR,
se encuentra agregada a f. 10, en la misma se observa que se detallaron los
hechos por los cuales se le había iniciado diligencias de investigación
disciplinaria, haciendo constar en el mismo documento el señor MR, que no
nombraría abogado defensor, ejerciendo el mismo su defensa y que en el contexto
de las citadas diligencias rendiría declaración, la cual hoy consta a f. 11 del
expediente administrativo.
De ff. 17 al 21, se encuentran las actas de declaración en calidad
de testigos de los agentes de seguridad y tratamiento penitenciario; y de ff.
22 al 38 prueba documental solicitada por el agente instructor en la resolución
de f. 9 del expediente administrativo. En cuanto a las actas de declaración de
testigos, consta en las mismas que el señor MR participó de dicha diligencia, haciendo preguntas a los mismos.
A efecto de realizar diligencias de investigación, consta a f. 39
del expediente administrativo, memorando N° 96/UIDP/2016, suscrito por el
Instructor Disciplinario, dirigido al señor MR, de fecha 4 de noviembre del año
2016, por medio del cual le notifica que el día 5 de noviembre del año 2016, se
realizaría en las instalaciones del Centro Penal Apanteos, la toma de
declaración de los internos presuntamente involucrados en el hecho investigado.
Asimismo, consta en el mismo memorando que ese mismo día 5 de noviembre, se
constituirían en las instalaciones del Hospital San Juan de Dios del municipio
de Santa Ana, con el objeto de ubicar y recibir declaraciones del ordenanza y
estudiante de medicina que se encontraban el día 23 de agosto del año 2016 en
la Sala “Primera medicina hombres” del hospital citado. De esta diligencia, las
declaraciones de los internos se encuentran agregadas a f. 49 y ff. 51 y 52 del
expediente administrativo, mismas en las que se hace constar que, no obstante
encontrarse debidamente notificado de la realización de la diligencia, el señor MR no compareció a la misma.
Asimismo, a f. 53 y 54 del mismo expediente administrativo, se encuentran
agregadas las actas de las diligencias realizadas en el Hospital San Juan de
Dios del municipio de Santa Ana.
Se encuentra a f. 56 del expediente administrativo, memorando N°
104/UIDP/2016, de fecha 7 de noviembre del año 2016, suscrito por el Secretario
Disciplinario. En dicho documento se le notifica al señor MR que con motivo de
encontrarse realizando investigación disciplinaria en su contra, se realizaría
una nueva diligencia en el Hospital San Juan de Dios, del municipio de Santa
Ana, en la cual se tomaría declaración en calidad de testigo a uno de los
ordenanzas de dicho nosocomio, así también se haría una inspección en las Salas
1° cirugía hombres, 2° medicina hombres y 1° medicina hombres. Dicha diligencia
consta de ff. 57 al 65, en las que
consta que el señor MR estuvo presente. Es preciso hacer notar que, en
cuanto a la inspección realizada, se tomaron fotografías y se realizó un
croquis de ubicación de las Salas mencionadas, las cuales han sido agregadas de
ff. 61 al 65.
Consta a f. 66 del expediente administrativo, el oficio N°
733/SDSC/2016, de fecha 7 de noviembre del año 2016, suscrito por el
Subdirector de Seguridad de la Dirección General de Centros Penales, por medio
del cual, a petición de Agente Instructor (f. 41 del expediente administrativo)
informó la manera en como desarrollan las labores los Agentes de Seguridad y
Tratamiento Penitenciario cuando se encuentran asignados a realizar servicios
de custodia y vigilancia en un centro hospitalario.
En cuanto a la supuesta falta
de valoración de la prueba de descargo, y en específico, la declaración del
interno AEF, debe hacerse énfasis que ha sido el mismo interno quien aseguró
que el ahora demandante se ocupó de él al exponer, y según ha sido retomado
también en la resolución del recurso interpuesto: “admitiendo el referido
interno que el agente MR, estuvo con él, y que lo trasladó donde el oculista”.
Incluso, valga mencionar, el mismo abogado de la parte demandante afirmó en
reiteradas ocasiones en audiencia única que en efecto, su representado trasladó
a un privado de libertad que no era el que se le había asignado a otra unidad
del hospital en comento (literalmente dicho abogado afirmó en sus alegatos
finales que los hechos realizados por su representado “se circunscribe a llevar
a un reo o interno (Irving sic E) que se encontraba en el nosocomio hacia otra
sala diferente a la que se encontraba”). Conducta negligente que como ya se
expuso ampliamente, es precisamente la que encaja con el tipo administrativo regulado
en el artículo 85-B literal g) Ley Penitenciaria.
Respecto a que la autoridad
demandada no tomó en consideración que este interno afirmó que no recibió
dinero o comida por parte del señor MR, se reitera que tal situación a efecto
del tipo administrativo aplicado, era irrelevante valorar, pues este
comportamiento no es parte de la infracción por la que se le sancionó.
Asimismo, en cuanto a que se llevó una investigación sesgada y que no se
aportaron otros elementos de prueba como declaraciones de personal
administrativo, médicos, enfermeras y vigilantes privados, considera el
suscrito juez que la prueba que sí fue incorporada fue conteste y suficiente
para acreditar la conducta negligente del señor MR, es decir, descuidar en
diversos momentos al interno al que se le había asignado; además que durante la
fase de investigación sí se trató de obtener declaración de otros testigos,
como consta a ff. 53 y 54 del expediente administrativo.
En este sentido, al valorar
los actos administrativos impugnados, este Juzgado encuentra que la motivación
empleada es suficiente para hacer saber las razones por las cuales se destituyó
al demandante, haciéndose remisión a las diligencias probatorias que sucedieron
durante la investigación y el desarrollo del procedimiento, brindando la
seguridad jurídica necesaria al señor MR para que su relación laboral fuera
extinguida. Y bajo este contexto, puede afirmarse también, que no hubo
violación al debido proceso. Por lo tanto, este segundo motivo de ilegalidad no
se tendrá por comprobado.
En consecuencia, de acuerdo a
la teoría fáctica planteada por la parte actora y conforme a la pretensión deducida
por la misma, no es posible declarar la existencia de los vicios de ilegalidad
alegados, por lo que deberá desestimarse la pretensión conforme a las
argumentaciones legales, jurisprudenciales y dogmáticas anteriormente
expuestas.”