PRINCIPIO DE TIPICIDAD
PARA IMPOSICIÓN DE UNA
SANCIÓN ADMINISTRATIVA SE REQUIERE NECESARIA EXISTENCIA DE UNA NORMA PREVIA
EN LA QUE SE DESCRIBA DE MANERA CLARA, PRECISA E INEQUÍVOCA LA CONDUCTA OBJETO
DE SANCIÓN
“Respecto al principio de
tipicidad y la comprobación de que el hecho juzgado encaja en el comportamiento
que ha sido prohibido por la norma, debe señalarse que el análisis de
tipicidad, lejos de ser un estudio formal de la conducta realizada por un
presunto infractor, constituye un análisis sobre la existencia del objeto del
procedimiento sancionador, existencia que únicamente puede verificarse a partir
de la prueba. En palabras sencillas, un hecho es típico cuando es exactamente
igual al que la ley describe y prohíbe. Este análisis de tipicidad en materia
sancionadora, es el mismo análisis de la existencia del presupuesto de hecho
del acto administrativo, es decir, aquella parte de la realidad que debe
probarse para que el acto administrativo, desde un punto de vista objetivo,
pueda existir. De no darse el presupuesto de hecho del acto administrativo, el
que impone una sanción en concreto, el mismo no puede existir, y debe ser
declarado ilegal por faltarle uno de sus elementos objetivos. En este sentido,
no haber presupuesto de hecho, implica que lo ocurrido en la realidad no es
típico y por lo tanto no puede ser sancionable.
Sobre este punto, la Sala de
lo Contencioso Administrativo ha señalado en la resolución con referencia
89-2010, de fecha veintiséis de abril del año dos mil trece que:
La Tipicidad es la
coincidencia del comportamiento con el descrito por el legislador. Cuando no se
integran todos los elementos descritos en el tipo legal, se presenta el aspecto
negativo llamado atipicidad que es la ausencia de adecuación de la conducta al
tipo legal sujeto a sanción.
La exigencia de la tipicidad
encuentra su asidero constitucional en los principios de legalidad y seguridad
jurídica. Esta Sala ha resuelto anteriormente que esta exigencia se traduce en
que para la imposición de una sanción administrativa se requiere la necesaria
existencia de una norma previa en la que se describa de manera clara, precisa e
inequívoca la conducta objeto de sanción.”
NO PODRÁ HABER SANCIÓN SI LA
CONDUCTA ATRIBUIDA AL SUJETO NO PUEDE SER SUBSUMIDA EN LA INFRACCIÓN CONTENIDA
EN LA NORMA
“De tal manera, la aplicación
de sanciones no es una potestad discrecional de la Administración, sino una debida
aplicación de las normas pertinentes que exige certeza respecto a los hechos
sancionados. En otras palabras, no podrá haber sanción si la conducta atribuida
al sujeto no puede ser subsumida en la infracción contenida en la norma.”
OBJETIVO DE LA TIPIFICACIÓN DE INFRACCIONES
“Para el presente caso, el procurador del demandante ha señalado que, a
su criterio, la autoridad demandada en el desarrollo del procedimiento
administrativo sancionador no comprobó que el comportamiento de su representado
encajara en la conducta descrita en el artículo 85-B literal g) de la Ley
Penitenciaria. Alegando de esta forma, que la sanción de destitución en contra
de su representado se dicta sobre la base de hechos que no se ajustan de manera
precisa e inequívoca en la norma aplicada como falta grave, ya que, si bien la
norma consiste en negligencia al momento de encontrarse desempeñando labores de
custodia y vigilancia, los hechos investigados no guardan armonía con el
artículo citado, pues, la naturaleza del artículo 85-B literal g) de la Ley
Penitenciaria, se encuentra vinculada con el concepto jurídico de “faltar al
deber de cuidado”, es decir, descuidarse flagrantemente de las labores de
vigilancia y custodia asignadas, siendo que, en el procedimiento administrativo
sancionador, únicamente se logró establecer que su representado tuvo contacto
con otro interno del centro penal a quien ayudó a trasladarlo a otro lugar
siempre dentro del hospital. Por tanto, tal acción no constituye una omisión de
faltar al deber de cuidado, ya que no se logró establecer un descuido o abandono
de las labores de custodia o vigilancia que estaba ejerciendo en el Hospital
San Juan de Dios de Santa Ana.
Por el contrario, la autoridad demandada con
respecto al primer acto impugnado argumentó que de conformidad al recomendable
realizado por la Comisión Disciplinaria Penitenciaria, en virtud de los hechos
analizados y la prueba valorada; y, con fundamento en los artículos 150 y 166
de la Constitución; y, 85-B y 85-D de la Ley Penitenciaria, en el procedimiento
administrativo sancionador sí se estableció que la conducta realizada por el
demandante el día veintitrés de agosto de dos mil dieciséis en el Hospital San
Juan de Dios del municipio de Santa Ana, se adecúa a la falta grave establecida
en el artículo 85-B literal g) de la Ley Penitenciaria.
Cabe exponer que el procurador de la parte
demandante ha manifestado e hizo reiterado énfasis tanto en la demanda como en
la audiencia única, que la conducta sancionada es atípica respecto de la norma
señalada como infringida, debido a que en el expediente administrativo
relacionado al presente proceso judicial no existe informe o prueba documental que
revele que el día en que se suscitaron los hechos su representado haya
abandonado sus labores, se hayan ingresado objetos prohibidos al Hospital San
Juan de Dios de Santa Ana, ni existe un informe en donde se establezca que a
dicho hospital ingresaron personas que proporcionaron teléfonos celulares,
chips u otros objetos como droga, y mucho menos que se haya informado sobre la
fuga o evasión de algún privado de libertad ingresado en el hospital señalado,
considerando por tal razón que la autoridad demandada no adecuó los hechos
acaecidos con la norma descrita como falta grave. Como se observa, el procurador de la parte demandante condiciona la
existencia de negligencia, comportamiento base del tipo administrativo bajo
análisis, a la producción de resultados como los antes indicados. Por lo
tanto, es necesario exponer algunas consideraciones sobre la diversa naturaleza
de las infracciones administrativas en lo que respecta a la protección de
bienes jurídicos.
En el Derecho Administrativo Sancionador no solamente se tipifican
infracciones con el objetivo de buscar una protección material a bienes
jurídicos. Es decir, las infracciones administrativas pueden tener como
objetivo evitar un daño concreto en algún bien jurídico, pero también pueden
tener como objetivo evitar la puesta en peligro de los mismos. En otras
palabras, hay infracciones administrativas de resultado e infracciones
administrativas de peligro.
Respecto a las infracciones de resultado, con la tipificación por
parte del legislador de una infracción administrativa, puede buscarse la
protección material de la vida, de la salud, de la seguridad de las personas,
etc. En este supuesto, la conducta típica implica un daño concreto en el bien
jurídico tutelado. Por otra parte, respecto a las infracciones administrativas
de peligro, el objetivo de su regulación no es precisamente evitar un daño
concreto al bien jurídico protegido, sino, evitar que dicho bien jurídico se
vea expuesto a un peligro. En este caso, para que se pruebe la conducta típica
basta con comprobar que, en efecto, el bien jurídico fue expuesto a un riesgo
que debía evitarse. Dicho sea de paso, según la experiencia y la propia
naturaleza del Derecho Administrativo Sancionador, la regulación de infracciones de peligro son las más
comunes en esta área, dada la orientación de esta rama del Derecho a la prevención de riesgos, a diferencia del
Derecho Penal, cuya principal orientación es a la represión de comportamientos productores de daños concretos a
bienes jurídicos.
Por ejemplo, a manera ilustrativa, en el caso
de infracciones de peligro, faltar a un deber de ética pública es suficiente
para sancionar, aunque no se haya producido en concreto ningún acto de
corrupción. Pues lo que se busca es evitar el riesgo que los funcionarios
públicos caigan en estas prácticas. Otro ejemplo, esta vez en materia del
derecho de los consumidores: el que un proveedor no cumpla con las normas de
etiquetado de un producto alimenticio, es una infracción administrativa, que
conlleva una sanción no porque alguien haya muerto o su salud se haya visto
afectada por el consumo de ese producto, se sanciona porque al no etiquetarse
se afectó el derecho de información de los consumidores de saber qué contiene
lo que consumen y además, porque se podría poner en riesgo, o en peligro, la
salud de los mismos. Así, aunque nadie muera o se enferme por el consumo de
dicho producto, la infracción se cometió porque se creó una situación de
peligro o de riesgo a otros bienes jurídicos, que es precisamente lo que
pretende evitarse. Similar situación podría decirse de las infracciones
formales en el ámbito tributario, entre muchos otros ejemplos.
En este sentido, deben tenerse claras estas diferencias
al momento de realizarse el juicio de tipicidad, tomando en consideración que
no todas las infracciones administrativas implican un resultado concreto,
bastando la exposición del bien jurídico a un peligro determinado, que es
precisamente lo que el legislador pretendió proteger, basado en el principio de
tipicidad y de legalidad.”
AUSENCIA DE VULNERACIÓN AL
PRINCIPIO DE TIPICIDAD, CUANDO EL ACTUAR DEL AGENTE DEMANDANTE SE CONFIGURA EN
LA NEGLIGENCIA ESTABLECIDA EN EL ARTÍCULO 85-B LITERAL G) DE LA LEY
PENITENCIARIA, AL HABER CONCURRIDO LOS SUPUESTOS CONTENIDOS EN EL TIPO
ADMINISTRATIVO INFRACTOR
“Conforme a lo anterior y a criterio de este
Juzgado, la infracción regulada en el artículo 85-B literal g) de la Ley
Penitenciaria, es una infracción de peligro en el que no se requiere la
producción de un daño concreto a otro bien jurídico material para que se configure.
En dicha disposición, la conducta que describe el legislador se refiere a: “Incurrir en negligencia en
los servicios de custodia y vigilancia”. Así, al analizar este artículo, puede
concluirse que con ella se busca que las labores de custodia y vigilancia se
lleven a cabo con el mayor esmero, atención y cuidado posible, para evitar que
se ponga en riesgo el correcto y adecuado desarrollo del régimen penitenciario.
Es decir, con esta disposición se busca evitar poner en situación de peligro la
finalidad que tienen las instituciones penitenciarias, la cual puede
encontrarse en el artículo 3 de la Ley Penitenciaria, que dice: “Las
instituciones penitenciarias establecidas en la presente Ley, tienen por misión
fundamental procurar la readaptación social de los condenados y la prevención
de los delitos, así como la custodia de los detenidos provisionales”. Esto
significa que, si un custodio es negligente en la actividad de vigilancia de un
privado de libertad, está faltado a la finalidad última para la cual ha sido
nombrado, pues ha puesto en peligro con su falta de cuidado la “readaptación
social y la prevención de delitos”.
Así, cuando un empleado de
seguridad de Centros Penales incumple sus funciones porque actuó con
negligencia, abre la posibilidad, en términos de peligro, que se cometan
delitos o comportamientos que van en contra de la readaptación de los privados
de libertad. No debe perderse de vista que esta disposición debe interpretarse
dentro del contexto de un régimen disciplinario, y que los empleados de
seguridad o custodios están sometidos a un régimen de sujeción especial que los
conmina con mayor rigor a cumplir sus deberes y obligaciones legales, y en este
caso, a no descuidar de ninguna manera a un privado de libertad, por los
evidentes riesgos que esto puede producir.
Dadas estas explicaciones,
para que la conducta típica regulada en la disposición bajo estudio se realice,
no es necesario que haya “abandono de labores”, “introducción de chips u otros
objetos como drogas”, “ingreso de personas que hayan proporcionado teléfonos”,
o “fuga o evasión de algún interno”, tal como insistió el procurador de la
parte demandante. En primer lugar, porque la infracción es de peligro, por lo
que basta que se compruebe la negligencia para que se imponga la sanción,
aunque no haya fuga, introducción de teléfonos, chips o drogas, pues esa puesta
en peligro es de tal gravedad que indica que el empleado de seguridad no puede o
no está apto para realizar las funciones que se le asignan, permitiendo que se
generen riesgos que no se deben tolerar. En segundo lugar, porque el mismo
legislador ha previsto otras infracciones para los casos en los que en efecto
se den circunstancias concretas como las mencionadas por el demandante, y para
comprobar esto, basta observar el mismo artículo 85-B, literal b), d), i) etc.
Es decir, las conductas que el demandante alega que no sucedieron son supuestos
de hecho contenidos en otras infracciones, esta vez sí, de resultado,
situaciones por las cuales no se sancionó al ahora demandante.
Al aplicar las anteriores
consideraciones al presente caso, para determinar si la conducta es típica o no
(y por lo tanto si se respetó el principio de legalidad), debe comprobarse
únicamente que existió negligencia, sin necesidad de acreditarse que hayan
existido otras infracciones administrativas, como permitir que se introdujeran
objetos prohibidos, abandono de labores, o fuga de privados de libertad, pues
el acto administrativo sancionador únicamente se refiere a la comisión de la
infracción regulada en el artículo 85-B literal g).
Es importante hacer énfasis y
dejar claro en esta sentencia, que el principal medio probatorio que sirve para
comprobar si existe o no violación al principio de tipicidad, es precisamente
el expediente administrativo, ya que en él consta la prueba recabada por el
Instructor Disciplinario y controvertida ante la Comisión Disciplinaria
Penitenciaria, lo cual sirvió de base para que el Ministro de Justicia y Seguridad
Pública dictara las actuaciones que hoy se impugnan en esta sede judicial.
Así, en primer lugar consta a
f. 23 del expediente administrativo, copia certificada del Libro de Relevo a
Hospital del Personal de Seguridad, en la que se ha constatado que el
demandante WEMR, firmó de enterado que durante el turno de la seis a las
dieciocho horas tenía asignado bajo su custodia el día 23 de agosto del año
2016, en el Hospital San Juan de Dios de Santa Ana al interno RAMM, quien se
encontraba en la Sala Primera Cirugía
Hombres; y, por otra parte, en el mismo folio se puede observar que el
agente OEPG, tenía asignado al interno AGE, quien se encontraba en Sala Primera Medicina Hombres.
Nótese en ese sentido que el
demandante conocía previo a que se suscitaran los hechos por los cuales fue
sancionado cuál era la labor que ejercería el 23 de agosto del año 2016 en el
Hospital San Juan de Dios de Santa Ana, con respecto al servicio de custodia y
vigilancia asignada, es decir, sabía desde el inicio de su jornada laboral que
el privado de libertad de nombre AGE no formaba parte de su asignación y que
dicho interno no se encontraba en el mismo sector de donde ejercería sus
labores.
Ahora bien, sobre el
incumplimiento del agente MR en sus servicios de custodia y vigilancia, a f. 17
y 18 del expediente administrativo constan las declaraciones en calidad de
testigo de los agentes DNH y OEPG, quienes se encontraban de turno ese mismo
día en el lugar en donde ocurrieron los hechos, señalando en similares términos
que el agente MR estaba de turno en la Sala Primera Cirugía Hombres, no
obstante, sin tenerlo asignado bajo su custodia, estuvo bastante tiempo
cuidando al interno AEF, el cual estaba ingresado en la Sala Primera Medicina
Hombres, mismo que, a petición de una doctora, en la hora de almuerzo de los
custodios, el agente MR desplazó al área de oftalmología del citado hospital,
volviendo con dicho interno tiempo después, dejando de custodiar por tal motivo
al privado de libertad RMM.
Aunado a lo anterior, se
recabó el “Acta de Declaración del Presunto Infractor” agregada a f. 11, en
donde el mismo agente MR ha señalado que:
(…) la Doctora de quien no
sabe el nombre, necesitaba trasladar a un privado de libertad, de los dos que
tenía asignado el agente P en la Sala Primera Medicina Hombres, por lo que el
agente P manifestó que era él quien tenía la custodia, por lo cual en observar
que el agente P almorzaba le dijo “P si estás de acuerdo te lo llevo yo, te
quedas pendiente del interno que tengo yo y el otro que tenés asignado” [los
cuales se encontraban en distintos pabellones del Hospital] a lo que el agente P
contestó que estaba de acuerdo, fue así que se desplazó a la Sala de
Oftalmología (…) Posteriormente regresó con el interno a la Sala donde se
encontraba internado, específicamente a la Sala de Primera Medicina Hombres y
entregó sin novedad al agente P retirándose a la Sala Primera Cirugía Hombres
(…).
Bajo estos elementos de prueba
puede constatarse que el agente de seguridad penitenciario WEMR, ignoró el
servicio de custodia y vigilancia que tenía asignado en razón del privado de
libertad RMM, dedicándose a prestar atención a un privado de libertad distinto,
llegando al punto de desplazarse a otro sector del hospital, que de conformidad
a la prueba recabada se encuentra a una distancia en la cual no era posible que
el señor MR estuviera pendiente del interno que se le había asignado y del
interno AEF, tal como quedó demostrado con las fotos y croquis, anexados a ff.
61-65 del expediente administrativo, como resultado de la inspección realizada
por el Instructor Disciplinario asignado al caso, en el Hospital San Juan de
Dios de Santa Ana, el cual estableció que entre la Sala Primera de Cirugías
Hombres y la Sala Primera de Medicina Hombres existen setenta y cinco metros de
distancia.
Aunado a todo lo anterior, a
f. 66 del expediente administrativo se encuentra el oficio
N° 733/SDSC/2016, de fecha 7 de noviembre del año 2016, suscrito por el
Subdirector de Seguridad de la Dirección General de Centros Penales, el cual
fue valorado como medio de prueba por el contenido del mismo, al establecer que:
(…) sí es posible que uno de los agentes de seguridad que se
encuentren de turno en el hospital pueda dar apoyo a otro agente de seguridad
siempre y cuando haya previa coordinación entre ambos para evitar malos
entendido, estando en la misma sala y no así estando en salas separadas de lo
contrario el agente deberá coordinar con esta Subdirección de Seguridad para el
apoyo respectivo (…) en ningún momento un agente de seguridad puede dejar solo
a un privado de libertad, si es el caso que un agente tiene la custodia de más
de un PDL [privado de libertad] y uno de ellos sea requerido por algún médico
que lo está atendiendo para ser conducido a otra sala o lugar ya sea para un
examen o una evaluación, el agente puede solicitar apoyo con otro agente de
seguridad que se encuentra de turno en el hospital para que tenga la custodia
de uno de ellos mientras este realice la diligencia con el PDL requerido por el
médico”.
En el mismo oficio, la citada autoridad hace constar, en cuanto al
tiempo que puede tardar la realización de un examen “(…) no está definido
debido a que no se puede calcular con exactitud el tiempo que dure el
procedimiento en el que está siendo requerido el PDL”. Asimismo, en cuanto a la
posibilidad que un agente de seguridad que se encuentra custodiando a un
interno asignado, pueda cambiar dicha asignación sin previa autorización,
señaló que “(…) los agentes firman un libro en donde se hacen responsables de
la custodia del PDL que se les asigno y por tal motivo no pueden cambiar de
interno, mucho menos realizar rondas ya que no están autorizados a realizar
dicha actividad”.
De esta forma, a efectos de
revisar el juicio de tipicidad realizado por la autoridad demandada, es
importante señalar la definición de “negligencia” que hace el Diccionario del
Español Jurídico de la Real Academia de la Lengua Española, exponiendo que la
misma consiste en la: “omisión de la atención debida por inacción o descuido o
por acción incorrecta, inadecuada o insuficiente”. Como alegó la misma parte
demandante, la negligencia constituye faltar al deber de cuidado.
En este sentido, conforme a la
valoración de la prueba que se ha hecho en los párrafos anteriores, se puede
afirmar que el señor WEMR actuó de manera negligente, al no ocuparse de la
custodia del privado de libertad que se le asignó por estar pendiente en
distintos momentos temporales, de otro interno diferente al que se le había
determinado custodiar el día 23 de agosto del año 2016. Cabe hacer énfasis que
la conducta observada del expediente administrativo indica un franco descuido y
una clara desatención a su deber de vigilancia, pues según la prueba
testimonial y lo declarado por él mismo, estuvo con otro privado de libertad en
un sector distinto al que debía permanecer, no pudiendo materialmente evitar la
producción de un evidente riesgo o puesta en peligro, de que con su
desatención, el interno que debía vigilar u otras personas de su entorno, cometieran
delitos, o realizaran actos que riñeran con la búsqueda de la readaptación de
dicho privado de libertad.
Conforme a lo anterior, este Tribunal ha corroborado
que durante el procedimiento sancionador sí se probó por medio de todos los
elementos recabados en las distintas etapas reguladas en la Ley Penitenciaria,
que el actuar del agente demandante se configura en la negligencia establecida
en el artículo 85-B literal g) de la Ley Penitenciaria, ya que han concurrido
los supuestos contenidos en el tipo administrativo infractor, determinando
según la prueba antes relacionada que el Agente de Seguridad y Tratamiento
Penitenciario WEMR, descuidó la custodia del interno RMM, la cual se le había
asignado de conformidad al Libro de Control de Relevo que se encontraba en el
Hospital San Juan de Dios de Santa Ana, constatando con la prueba de
fotografías y croquis del lugar, que la infraestructura de las Salas Primera
Cirugía Hombres y Primera Medicina Hombres, es de aproximadamente 75 metros de
distancia, lo que no permitía al demandante estar pendiente del privado de
libertad que le fue asignado, siendo esa conducta la negligente al realizar la
función de seguridad y custodia.
Este Tribunal hace énfasis que
la relación de sujeción especial que tenía el señor MR en su carácter de
personal de seguridad, hace menos tolerable la conducta de la falta de
vigilancia y custodia que debía tener en todo momento y siguiendo los
protocolos establecidos por la misma Dirección General de Centros Penales, y,
por lo tanto, el régimen disciplinario fue aplicado conforme a dicha exigencia.
Expuesto todo lo anterior, se
concluye que no ha existido la vulneración al principio de legalidad en su
derivación principio de tipicidad, según lo alegado por el demandante, y en
este sentido, al no existir esta violación, dentro del contexto de las alegaciones hechas por el demandante,
tampoco se puede afirmar que ha existido violación al debido proceso, pues el
mismo ha transcurrido sobre la base de la investigación y comprobación de un
hecho, que como ya se explicó, sí es típico, trayendo por consecuencia la
imposición de la sanción de destitución. Por lo tanto, el primer motivo de
ilegalidad señalado por el procurador de la parte demandante deberá ser
desestimado.”