PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
SANCIONADOR
CONSIDERACIONES
DOCTRINARIAS
“A.1. Del procedimiento
administrativo sancionador. Especial referencia a la sanción administrativa.
La autora ALARCÓN SOTOMAYOR.
L., en su artículo “El Procedimiento Administrativo Sancionador”,
que forma parte de la obra Derecho Administrativo Sancionador, en
AA.VV. REBOLLO PUIG, M. y otros, Ed. Lex Nova, S.A.U, España, 2010, pp. 541,
señala que: “El procedimiento administrativo sancionador constituye una
garantía esencial para los administrados que sean acusados de haber cometido
una infracción administrativa. Como todos los procedimientos administrativos,
supone una garantía de acierto para la Administración en su decisión y es
el cauce normal para que el administrado ejercite sus derechos ante
ella. Pero (…) aún hay más, puesto que en él deben hacerse valer
verdaderos derechos fundamentales del inculpado (…)Y ello es así porque el
procedimiento sancionador existe para procurarle al imputado la satisfacción de
los derechos de defensa (…) Consecuencia de esto es que, según declara la
jurisprudencia, las sanciones impuestas sin previo procedimiento o tras un
procedimiento distinto al legalmente establecido que no ofrezca las mismas
garantías o tras el procedimiento legal en el que falte un trámite esencial son
nulas de pleno derecho (…)”.”
PRINCIPIOS
ELEMENTALES QUE RIGEN EL DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
“Al respecto, la
Sala de lo Contencioso Administrativo —SCA—, mediante sentencia del 07/02/02,
en el proceso referencia 68-V-2001, señaló que “entre los principios
elementales que rigen el Derecho Administrativo Sancionador se encuentran la
garantía de audiencia y el debido proceso”, destacando que “el
procedimiento administrativo, en tanto modo de producción del acto, constituye
un elemento del mismo. Ésta no es una mera exigencia formalista, sino que
desempeña una función de plena garantía para el administrado”.”
DEFINICIÓN
“Así, el ejercicio
de la potestad sancionadora exige un procedimiento previo que responda a la
garantía de audiencia. El procedimiento administrativo, como elemento
indispensable del acto, es la forma como se elabora la voluntad de
la Administración Pública; es decir, el mecanismo a través del cual ejerce su
potestad sancionadora, opera como garantía formal de la situación jurídica
de los particulares y es lo que finalmente se conoce como la cadena de
legalidad que conlleva a la expresión de voluntad final de la Administración.”
ACTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
“Ahora bien, el acto administrativo
sancionador, tal como lo establece la doctrina, es: “un acto de
gravamen que disminuye la esfera jurídica de una persona, sea
consistiendo en una restricción o suspensión de determinados derechos o bienes
jurídicos, sea imponiendo un deber económico al responsable de la infracción”(el
resaltado es nuestro) SUAY RINCÓN, J. Sanciones
Administrativas, publicaciones del Real Colegio de España, Madrid, p.
221 y BERMEJO VERA, J. Derecho Administrativo, parte especial,
4ª ed., Edit. Civitas, Madrid, p. 81.”
SANCIÓN ADMINISTRATIVA, ASPECTOS DOCTRINARIOS
Y JURISPRUDENCIALES
“Para el autor GARBERÍ LLOBREGAT, J. (El
Procedimiento Administrativo Sancionador, vol. 1, 4ª ed., Edit. Tirant
lo Blanch, Valencia, España, p. 45) la sanción y el ilícito administrativo
deben entenderse en conjunto, a este respecto sostiene que: “Por
infracción administrativa ha de entenderse, pues, aquel comportamiento
contraventor de lo dispuesto en una norma jurídica al que se apareja
una sanción consistente en la privación de un bien o un derecho, (…)”
En ese orden la jurisprudencia
constitucional (sentencia de la Sala de lo Constitucional –en adelante SC–
dictada en el proceso de hábeas corpus referencia 1-2010R, de las
doce horas cuarenta y un minutos del día tres de marzo de dos mil diez)sostiene
que “La sanción administrativa, en términos generales, ha sido definida
(…) como un mal infligido por la Administración a un administrado como
consecuencia de una conducta ilegal, que consiste en la privación de un
bien o de un derecho, o la imposición de la obligación de pagar una multa, o el
arresto del infractor. La sanción administrativa refleja el poder punitivo del
Estado aplicado al administrado, producto de la corroboración por parte de la
Administración -mediante un debido proceso- que aquel ha cometido una conducta
que contraviene lo dispuesto en la ley y por tanto merece la consecuencia que
esta prevé” (el resaltado es nuestro).
Al respecto la SCA reitera que la
sanción administrativa es un acto de gravamen (v.gr., sentencia
pronunciada en el proceso referencia 78-2006, de las catorce horas veintisiete
minutos del tres de abril de dos mil nueve), respecto a los cuales ha expuesto
que: “Por su propia naturaleza, las sanciones constituyen
interferencias del Estado en los derechos de quienes las sufren, sean de
índole personal -- como los derechos de libertad- o patrimonial- multas,
pérdidas de bienes a favor del Estado o de terceros, etc.- de ahí que, como
toda limitación de derechos de carácter fundamental, deba operar respecto de
ellas un sistema de principios orientadores y un conjunto de garantías
protectoras.” El subrayado es nuestro. (Sentencia
dictada en el proceso referencia 137-2012, de las quince horas del día cuatro
de abril de dos mil dieciocho).
Así, es importante
destacar lo señalado por la SCA en sentencia dictada el 12/07/13, en
el proceso referencia 286-2007: “En el derecho
administrativo sancionador debe diferenciarse entre las
sanciones cuyos efectos operen ad intra de la Administración,
y aquellas que operan ad extra, es decir, las que tienen un
destinatario externo.Las últimas se refieren a aquellas sanciones
administrativas cuyos efectos están destinados a la generalidad de las personas
dado que la infracción que las apareja puede ser cometida por cualquier sujeto
del colectivo social. Por el contrario, las primeras atañen al tipo de
sanciones destinadas a una parte o fracción determinada de personas que, por su
especial vinculación con un segmento de la Administración Pública
—fundamentalmente, por formar parte de su organización, están sujetas a un régimen
disciplinario.” El subrayado es nuestro.
En ese orden se destaca que la Administración Pública tiene la potestad de imponer sanciones con efectos ad extra o hacia afuera —destinatarios externos— tales como multas, arresto administrativo, cierre de establecimientos, inhabilitaciones, entre otras; así como también, tiene la facultad de imponer sanciones con efectos hacia adentro o ad intra, destinadas a una parte o fracción determinada de personas que tienen una especial vinculación con la Administración Pública —relaciones especiales de sujeción— principalmente por formar parte de su organización, razón por la cual están sujetas a un régimen disciplinario cuyo objetivo general es garantizar el buen funcionamiento de la Administración; Vrg. amonestaciones verbales o escritas, suspensiones sin goce de sueldo, destituciones, degradación de rango, entre otras.
De conformidad con lo antes expuesto, para que la Administración Pública imponga válidamente una sanción administrativa, que afecte, restrinja o límite algún derecho de los administrados, debe seguir el procedimiento administrativo previamente establecido, garantizando los derechos del presunto responsable —a ser escuchado, defenderse, entre otros— y, verificando que tanto el tipo sancionador (infracción) como la propia consecuencia (sanción) deben estar previamente regulados en la ley.”