FUERO
RESEÑA HISTÓRICA
DE LA JUSTIFICACIÓN DE SU REGULACIÓN
“(i) El fuero, en la perspectiva
que atañe al caso en conocimiento, es "la reserva de la competencia
jurisdiccional penal a favor de tribunales superiores a los que correspondería
por razón de la materia, según la persona que va a ser enjuiciada" [tomado
de la versión en línea del Diccionario del Español Jurídico de la Real Academia
Española: https://dej.rae.esilema/fuero-especial].
Su presencia en los ordenamientos modernos tiene una justificación
primordialmente histórica, que surge en un primer momento como un privilegio
propio de los parlamentarios ingleses por el sistema Westminster, y posteriormente
de los franceses a partir del parlamento instaurado en 1789.”
EFECTOS
“Sus efectos en ese primer
estadio son primordialmente dos: la inmunidad, que es la garantía de
protección personal que proscribe su detención -salvo en caso de flagrante
delito-e impide su procesamiento sin un control que garantice la apoliticidad
de la incriminación, generalmente ejercido por el órgano legislativo; y la inviolabilidad,
que es la prerrogativa por la cual se impide que las opiniones y votos de
los funcionarios en el ejercicio de su cargo motiven procedimiento alguno. Su
importancia histórica radica entonces en la aportación de mecanismos que
permitan mantener un sistema democrático coherente, que dote al funcionario de
la libertad y autonomía necesaria para ejercer su cargo.”
LA CONFIGURACIÓN
CONSTITUCIONAL Y DESARROLLO LEGISLATIVO, DETERMINAN SU TRAMITACIÓN
“En nuestros días,
dependiendo de la configuración constitucional y desarrollo legislativo del fuero éste puede abarcar una
amplia gama de garantías que aseguren la profilaxis política de la imputación:
desde una investigación con requisitos especiales, como el caso colombiano en
el que se encomienda directamente al Fiscal General de la República la
indagación del caso; en otros casos implicará el control previo de la
investigación por el parlamento para determinar si existe lugar a formación de
causa. Pero en la generalidad de ordenamientos el fuero comprende el
juzgamiento de la causa por tribunales superiores en grado, especialmente
estructurados orgánicamente a fin de cumplir con todas las fases y garantías
del proceso constitucionalmente configurado.”
LA PROTECCIÓN
QUE BRINDA ES PRESERVAR AL FUNCIONARIO POR SU INVESTIDURA, NO PUEDE REPUTARSE
COMO PROPIA DE SU ESFERA PERSONAL
“Dichos estos
breves antecedentes cabe resaltar que la protección brindada al funcionario por
el fuero no puede reputarse como propia de su esfera personal; más bien, su
cometido es preservar al funcionario con motivo de su investidura para que,
ante un eventual procesamiento penal, se asegure que a éste no le subyace una
razón de índole político.
Por ende, el fuero en sí no puede
predicarse como un derecho fundamental del funcionario como persona, ya que no
se origina en una pretensión moral juridificada que desarrolle el
reconocimiento de su libertad como ser humano o su igualdad como valor
relacional; sino que se entenderá como un privilegio, una prerrogativa
conferida a aquel funcionario debidamente investido y cuyo único cometido es el
de mantener las condiciones un sistema democrático funcional.
Como insumo interpretativo para
esta noción del fuero se cuenta con lo dicho por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos -CIDH en lo sucesivo- en múltiples informes sobre la
preservación de la democracia representativa y su impacto en los derechos
humanos [v. gr. CIDH, Honduras: Derechos y Golpe de Estado, OEA/Ser.
L/V/II, Doc. 55, 30 de diciembre de 2009] y más recientemente en las
observaciones a la Opinión Consultiva No. 26 denominada "las implicaciones
de las garantías del debido proceso y del principio de legalidad en el contexto
de los juicios políticos contra presidentes/as democrática y
constitucionalmente electos" [documento consultado en su versión
electrónica disponible en: http://www.corteidh.or.cr/sitios/observaciones/sor_comi/0_cidh.pdf].
De hecho se señala que la
democracia representativa es una forma de organización del Estado que,
efectivamente adoptada, permite la garantía a plenitud de los derechos humanos;
por lo que se vuelve necesario establecer los mecanismos precisos para su
conservación. En este mismo documento se ha reconocido también que la relación
entre derechos humanos, democracia representativa y derechos políticos ha
quedado plasmada en la Carta Democrática Interamericana -párr. 74- que a su
vez, en su artículo 2, reconoce estos elementos como base para el Estado de
Derecho.”
REGULACIÓN EN LA
CONSTITUCIÓN
“(ii)
Concretamente, en el ordenamiento jurídico salvadoreño, el fuero encuentra su
desarrollo y regulación constitucional en el Título VIII denominado
"responsabilidad de funcionarios públicos"; concretamente, el art.
236 Cn. detalla una lista de funcionarios que gozan del mismo y que comprende a
los titulares del Ministerio Público, Corte de Cuentas, Tribunal Supremo Electoral,
algunos pertenecientes a los Órganos Judicial y Ejecutivo, lógicamente
incluidos entre estos últimos a los Ministros de Estado. Sirve como punto de
partida escindir entre las prerrogativas otorgadas a los funcionarios con
motivo de este fuero especial en contraposición con el fuero especial
parlamentario, dispuesto en el art. 238 Cn. y que contiene inmunidades
distintas para los diputados.”
EN EL CASO DE LOS MINISTROS DE
ESTADO, NO SE LES CONFIERE UNA INMUNIDAD ABSOLUTA, SINO UNA GARANTÍA PRE
PROCESAL DENOMINADA ANTEJUICIO
“Volviendo
al caso de los Ministros de Estado, el art. 236 Cn. no les confiere una
inmunidad absoluta, sino una garantía pre procesal denominada antejuicio y
que -como ya se ha dicho- es una forma de control de profilaxis política de las
causas penales que puedan seguirse contra ellos. La jurisprudencia
constitucional en la que ha interpretado este precepto [véase: Sentencia
de las quince horas y cuarenta y cinco minutos del once de agosto de dos mil
catorce en el proceso de inconstitucionalidad referencia Inc. 21-2014] ha
señalado la importancia del desdoblamiento en esta fase entre las actividades
investigativas, encomendadas al Fiscal General de la República, y la de
autorización para proseguir con la causa penal, cuya decisión incumbe de la
Asamblea Legislativa.”
LA LEGITIMACIÓN ACTIVA PARA
DENUNCIAR A FUNCIONARIOS, IMPLICA EL RESPETO DEL ANTEJUICIO PARA EVITAR EL USO
INSTRUMENTAL DEL DERECHO PENAL
“En ese orden de ideas, a pesar
del hecho que la legitimación activa para la denunciar a funcionarios por
presunta comisión de ilícitos penales es amplia y general -alocución "cualquier
persona" inserta en el párr. último del art. 236 Cn.- esta misma
sentencia resalta que el respeto a la estructura particular del antejuicio
responde a la necesidad de evitar el uso instrumental del derecho penal, cuando
hubiere grupos que busquen ejercer presiones indebidas sobre el ámbito
competencial del funcionario denunciado.
Un segundo aspecto importante que
se desprende de lo anterior y que ha sido reforzado por la Sala de lo
Constitucional en la sentencia de Hábeas Corpus 210-2016 [sentencia de
las doce horas con cuarenta y un minutos del doce de agosto de dos mil
dieciséis] es el hecho que no bastará con la mera denuncia para que
indeliberadamente se tramite la solicitud de antejuicio. Se requiere
imperiosamente de una investigación inicial que exhiba una sospecha fundada
sobre la probabilidad positiva de apariencia de buen derecho y que justifique
el desaforo del funcionario público.
Como tercer y último aspecto
relevante del desarrollo de esta figura en el ordenamiento nacional debe
decirse que, a partir de las exigencias modernas del Estado de Derecho, en
coherencia con la sujeción de todos los poderes al derecho -como uno de sus
cuatro elementos principales- se han reinterpretado los casos en los que el
fuero válidamente protege a los funcionarios, de acuerdo con su propósito.
Así, por ejemplo,
la Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha considerado que
siendo la legitimidad democrática con la que los diputados ejercen su mandato
representativo la razón de ser de esta prerrogativa, ésta carecerá de sentido
cuando se trate de diputados suplentes cuando no estén ejerciendo su labor
legislativa [improcedencia proveída a
las ocho horas con cuarenta y cinco minutos del doce de junio de dos mil trece
en el proceso de Amparo 482-2012]”
SE CONCEDE A UN FUNCIONARIO EN RAZÓN DE SU INVESTIDURA,
PERO ÉSTE TAMBIÉN CUENTA CON UN CÚMULO DE DERECHOS FUNDAMENTALES QUE NO SON
ESCINDIBLES
“(iii) Sin perjuicio de lo anterior, estas valoraciones estarían incompletas si
no se considera que aún y cuando la prerrogativa del fuero se concede a un
funcionario en razón de su investidura, éste también cuenta con un cúmulo de
derechos fundamentales que no son escindibles y que deben ser considerados ante
cualquier decisión, máxime en el contexto de un proceso penal, tal y como
sucede en este caso. Los puntos de contacto más palmarios entre el privilegio
constitucional del fuero y los derechos fundamentales de una persona que funge
como funcionario público se pueden identificar en las siguientes categorías: a.
su derecho a ser juzgado según el debido proceso de ley, que en este caso
atenderá especialmente al principio de legalidad adjetiva y derecho al juez
natural; y b. el riesgo en que se coloca su derecho político a ejercer
un cargo público contenido en el art. 72 No. 3° Cn.
a. La categoría conocida en la
jurisprudencia interamericana como "debido proceso" consiste en una
estructura de valores, principios, garantías y derechos sistematizados con el
propósito primordial de servir como límites a la facultad estatal de castigar,
legitimando su uso para aquellos casos que democráticamente se ha determinado
así y con respeto a los derechos fundamentales como contenidos materiales y
definitorios del Estado de Derecho.
Así, puede
identificársele como una "macro garantía" instaurada en los
ordenamientos jurídicos modernos en el propósito "que las personas
estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo
de acto del Estado que pueda afectarlos" [Corte IDH. Opinión
Consultiva OC 9-87 "Garantías judiciales en Estados de emergencia",
párr. 27]. Por lo tanto, los derechos fundamentales de índole procesal
contenidos en el debido proceso son una referencia insorteable al momento de
valorar cualquier decisión a adoptar en el marco de un proceso que aspire a ser
conforme a los estándares constitucionales y convencionales mínimos.
Dentro de este entramado, el
principio de legalidad -en su vertiente adjetiva- participa del valor seguridad
jurídica en el sentido que dota de predictibilidad al actuar de la
administración; ello en razón que incardina sus posibles cursos de acción
solamente hacia aquellas posibilidades previamente contempladas por la ley. La
importancia de esto último para el proceso penal es que la ley determina de
antemano aquellos aspectos donde la discrecionalidad -tanto en actuaciones
investigativas como propiamente judiciales- podría fácilmente calificarse como
arbitrariedad.
Y es que la predeterminación
clara, escrita y estricta del rumbo sobre el cual deberá transitar el proceso
penal permite a la persona sometida al mismo proyectarse a sus efectos y
disponer de la manera más idónea posible la manera que estime más conveniente
enfrentarlo. Se entiende que este cauce, en términos generales, ha sido
diseñado por el legislador a partir de un diseño común; pero que
excepcionalmente contendrá adecuaciones concretas a partir de las
características propias de la persona a juzgar, tal y como sucede con las
personas que en razón de su investidura gozan de fuero.
Una de las más importantes adecuaciones al proceso de los funcionarios aforados con incidencia en derechos fundamentales es la garantía del juez natural, que asegura al procesado que su causa será conocida exclusivamente por los jueces predeterminados para tales efectos por ley. Para el caso en conocimiento, como lo estatuye el art. 236 Cn. y los art. 419 y ss. Pr. Pn. las imputaciones emprendidas contra personas que fungieren como Ministros de Estado -de resultar que hay lugar a la formación de causa- son dirimidas por una configuración orgánica distinta a la que regularmente tramita y juzga los procesos penales de aquellas personas que no gozan de una prerrogativa tal.”
PARA EL ENJUICIAMIENTO PENAL DE UN MINISTRO DE ESTADO, DEBE OBSERVARSE TODAS LAS GARANTÍAS LEGALES QUE ACUERPAN A LA PERSONA AFORADA EN RAZÓN DE SU INVESTIDURA
“b. En la misma sintonía, no obstante los Ministros de Estado no son cargos
sometidos a elección popular -legitimación democrática directa- sí ostentan
legitimación popular indirecta por cuanto son nombrados por un funcionario que
resultó ganador en elecciones populares directas. Ello significa que al ser
nombrados Ministros de Estado, se encuentran ejerciendo un derecho político por
expresión de un proceso de representatividad democrática.
Tal reconocimiento
es importante si se considera que el ejercicio de ese derecho peligra, junto
con la legitimación democrática que le es imbíbita, si como producto final y en
firme del proceso se tuviere una sentencia condenatoria. No se trata entonces
de evitar a toda costa tal resultado, pues ello generaría un ámbito de
impunidad que no es contemplable en un Estado de Derecho; pero tal resultado
será tolerable si, y solo si, se ha conseguido en escrupulosa observancia a
todas las garantías legales que acuerpan a la persona aforada en razón de su
investidura.
El primer paso
para ello en este caso pasa entonces por reconocer que el nombramiento de (…)
como Ministro de Trabajo y Previsión Social implica una variación sustancial en
el cauce de legalidad adjetiva que inicialmente se proyectaba en este proceso;
y esta Cámara, con el propósito de velar por el cumplimiento de la legalidad,
derechos fundamentales del ahora imputado y prerrogativas propias del fuero que
le acuerpan por su actual investidura.