CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO

SUPONE LA TERMINACIÓN DE UN PROCEDIMIENTO SANCIONADOR SIN UNA RESOLUCIÓN SOBRE EL FONDO, CUANDO ÉSTE, SE ENCUENTRA DETENIDO DURANTE UN PLAZO EXCESIVO DE TIEMPO, SIN QUE LE SEA NOTIFICADA AL ADMINISTRADO RESOLUCIÓN EXPRESA

“A.2 La caducidad por su parte, a diferencia de la prescripción, es una figura jurídica de naturaleza netamente adjetiva, se define como una forma de terminación del procedimiento administrativo por superación del plazo máximo para resolver, cuyo incumplimiento impide su prosecución y resolución final; es decir, supone, la terminación de un procedimiento sancionador sin una resolución sobre el fondo, cuando éste, se encuentra detenido durante un plazo excesivo de tiempo, sin que le sea notificada al administrado resolución expresa. Cabe decir, que el supuesto de inactividad en un procedimiento determinado, puede recaer tanto por la desidia del interesado [cuando pende de él la actuación procedimental], así como de la Administración pública, cuando es imputable exclusivamente a ésta la inactividad procedimental.

En este último supuesto, cuando la caducidad es producida exclusivamente por causa de la Administración pública, imposibilita a que la autoridad, ante su propia inactividad, continúe instruyendo un procedimiento sancionatorio fuera del plazo legalmente establecido para ello. Es decir, que una vez iniciado un procedimiento si éste no concluye en el plazo legal, la consecuencia jurídica es que el mismo caduca, configurándose entonces una forma de darlo por finalizado. En cuanto a esta figura señala el doctrinario Ramón Parada Vásquez, «[l]a caducidad es una causa de terminación del procedimiento por la falta de actividad en éste» [Vid. VASQUEZ PARARA, R., Derecho Administrativo II, Régimen Jurídico de la actividad administrativa, Ediciones Académicas UNED, España, 2017, p. 150].

En este punto es relevante, señalar que, de perfilarse [la caducidad del procedimiento] no debe per se, inhibir a la Administración pública su facultad de imponer una sanción; ya que la caducidad no producirá, por sí sola, la prescripción de las acciones de la Administración. De modo que, si el derecho para perseguir la infracción no ha prescrito, podrá iniciarse un nuevo procedimiento por los mismos hechos [ya que el anterior, el caducado, se entiende que jamás existió por haber desaparecido como un efecto legal de la caducidad]; eso sí, observando que el procedimiento caducado no interrumpirá la prescripción. [de Diego Díez, L. Alfredo. Prescripción y Caducidad en el Derecho Administrativo Sancionador. Segunda Edición. Barcelona. Editorial Bosh. 2009, p. 203 y 204]. En idénticos términos, y para efectos de esta sentencia, de manera exclusivamente ilustrativa, se señala que lo dicho, está previsto en la [hoy vigente pero no aplicable al caso] Ley de Procedimientos Administrativos, en el artículo 117 inciso tercero «[l]a caducidad no producirá por sí sola la prescripción de los derechos de los particulares o, en su caso, las facultades de la Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de la prescripción».

Por ello, si se dicta una resolución fuera del plazo previsto, la sanción se habrá impuesto sin que exista procedimiento previo, pues el existente ya había finalizado de otra manera, de modo que la sanción impuesta resultaría nula de pleno derecho, por haber sido impuesta prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido [Cano Campos, Tomás, op. cit. p. 496].

En este sentido, en los casos en los que sea posible la iniciación de un nuevo procedimiento [es decir, si la prescripción de la acción no ha operado, sino que únicamente la caducidad del procedimiento] podrán incorporarse a este nuevo procedimiento los actos y trámites cuyo contenido se hubiera mantenido igual de no haberse producido la caducidad.”

SITUACIONES DE LAS QUE DERIVA LA PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN Y LA CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO

“En atención a los presupuestos establecidos respecto de las dos figuras jurídicas, se puede afirmar, que la aplicación de éstas dentro de un procedimiento administrativo sancionador puede derivar en las siguientes situaciones: i) que la prescripción afecte la facultad del ejercicio del ius puniendi del Estado, por el simple transcurso del tiempo fijado, al extinguirle a la Administración pública la potestad para iniciar un procedimiento sancionador; sin embargo, es relevante señalar que la prescripción puede ser interrumpida, por lo que existe la posibilidad que el plazo se contabilice nuevamente desde cero; y ii) la caducidad en cambio, afecta el ejercicio del derecho dentro del procedimiento, por lo que se configura, si dicho ejercicio se ve paralizado y no se resuelve dentro del plazo señalado en la ley por causales atribuibles a la autoridad para el supuesto que nos ocupa en el presente caso; si bien es cierto dicha figura goza con la particularidad que no puede interrumpirse, la Administración pública tiene la posibilidad de, una vez caducado un procedimiento, iniciar uno nuevo siempre y cuando el derecho para iniciar el procedimiento sancionatorio no haya prescrito.”

PARA VERIFICAR EL TIEMPO DE PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN, SE DEBE VERIFICAR EL TIEMPO TRANSCURRIDO ENTRE LA FECHA DE CONSUMACIÓN DE LA INFRACCIÓN Y EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO

“B. Establecidas las anteriores afirmaciones, corresponde ahora examinar en primer lugar, si se configura la prescripción de la acción; para este cometido, será ineludible verificar el tiempo transcurrido entre la fecha de consumación de la infracción y el inicio del procedimiento sancionatorio; luego de ello, y en caso de ser procedente, se evaluará el supuesto de inactividad durante el procedimiento sancionador iniciado.

B.1 La parte demandante señala que la Administración pública inició tardíamente la promoción de la acción para sancionarlo, por lo que, al aplicar supletoriamente lo regulado en el artículo 21 de la LPIAMA, la misma ya había prescrito.

En párrafos anteriores hemos aclarado la procedencia en el caso concreto de la supletoriedad del artículo 21 de la LPIAMA “PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN”, para el análisis de la promoción de la acción. Así, este artículo determina que: «[l]a acción para promover el procedimiento a que se refiere esta ley prescribe: b) [e]n un año cuando se trate de contravenciones sancionadas con multa superior a mil colones, sin exceder de cinco mil colones; (…) [l]os plazos a que se refiere este artículo se contarán a partir de la fecha de la contravención...» [resaltado suplido].

Esta Sala verifica que el contrato administrativo fue suscrito el seis de septiembre de dos mil once, en éste el contratista se comprometió a iniciar los trabajos a partir de la fecha de la orden de inicio dada por la Junta de Gobierno y a terminarlos dentro de ciento ochenta días calendario; los trabajos debieron realizarse del diez de octubre de dos mil once al seis de abril de dos mil doce, no obstante lo anterior, la autoridad demandada aprobó una prórroga en el plazo por un período de trece días comprendidos del siete al diecinueve de abril de dos mil doce; siendo esta última fecha, el día final del plazo. Sin embargo, el contratista finalizó los trabajos hasta el cuatro de mayo de dos mil doce; es decir con quince días de retraso en el cumplimiento de sus obligaciones contractuales.

Ante dicho incumplimiento, la autoridad inició el procedimiento administrativo sancionador contra la contratista el veinticuatro de septiembre de dos mil doce, y se le concedió audiencia a SAGRISA por el plazo de tres días para que ejerciera su derecho de defensa, notificándose la misma el dos de octubre del referido año.

La letra b) del artículo 21 de la LPIAMA es categórica al establecer que la promoción de la acción prescribirá: «…[e]n un año cuando se trate de contravenciones sancionadas con multa superior a mil colones, sin exceder de cinco mil colones…». Según la propia autoridad, el quantum de la multa estimada fue de doscientos treinta y tres dólares de los Estados Unidos de América con diez centavos de dólar ($233.10) equivalentes a dos mil treinta y nueve colones con sesenta y dos centavos de colón (¢2,039.62); es decir, que el tiempo legal máximo estipulado para iniciar el procedimiento sancionatorio en el caso de mérito era de un año a partir del veinte de abril de dos mil doce. En consecuencia, al haberse iniciado el procedimiento sancionador el veinticuatro de septiembre de dos mil doce, se verifica que se inició en tiempo, por lo que no se configura la violación en los términos alegados por la parte actora en cuanto a la prescripción de la acción de conformidad con el artículo 21 de la LPIAMA.”

HAY LAGUNA JURÍDICA O VACÍO NORMATIVO AL NO ENCONTRARSE EXPRESAMENTE REGULADA LA CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO, NI LA CONSECUENCIA DE LA INACTIVIDAD O LAXITUD INJUSTIFICADA DENTRO DE UN PROCEDIMIENTO SANCIONATORIO INICIADO LEGALMENTE

“B.2 En otro orden, el demandante además advierte, que la facultad sancionadora se había extinguido al momento de imponerle la sanción dado que, la Administración pública una vez iniciado el procedimiento y sin justificación alguna, dictó resolución desfavorable fuera del plazo establecido para la caducidad, en atención a lo dispuesto en el artículo 21 letra b) de la LPIAMA.

En esta línea, es preciso aclarar, que como se ha desarrollado en este romano VII, numeral 2, letras A.1 y A.2, la prescripción y la caducidad son figuras con importantes diferencias, que, si bien se encuentran estrechamente relacionadas entre sí, ya que ambas limitan el ejercicio de la actividad sancionadora, las consecuencias jurídicas son distintas de verificarse una u otra. En esta línea, al acudir tanto a la norma especial [LACAP] como a la norma supletoria sancionadora [LPIAMA] encontramos que la figura de la caducidad del procedimiento, no se encuentra expresamente regulada; ni la consecuencia de la inactividad o laxitud injustificada dentro de un procedimiento sancionatorio iniciado legalmente; por lo que esta ausencia de norma implica la configuración de una laguna jurídica o vacío normativo.”

EL PLAZO DE CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, POR ANALOGÍA SERÁ EL DE LA COMISIÓN DE UNA FALTA, UN AÑO A PARTIR DE LA ÚLTIMA ACTUACIÓN RELEVANTE PORQUE LA INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA TIENE MENOR GRADO DE INTENSIDAD QUE EL DELITO

“Sin embargo, esta Sala sostiene que si en el derecho [en general] el transcurso del tiempo no es un elemento inocuo con relación a la titularidad de derechos y obligaciones, con supremacía deberá ser así, cuando de lo que se trata, es del ejercicio de la potestad sancionadora aplicada de manera unilateral en perjuicio de la esfera jurídica de los administrados.

Por ello, si de manera supletoria el legislador ha regulado expresamente la institución de la prescripción para los procedimientos administrativos sancionatorios, como una manifestación del principio a la seguridad jurídica, con mayor razón habrá de encontrarse una solución legal para el caso de la inactividad por parte de la administración dentro de un procedimiento administrativo sancionador. Ya que la única solución impensable en un Estado de Derecho, es que exista una consecuencia más gravosa para la inactividad dentro de un procedimiento [léase, encontrarse abierto ad perpetuam, es decir, eterna o indefinidamente], versus la inactividad en el ejercicio del derecho punitivo al accionar/iniciar el procedimiento administrativo [que sí conlleva la prescripción de la facultad del ejercicio del ius puniendi en el caso concreto]; dado que tal conclusión implicaría una conculcación al principio de razonabilidad, seguridad jurídica, y proporcionalidad del poder punitivo, ambos de orden constitucional, según el artículo 246 Cn.

En similares términos se ha pronunciado tanto la doctrina administrativa como la jurisprudencia nacional y comparada. Así, esta Sala estableció «…que la potestad sancionadora debe ejercitarse dentro de un plazo cierto; por ello, si la potestad sancionadora es una, es natural determinar que también lo es el procedimiento administrativo sancionador, aparejado con la iniciación y declaración de la sanción. Por ello, aunque la ley especial no tenga un plazo legal para su terminación, este no puede entenderse que es indefinido, sino por el contrario, debe hacerse un esfuerzo de hermenéutica jurídica para concretizar la potestad sancionatoria dentro de un plazo cierto» [sentencia de ilegalidad de las quince horas del 7/VI/19, en el proceso referencia 75-18-PC-SCA].

En este mismo orden, se expresa el doctrinario L. Alfredo de Diego Diez al hacer un desarrollo histórico de la prescripción y caducidad en España, y señalar que pese a la jurisprudencia de antaño del Tribunal Supremo español en algún momento «…llegasen a defender la aberrante postura de que la persecución de las infracciones administrativas era imprescriptible» ésta se modificó con el paso del tiempo, aceptando que de no mediar norma expresa que señalase otro plazo diferente, procedía aplicar a las infracciones administrativas, a efectos de brindar una solución jurídica a los administrados, los plazos de prescripción previstos para las faltas en el Código Penal, y así señaló que la «…STS de 9 de marzo de 1972 dice al respecto: “[r]esulta necesario plantear el problema de la ausencia de norma explícita reguladora de la prescripción del ejercicio de la potestad sancionadora […] silencio que en ningún caso cabe interpretar negativamente, sino como una aceptación tácita, en el estricto sentido semántico, del régimen general del ilícito, supraconcepto compresivo de sus manifestaciones fenoménicas administrativa y penal, ilícito este último que por implicar un reproche social más profundo constituye el límite máximo de los demás […] en consecuencia permite la aplicación supletoria en esta materia del plazo (…) señalado (…) para la prescripción de las faltas, a no ser que se determine otra cosa por leyes especiales” (…) prescripción que debe declararse incluso de oficio en virtud del principio de legalidad inherente a la actividad administrativa» [de Diego Diez, L. Alfredo. Tratamiento y efectos de la caducidad en el procedimiento sancionador, Editorial Fe d’erratas, España, 2014, pp. 17-19].

Por esta razón, la Sala advierte que la falta de regulación relativa a la inactividad del procedimiento sancionatorio [iniciado en tiempo] provocada por la Administración pública, no impide al Tribunal brindar una solución jurídica a la pretensión del administrado, quien presuntamente fue sujeto a dilaciones indebidas e injustificadas por más de un año, atribuibles a la autoridad demandada. En consecuencia, al no contar con otra ley de carácter general administrativa que regule con la suficiente especificidad la figura de la caducidad dentro del procedimiento sancionador, para este caso, es necesario darle contenido a esta laguna normativa, tomando como parámetro general el derecho procesal penal, con el que comparte una naturaleza cualitativa común del ius puniendi del Estado.

Así a manera de referencia, el artículo 34 del Código Procesal Penal, regula un límite temporal a la persecución del delito dentro de un proceso, llamado: prescripción durante el procedimiento: «[l]a inactividad en el proceso tendrá como consecuencia la declaratoria de la prescripción de la persecución, la que será declarada de oficio o a petición de parte y el computo deberá realizarse a partir de la última actuación relevante en los términos siguientes: 1) Después de transcurrido un plazo igual a la mitad del máximo previsto en los delitos sancionados con pena privativa de libertad; pero, en ningún caso el plazo excederá de diez año. 2) A los tres años, en los delitos sancionados sólo con penas no privativas de libertad. 3) Al año en las faltas» [subrayado suplido].

Al tratarse de una infracción administrativa [que tiene el menor de los grado de intensidad, con relación a las faltas y delitos, siendo estos últimos los más graves connaturalmente], el plazo más favorable y que por analogía ha de aplicarse [la cual no se encuentra proscrita cuando se aplica in bonam partem, en este caso, a favor del administrado] es el de la comisión de una falta en el orden penal; es decir, que el plazo de caducidad del procedimiento administrativo para el caso concreto, será de un año a partir de la última actuación relevante.”

ACTUACIÓN RELEVANTE EN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR, SON LAS ACTUACIONES PROCEDIMENTALES DE MAYOR IMPORTANCIA Y PROPIAS DEL DERECHO SANCIONATORIO, QUE DEBEN SER NOTIFICADAS AL ADMINISTRADO Y OCURREN EN LA ADMINISTRACIÓN

“Si bien el concepto de actuación relevante no se encuentra [por razones lógicas] desarrollado en el Código Procesal Penal, ha de entenderse en derecho administrativo sancionador, que son aquellas actuaciones procedimentales de mayor importancia y propias del derecho sancionatorio, que deben no solo ser notificadas al administrado [a manera de exclusión de las actuaciones administrativas que ocurren exclusivamente adentro de la administración y que solo son conocidas por la administración misma, v. g.r.. solicitar un informe interno, nombramiento de delegados, o la producción de diligencias investigativas internas; las cuales naturalmente no interrumpen el plazo de prescripción del inicio de la acción], sino que además éstas decisiones relevantes, deben ser trascendentales en la sustanciación del procedimiento, por ejemplo la resolución de inicio del procedimiento administrativo, la resolución mediante la cual se le confiere audiencia al administrado para que ejerza su derecho de audiencia, el auto de apertura a pruebas, o la actuación que posibilita la etapa de alegatos finales; actos que conforman las etapas procedimentales mínimas de un procedimiento constitucionalmente configurado.”

LA AUTORIDAD DEMANDADA VULNERÓ EL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA, AL DEJAR TRANSCURRIR MÁS DE UN AÑO PARA RESOLVER LA SITUACIÓN JURÍDICA DE LA DEMANDANTE, CONFIGURÁNDOSE LA CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR

“Por lo tanto, establecidas las anteriores consideraciones, en el presente proceso, para computar si se ha excedido el plazo de un año, que comprende la caducidad del procedimiento por inactividad atribuible exclusivamente a la Administración pública, será necesario analizar lo acontecido en sede administrativa. De este modo, consta en la quinta pieza del expediente administrativo lo siguiente:

a. La resolución de inicio del procedimiento administrativo sancionador [fs. 41] emitida el veinticuatro de septiembre de dos mil doce, mediante la cual se le hace saber al contratista el motivo del inicio del procedimiento administrativo sancionador por el supuesto incumplimiento contractual, en la cual además se le confirió audiencia por el término de tres días hábiles para que comunicara por escrito los argumentos de su defensa, notificado a la demandante el dos de octubre de dos mil doce. La parte actora no hizo uso de su derecho de audiencia.

b. Posteriormente, la autoridad demandada emitió la resolución final el veintisiete de diciembre de dos mil trece, mediante la cual impuso la multa por mora en concepto de incumplimiento -acto impugnado- (folios 44 al 46), notificada al contratista el catorce de enero de dos mil catorce.

A efectos de brindar una solución jurídica a los administrados al contabilizar el tiempo entre la última actuación relevante [acto en el que se le confiere el derecho de audiencia, emitido el veinticuatro de septiembre de dos mil doce, y notificado al administrado el dos de octubre de dos mil doce.] y la fecha en la que se tornó eficaz el acto administrativo sancionatorio en contra de SAGRISA [acto emitido el veintisiete de diciembre de dos mil trece, pero eficaz hasta el catorce de enero de dos mil catorce] transcurrió más de un año y tres meses, de inactividad injustificada de la administración sancionadora.

Lo anterior, refleja en el caso de autos, que la autoridad demandada vulneró el principio de seguridad jurídica, pues dejó transcurrir más de un año para resolver la situación jurídica de la demandante, configurándose con ello la caducidad del procedimiento administrativo sancionador, lo cual limitaba el ejercicio de la persecución de la infracción. De ahí que, el acto administrativo debe ser declarado ilegal al concretarse la violación alegada por el actor en su demanda.”