FORMAS DE CUALIFICACIÓN DE LOS VICIOS O DEFICIENCIAS QUE AFECTAN LA VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO

“a. En la sentencia de 13-06-2016, emitida en el proceso con referencia 317-2006, la Sala de lo Contencioso Administrativo expresó que la cualificación de los vicios o deficiencias que afectan la validez del acto administrativo puede categorizarse de tres formas: irregularidades no invalidantes, anulabilidad y nulidad absoluta. Esta última, conocida como nulidad de pleno derecho, es reconocida como una categoría de invalidez del acto administrativo caracterizada por una especialidad que la distingue del resto de ilegalidades o vicios que invalidan los actos de la Administración, de tal manera que constituye el grado máximo de invalidez que acarrea consecuencias como la imposibilidad de subsanación, imprescriptibilidad e ineficacia ab initio.”

GRAVEDAD DEL ACTO NULO NO DEBE MEDIRSE POR LA CONDUCTA DEL AGENTE CREADOR DEL VICIO, SINO POR LA LESIÓN QUE PRODUZCA EN LOS INTERESES DE LOS AFECTADOS, EN EL ORDEN PÚBLICO Y JURÍDICO ESTATAL

“En tal virtud, la gravedad del acto nulo no debe medirse por la conducta del agente creador del vicio, sino por la lesión que produzca en los intereses de los afectados, en el orden público y jurídico estatal. De este modo, esta nulidad se alcanza sólo en los supuestos más graves de infracciones del ordenamiento, los cuales pueden determinarse tras una valoración que exige una consideración de la intensidad del conflicto, del vicio respecto del sistema mismo y del orden general que dicho sistema crea.”

VICIO ADVERTIDO DEBE CONTENER UN EFECTO NEGATIVO DE ESPECIAL TRASCENDENCIA PARA EL INTERESADO

“En atención a lo anterior, el vicio advertido debe contener un efecto negativo de especial trascendencia para el interesado, de tal modo que simples irregularidades procedimentales no alcanzarán dicho efecto. Además, tal como ha sostenido la Sala de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de 3-12-2014, emitida en el proceso con referencia 193-2010, no toda ilegalidad o violación conlleva una nulidad de pleno derecho, es decir, la mera contravención al principio de legalidad, no implica que exista nulidad de pleno derecho, pues rompería el “principio de mera anulabilidad”, esto es, el carácter excepcional de aquélla.””

SI EL PARTICULAR HA INTERVENIDO ACTIVAMENTE Y HA EJERCIDO SU DERECHO DE DEFENSA, NO EXISTE FUNDAMENTO PARA DECLARAR LA NULIDAD DE UNA ACTUACIÓN IRREGULAR

“b. En esta línea de ideas, la sentencia de 27-02-2007, emitida en el proceso con referencia **********, la mencionada Sala estableció que las ilegalidades de índole procesal al igual que las nulidades de este tipo se inspiran bajo el principio de relevancia o trascendencia y en su oportuno planteamiento en la vía procesal. Así, el proceso al igual que el procedimiento administrativo, es una herramienta que a la protección de derechos y satisfacción de pretensiones, procura mantener su existencia hasta lograr su finalidad. Lo expresado conlleva la creación de medios de filtración legales que eviten u obstaculicen el cumplimiento de este propósito, y es aquí en donde las nulidades procesales cumplen esa función: las mismas aseguran al administrado una posibilidad de defensa ante los vicios que se puedan manifestar a lo largo del procedimiento administrativo, claro, aún estos vicios deben ser analizados detenidamente bajo el principio de relevancia o trascendencia de las nulidades.

Lo anterior implica, según la referida Sala, que las ilegalidades de índole procesal al igual que las nulidades de este tipo, deben de alguna manera provocar un efecto tal que genere una desprotección ostensible en la esfera jurídica del administrado, desprotección entendida como una indefensión indiscutible que cause un daño irreparable al desarrollo de todo el procedimiento y genere una conculcación clara de los principios constitucionales que lo inspiran. Además del principio de relevancia, las ilegalidades de índole procesal deben ser alegadas en su oportunidad, esto para evitar dilaciones innecesarias en el desarrollo del procedimiento administrativo. Lo antes señalado no implica una subsanación de la nulidad, pues la continuidad del procedimiento penderá única y exclusivamente de la incidencia o consecuencias que genere la ilegalidad no alegada oportunamente, pero puede suceder que la ilegalidad procesal no genere las consecuencias de indefensión señaladas y por el contrario la misma sea subsanada por alguna de las actuaciones de las partes, así por ejemplo aquella parte que no ha sido notificada legalmente de una demanda interpuesta en su contra pero que se presenta a contestarla en el

Resulta así que, si el particular ha intervenido activamente y ha ejercido su derecho de defensa, no existe fundamento para declarar la nulidad de una actuación irregular. Ello se encuentra en concordancia con el principio de trascendencia, en virtud del cual el vicio del que adolece el acto debe provocar una lesión a la parte que lo alega.”

“Lo sostenido por la referida Sala fue reiterado en la sentencia de 26-04-2013, emitida en el citado proceso con referencia 333-2009.

c. Según lo previsto en el art. 1 DTPA, los actos administrativos incurren en nulidad absoluta o de pleno derecho en los casos siguientes: a) Cuando sean dictados por autoridad incompetente por razón de la materia o del territorio. b) Cuando sean dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, se omitan los elementos esenciales del procedimiento previsto, o los que garantizan el derecho a la defensa de los interesados. c) Cuando su contenido sea de imposible ejecución, ya sea porque exista una imposibilidad física de cumplimiento porque la ejecución del acto exija actuaciones que resulten incompatibles entre sí. d) Cuando sean actos constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de aquellos. e) En cualquier otro supuesto que establezca expresamente la ley.

La causal prevista en el art. 1 letra b) DPTA contempla, a su vez, tres supuestos concretos de nulidad absoluta: i) que el acto sea dictado prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, ü) que se omitan los elementos esenciales del procedimiento previsto, y iii) que se omitan los elementos que garantizan el derecho a la defensa de los interesados.”

NULIDAD DE PLENO DERECHO NO SE PREDICA DE CUALQUIER TIPO DE AUSENCIA DE TRÁMITE, SINO QUE DEBE TRATARSE DE UNO DE ESPECIAL TRASCENDENCIA

“La parte actora en su demanda y durante el desarrollo de la audiencia única planteó la nulidad de pleno derecho del acto impugnado con fundamento en el art. 1 letra b) DPTA, así como su ilegalidad, bajo los argumentos señalados en el Considerando 11.1 de esta sentencia.

d. En relación con ello, cabe resaltar que las actuaciones de la Administración Pública, como declaraciones de voluntad, de juicio, de conocimiento o de deseo realizadas por aquélla en ejercicio de una potestad administrativa, están sometida a Derecho, en particular, a las disposiciones jurídicas aplicables a cada caso y que desarrollan los procedimientos establecidos para garantizar el ejercicio de los derechos de los administrados. En consecuencia, la omisión total y absoluta del Procedimiento o de un elemento que se considera esencial dentro de éste, constituyen para el legislador graves vulneraciones a la legalidad, merecedoras ambas de nulidad absoluta o de pleno derecho.

Sobre este último supuesto omisión de un elemento esencial del procedimiento la misma formulación normativa adoptada por el legislador indica que la nulidad de pleno derecho no se predica de cualquier tipo de ausencia de trámite, sino que debe tratarse de uno de especial trascendencia, de tal forma que genere un vicio o ausencia procedimental evidente e importante. En otras palabras, la omisión acontecida debe consistir en una etapa significativa del procedimiento sin la cual este cambiaría a tal punto de volverse irreconocible o inidentificable, generando con ello irrespeto de los principios y derechos que lo conforman.

Tal circunstancia obliga a realizar el análisis particular de la omisión de trámite que se señala, de modo que deberá determinarse si, para el caso concreto que se estudia, dicho trámite se considera esencial —en otras palabras, una formalidad indispensable cuya ausencia causaría un defecto grave en el acto y que lo haría nulo absolutamente—; o si, por el contrario, aquélla formalidad, pese a su importancia, no ha causado una afectación de esa trascendencia al procedimiento que debía seguir la Administración Pública. En efecto, el detrimento originado por la inexistencia de dicha actividad procedimental debe ser tal que, de suponer su realización, la actuación proveída por la autoridad respectiva pudo ser sustancialmente distinta. En otras palabras, de haberse realizado el trámite cuya ausencia se alega, hubiera podido variar el sentido del acto administrativo impugnado.”

De acuerdo con el art. 3 de la LEOBE, siempre que se trate de ejecutar una obra de utilidad pública de las indicadas en esa ley o de ocupar bienes de particulares, el interesado como acto previo a la expropiación deberá tratar de llegar, dentro de un plazo prudencial, a un arreglo con el propietario sobre el precio que deba pagarse como valor de lo que se enajene o ceda.

La citada disposición reconoce que el Interesado —en este caso el Estado, en el Ramo de Obras Públicas, Transporte Vivienda y Desarrollo Urbano— debe tratar de llegar a un arreglo sobre el valor de lo que se enajene o ceda con el propietario.

De igual manera, el art. 4 de la referida ley, establece que si no hubiere avenimiento sobre el precio o algún otro punto de la negociación, se procederá a la expropiación forzosa, llenando los requisitos siguientes: 1- Declaración de que el fin perseguido es de utilidad pública; 2- Declaración de que para satisfacerlo se necesita indispensablemente el todo o parte de los bienes que se pretende expropiar; 3- justo precio de lo que se haya de enajenar o ceder; 4- Pago del precio que representa la indemnización de lo que forzosamente se enajene o ceda y el establecimiento de la forma de pago cuando esta haya de ser posterior a la ocupación.

Desde esa perspectiva, se colige que las disposiciones legales citadas regulan la “fase previa” que debe llevarse a cabo en sede administrativa cuya finalidad está orientada a conseguir dentro de un término prudencial un avenimiento entre los interesados sobre el precio del bien Inmueble que se busca adquirir, para así evitar la litigiosidad del asunto y, a su vez, no frustrar los fines perseguidos con la obra pública a ejecutar.”

OMISIÓN DEL TRÁMITE VERIFICADA, NO HA GENERA UN DAÑO O DEFECTO DE GRAVEDAD TAL QUE VUELVA AL ACTO IMPUGNADO NULO DE PLENO DERECHO

Corresponde en este momento determinar si en el presente caso el acto impugnado es nulo de pleno derecho por haberse omitido una etapa esencial del procedimiento regulado en los arts. 3 y 4 LEOBE. Esta alegación, además, está vinculada con la presunta omisión de comunicar los valúos realizados al inmueble de la demandante.

En el presente caso, la parte actora ha argumentado que el Acuerdo citado transgrede una etapa del procedimiento establecido en los arts. 3 y 4 LEOBE, relativo a que dentro del procedimiento previo a la declaratoria de expropiación debe darse la fase en que la administración trata de llegar a un arreglo o avenimiento con el propietario del bien sobre el precio que deba pagarse como valor de lo que se enajene o ceda. Tal omisión, a su consideración, habría vulnerado los derechos al debido proceso, audiencia y defensa, arts. 2 y 11 Cn, pues no se le dio la oportunidad a la actora de intentar llegar a un acuerdo con el Ministro sobre el precio del lote 44, debido a que se omitió esta etapa del procedimiento que constituye un elemento esencial del procedimiento previsto en la ley especial como previo a la emisión del Acuerdo Ejecutivo que decreta la expropiación. Así, a su consideración, dicha etapa garantizaba a la demandante la defensa de los intereses patrimoniales y económicos y el derecho de audiencia por medio del cual tuviera la oportunidad a intentar una negociación, tal como lo contemplan los arts. 3 y 4 LEOBE.

Del contenido del expediente administrativo se constata que la autoridad demandada ordenó la realización de dos valúos al inmueble propiedad de la señora AVAB el último de ellos como consecuencia directa del escrito de fecha 22-09-2017, mediante el cual dicha señora solicitó que se le pagara un precio justo por cada uno de sus lotes, incluyendo el identificado con el número **********, departamento de La Libertad; sin embargo, no consta en dicho expediente documento alguno que acredite la notificación de estos a la demandante.

En relación con lo anterior, en la audiencia única la testigo TPCL, afirmó que había notificado a la demandante la reconsideración del valúo que había solicitado, pero no recordaba sobre cuál inmueble le hizo tal comunicación y no obtuvo respuesta de su parte. De dicha notificación, indicó, quedó constancia porque la propietaria firma de recibido y pone la fecha en la nota que se le entrega y a la institución le queda una copia, la cual se adjunta al expediente. Por su parte, en la misma audiencia, el ERPG afirmó que tuvo contacto permanente con la señora AB, entre otros, por ciertas notificaciones de valúo de los inmuebles que le pertenecen y por la contestación que se le dio en su momento de lo solicitando al Ministerio de Obras Públicas, en el senado de que se cambiara el trazo del proyecto. En cuanto a la pregunta sobre qué inmueble le había notificado, indicó que tendría que ver la escritura de propiedad para decir exactamente qué número de lote era el inmueble y la inscripción para ser especifico, pero afirmó que sí dejó constancia de esa notificación en el expediente administrativo que se llevaba sobre la adquisición de derecho de vía.

Del contenido del expediente administrativo, tal como se adujo anteriormente, se constata que respecto del lote número ********** no aparece documento que verifique lo indicado por los testigos, es decir, que se haya notificado el resultado de ambos valúos a la señora AB Cabe destacar que los mencionados profesionales afirmaron claramente que sus aseveraciones podían confrontarse con la documentación contenida en el expediente administrativo, en particular, lo relacionado con la notificación a la demandante de los valúos en cuestión.

Al respecto, debe precisarse que la pertinencia de la prueba —que se verifica al momento de su admisión en la audiencia Única— no debe confundirse con su eventual eficacia en el proceso, es decir, con la posibilidad de que esta produzca los efectos perseguidos por quien la propone. Así, en el presente caso, la prueba testimonial producida en la audiencia única resulta insuficiente para comprobar el objeto pretendido por la autoridad demandada, es decir, la notificación a la demandante de los valúos efectuados en el caso del lote no ***, en la medida que la ausencia en el expediente administrativo de los documentos que según dijeron, confirman sus aseveraciones no permite la corroboración de la hipótesis que se planteó; en consecuencia, la prueba testimonial vertida en la audiencia única, a la luz del resto de la prueba ofertada en este proceso, carece de valor probatorio para comprobar lo afirmado en aquéllos términos.

No obstante, lo indicado en el párrafo que antecede no impide realizar un análisis objetivo del resto de la documentación incorporada al expediente administrativo, de tal forma que su valoración bajo un canon razonable permita arribar a conclusiones lógicas y demostrables. En ese contexto, mediante el escrito de fecha 22-09-2017, dirigida al Ministro de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, la demandante ciertamente informó que se daba por notificada de la afectación del inmueble de su propiedad identificado como parcela no 482 (lote no 50) así como del valúo realizado a este. De igual forma, la parte actora en la demandada afirmo que este escrito estaba vinculado con este Último inmueble. Ahora bien, de su contenido también se constata que, a pesar de no haber documento alguno que indique que se le notificó el valúo del lote no 44, la actora sí conocía sobre la afectación que recaía sobre este y otros inmuebles de su propiedad —los cuales indicó que tenían la misma área que la parcela 482—, pues afirmó con claridad que el pago de un precio justo también lo pedía respecto de esos otros bienes inmuebles.

Ahora bien, el art. 3 LEOBE prevé que la Administración Pública debe tratar de llegar a un arreglo con el propietario sobre el precio que debe pagarse como valor de lo que se enajene o ceda. De igual manera, el art. 4 LEOBE, para proceder a las subsiguientes etapas del trámite, requiere que no haya avenimiento entre el propietario y la autoridad respectiva sobre el precio que debiera pagarse como valor del bien o sobre algún otro punto de la negociación. Ante ello, se concluye que la fase de intento de acuerdo con el propietario del inmueble a enajenar o ceder se considera esencial dentro de la fase Previa que se regula en la LEOBE.

Pese a lo anterior, de la lectura de la LEOBE se concluye que esta no exige un avenimiento entre los interesados, aunque sí determina un plazo prudencial para intentarlo, de tal forma que no se perjudique los fines perseguidos. En ese orden de ideas, pese a haberse constatado la ausencia de notificación formal a la demandante del valúo correspondiente al lote n o 44 (parcela 476) y, por ende, que no se verificó un intento de avenimiento particular e independiente sobre este último, se ha comprobado que dicha señora sí tenía conocimiento de que el citado inmueble también resultaba afectado con el proyecto de ampliación de la carretera CA04S, tramo III. De igual manera, de forma personal, voluntaria e inequívoca, expresó su desacuerdo con el valúo realizado al lote no 50, a tal punto que requirió el pago de un precio justo por este y por otros inmuebles, incluido el lote no ***, precisando, además, que estos tenían la misma área. En ese sentido, la demandante ha brindado pautas suficientes para concluir que, de haberse intentado llegar a un acuerdo sobre el precio del lote n o 44 de manera independiente al realizado en el lote no 50, el resultado obtenido hubiese sido el mismo, es decir, un desacuerdo con el valor propuesto. En consecuencia, la realización del trámite en cuestión en el caso concreto —pese a su naturaleza—, hubiera derivado en una simple formalidad.

En efecto, de las afirmaciones realizadas por la parte actora en dicho escrito, en la demanda y del resto de documentación que consta en el expediente administrativo, no es posible comprobar que respecto del lote no 44 el resultado del intento de avenimiento pudo haber sido distinto al obtenido respecto del lote no 50. Y es que la parte actora, con las aseveraciones que ha realizado en el presente caso, pretende ir en contra de la voluntad manifiesta que enunció en aquel documento sin brindar las razones por las cuales el resultado de las condiciones que planteó pudieron ser diferentes en el caso del lote no 44. Aunado a lo anterior, si bien es cierto se efectuó un segundo valúo y tampoco consta que este le haya sido notificado a la parte actora, la falta de avenimiento ya se había constatado desde que se tuvo conocimiento del primer valúo realizado al lote 50 y es esto último —falta de avenimiento— lo que exige el art. 4 LEOBE como requisito para continuar con las subsiguientes etapas del trámite que se regula en dicha ley.

En consecuencia, la omisión del trámite verificada en el presente proceso no ha generado un daño o defecto de gravedad tal que vuelva al acto impugnado nulo de pleno derecho, pues con las pruebas ofertadas se ha constatado que, de haberse realizado el trámite cuya ausencia alega la parte actora, no hubiera podido variar el sentido del acto administrativo controvertido debido a la manifiesta expresión de desacuerdo con la propuesta del valor a pagar por uno de los inmuebles de su propiedad, cuya situación, según las afirmaciones que realizó, eran similar a la del inmueble objeto del presente caso. En ese entendido, la ausencia de la etapa en cuestión tampoco es susceptible de generar una afectación de los derechos de audiencia y defensa, ni de restringir a la actora la posibilidad de defender sus intereses patrimoniales y económicos, ya que la etapa previa a la llevaba a cabo ante el órgano jurisdiccional competente tampoco tenía por objeto discutir y decidir de forma definitiva la expropiación del citado bien. En tal virtud, se concluye que no existe la ilegalidad advertida por la parte actora, motivo por el cual debe desestimarse este punto del reclamo planteado.

Ahora, corresponde analizar si ha concurrido la ilegalidad del acto impugnado, en defecto de la nulidad de pleno derecho analizada en el apartado que antecede. Aunado a ello, se analizará en un solo argumento, debido a su vinculación, la presunta vulneración de los derechos audiencia, defensa y el debido proceso, conforme a los arts. 2 inc. 1 0 y 11 inc. 1 0 de la

(Cn.), planteada por la parte actora en los siguientes términos: no se habría notificado a la demandante el inicio del procedimiento de expropiación, ni que el lote no 44 estaba siendo objeto de dicho procedimiento administrativo, tampoco se le habrían comunicado de los valúos realizados a dicho inmueble ni resolución alguna vinculada con aquél, en particular, el Acuerdo no ***.

Tal como se expuso anteriormente, en el presente caso se ha comprobado que se realizaron dos valúos al inmueble propiedad de la señora AB, el último de ellos como consecuencia directa del escrito de fecha 22-09-2017, mediante el cual dicha señora solicitó que se le pagara un precio justo por cada uno de sus lotes, incluyendo el identificado con el número 44 del polígono A, lotificación el Mirador, departamento de La Libertad.

De igual manera, según consta en el acta de 18-10-2018 (fs. 191 del expediente judicial), la demandante fue notificada del inicio del proceso judicial de expropiación. Además, según el escrito de 9-11-2018, se ha comprobado que la referida señora ha intervenido en el citado proceso y ha expuestos sus alegatos de defensa por medio de su apoderado (fs. 103 del expediente judicial).

Ahora bien, se constata que la ausencia de la etapa procedimental citada anteriormente, así como la falta de notificación del valúo en el caso particular del inmueble identificado con el no 44 de la lotificación el Mirador, tampoco ha causado efectos que puedan conllevar a la anulabilidad del acto impugnado, puesto que, se insiste, del contenido de las pruebas no es posible concluir que el resultado del procedimiento pudo ser diferente en el supuesto de haberse llevado a cabo la fase en cuestión. Además, se ha comprobado que la demandante sí tenía conocimiento de que el aludido inmueble estaba siendo objeto del procedimiento regulado en los arts. 3 y 4 LEOEBE, así como del precio propuesto en el valúo respectivo, ya que expresó su desacuerdo con el valúo realizado al lote no *** y, ante ello, solicitó por todos sus inmuebles —incluido el lote no ***— el pago de un “precio justo”. Aunado a ello, la ausencia de un intento de avenimiento particular e independiente para el lote no 44, dadas las condiciones previamente descritas, no restringió a la demandante las garantías mínimas que aseguraran sus oportunidades de hacer valer sus pretensiones. En consecuencia, los defectos alegados tampoco trasciende a la esfera de la ilegalidad, configurándose el defecto advertido en este caso en particular como una irregularidad no invalidante o carente de trascendencia anulatoria.

Aunado a ello, la documentación aportada como prueba, las afirmaciones contenidas en la demandas y las realizadas en la audiencia única son concluyentes en indicar que la peticionaria ha intervenido en el proceso judicial de expropiación que fue iniciado en el Juzgado de Primera Instancia de La Libertad y que, al ser notificada de su existencia, tuvo conocimiento del Acuerdo n° ***, mediante el cual el Ministro de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano, reconoció la utilidad pública del inmueble identificado como lote no 44 (o parcela 476) de la lotificación el Mirador, departamento de La Libertad.

Ante ello, es innegable concluir que la demandante tuvo la oportunidad de controvertir ese acto ante esta jurisdicción, motivo por el cual, pese a que conoció de él debido al emplazamiento en aquél proceso, la irregularidad que pudo haber acontecido se subsana o convalida con dicho acto de comunicación, es decir, ha dejado de surtir efectos en su esfera jurídica este vicio advertido por ella en la demanda.

Además, se ha constatado que la peticionaria tuvo conocimiento de que se había iniciado en sede administrativa la fase previa a la expropiación conforme a los arts. 3 y 4 LEOBE y que, también, ha tenido la oportunidad de intervenir en las etapas hasta ahora realizadas en el proceso judicial de expropiación. En otras palabras, presentó argumentos de oposición ante el valúo de sus inmuebles —incluido el lote no ***— y ha hecho valer sus derechos dentro del citado proceso que tramita el Juzgado de Primera Instancia de La Libertad. Cabe destacar que la finalidad del trámite que se lleva a cabo ante la Administración Pública, según lo previsto por la LEOBE, no es decidir sobre la expropiación del inmueble objeto de litigio y sobre el precio que debe ser pagado a consecuencia de ello, sino que configura una etapa previa que tiene como objeto llegar a un acuerdo sobre el precio del inmueble y evitar la litigiosidad del asunto.

Desde esa perspectiva, al haberse comprobado que la actora sabía que su bien inmueble estaba sometido a las fases reguladas en los arts. 3 y 4 LEOBE, que ha tenido conocimiento del contenido del Acuerdo no ***, que ha demostrado de manera expresa y voluntaria su desacuerdo con el valúo del lote no *** y que ha podido y que podría seguir ejerciendo la defensa de sus Intereses patrimoniales y económicos, se concluye que la autoridad demandada, al emitir el Acuerdo no ***, de 01-06-2018, no vulneró los derechos de audiencia y defensa de la parte actora; en consecuencia, debe desestimarse este segundo punto del reclamo planteado.”