LICITACIÓN PÚBLICA

DURANTE LA SUSTANCIACIÓN DEL PROCEDIMIENTO LICITATORIO DEBE MANTENERSE UN TRATO IGUALITARIO ENTRE LOS OFERENTES, LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEBE BUSCAR LA CONCURRENCIA DE LA MAYOR CANTIDAD DE OFERTAS EN BENEFICIO DEL INTERÉS PÚBLICO

“3. Precisadas las posiciones jurídicas de las partes, esta Sala hace las siguientes consideraciones.

i. De lo acontecido en sede administrativa, se advierte.

En el acápite 11 de las Bases de Licitación, denominado «Documentos que componen la oferta», se indica en el punto 11.3 «Folder No. 3 Documentos Técnicos. Original de: (…) [literal] d. Oferta económica (Formulario 2 de la Sección III de éstas bases), debidamente firmada y sellada por el licitante, su representante legal o su apoderado» (el formulario a que se hace referencia es el cuadro resumen de precios folio 34 de la pieza 2 del expediente administrativo).

Por otra parte, en el acápite 24 «Evaluación de Ofertas de la licitación» punto 24.1., se señala, que la CEO, evaluará las ofertas de la siguiente manera: Etapa I, “EXAMEN PRELIMINAR”, se revisarían y analizarían todos los documentos especificados en la cláusula 11 «DOCUMENTOS QUE COMPONEN LA OFERTA», bajo el criterio de “cumple” o “no cumple”; asimismo la comisión «podrá solicitar por escrito a través del Jefe de la UACI, las subsanaciones que estimen convenientes conforme a lo establecido en la cláusula 25 (…) En caso que el ofertante omitiere la presentación de documentación de carácter no subsanable o no subsanare en el tiempo y términos establecidos por la Comisión, su oferta no será tomada en cuenta para continuar con el proceso de evaluación».

En el acápite 25 «ACLARACIONES DE OFERTAS Y SITUACIONES SUBSANABLES» en el punto 25.2 se estableció que: «la CEO podrá requerir la subsanación de la documentación solicitada en los fólder número 1, 2 y los documentos contenidos en el literal e) denominado “Otros documentos comprendidos en la Oferta” del fólder número 3. Los ofertantes estarán obligados a suministrar la información solicitada, en el plazo de CINCO (5) días hábiles, en caso que no lo hagan, sus ofertas podrán ser rechazadas en el proceso de evaluación».

De manera que, las bases establecían claramente en el acápite 25 cuáles eran los documentos que sí podían ser subsanados, en los que se encontraban del fólder número 3 únicamente los incluidos en el literal e), denominados como, «Otros documentos comprendidos en la oferta» consistentes en: «1. Resolución en la que se autorice al ofertante para el establecimiento y funcionamiento como Asociaciones de Vigilantes, Vigilantes Independientes o Agencia de Seguridad emitida por la Policía Nacional Civil (…); 2. Renovación de la Autorización descrita en el numeral anterior (…); 3. Constancia emitida por la División de Registro y Control de Servicios Privados de Seguridad de la Policía Nacional Civil, en la que se haga constar la carencia de sanciones impuestas (…); 4. Referencia (s) sobre la calidad de los servicios prestados durante los últimos 5 años. a) Los ofertantes que hubieren suministrado servicios de la misma naturaleza al ISBM (…) b) Otros ofertantes deberán presentar tres referencias de calidad de los servicios suministrados a otras instituciones o empresas (…)».

En ese sentido, es claro que los documentos relacionados en el párrafo supra son distintos a la oferta económica (cuadro resumen de precios) prevista en el literal d) del mismo fólder.

En el presente caso la CEO consideró que la sociedad tercera beneficiada no «cumplió» con los documentos requeridos en la oferta, estableciendo que la «… Oferta económica (cuadro resumen de precios), carece de firma y sello del ofertante; oferta económica es un documento no subsanable», por lo que no le previno, y por eso no pasó a la siguiente etapa de evaluación».

Es así que, al ser la sociedad SSELIMZA una de las ofertantes que, sí cumplía con dicho requisito, continúo siendo evaluada, junto con la sociedad Servicios Renovados de Seguridad Sociedad Anónima de Capital Variable (SSERVAL, S.A de C.V.), obteniendo la primera una ponderación total del 99% y de 94.5% la segunda.

Posteriormente, la sociedad COSAINAPS presentó recurso de revisión, en el trámite del mismo la CEAN en su recomendación expresó que: «en la etapa I, examen preliminar, establecida en la cláusula 24.1 de la Base de Licitación, no cuenta con ningún porcentaje de ponderación en la evaluación, por lo que se puede afirmar que concretamente es una etapa previa a la evaluación y no propia de la evaluación de las ofertas al no aportar ninguna ponderación porcentual en los criterios financieros, administrativos, técnicos o económicos. (…) Las Bases de Licitación establecieron elementos que pueden ser subsanados por los oferentes previa notificación que para tal efecto realizará la UACI, y a su vez determinó en la cláusula 25 la posibilidad que la CEO pueda solventar situaciones de índole legal y técnico-económicas que no están totalmente demostradas por medio de la prevención de subsanaciones, como lo son la facultad de determinar los aspectos aceptables o la facultad de solicitar aclaraciones, por lo que se contaba con la apertura para hacer uso de esa herramienta cuando se presentara la falta de un requisito que fácilmente podía ser subsanado y no modificaban el objetivo de la licitación, teniendo en cuenta para ello los principios básicos de la Licitación Pública (…) respecto al Cuadro de Resumen de Precios de la Oferta económica, se revisó la oferta presentada por el recurrente, verificando que tal como lo menciona en el recurso de revisión el Representante Legal de la sociedad COSAINAPS S.A. de C.V., el valor económico que ofertó por los servicios que se solicitaron fue determinado y así establecido en diferentes documentos del proceso de licitación, como lo son: el Cuadro Resumen de Precios, según el formulario de la Base de Licitación, el cual no varía en cuanto al monto total, ni contiene errores aritméticos; la Carta de Aceptación Plena, en la que se verifica la suma del monto total de la oferta con IVA, en palabras y cifras; en el acta de apertura de ofertas en la cual asistieron todos los oferentes del proceso de licitación, en la que se fijó la suma del monto total de la oferta económica de los participantes; y por último se puede deducir al realizar el cálculo porcentual de la garantía de mantenimiento de oferta, con lo que a criterio de la presente Comisión se refleja sin lugar a dudas el valor económico de la oferta por el servicio que se requería, por lo que la presentación de ese cuadro únicamente con el nombre del Representante Legal aún y cuando la omisión de la firma y sello era aceptable, en vista que era ese el documento que se iba a valorar y no podía ser modificable por ningún medio por el ofertante ya que existió claridad en cuanto al monto que ofertaba, lo cual se pudo haber solicitado la aclaración [sic], pero en vista de no realizarlo solo se tuvo como no elegible, pero tomando en cuenta el principio de competencia concursal, se tuvo que atender a la posibilidad de ampliar las opciones de ofertas para que la institución contará con más elementos para satisfacer las necesidades de una manera más efectiva y que la evaluación se ponderará con elementos financieros, técnicos y económicos».

Con la recomendación realizada por la CEAN, la autoridad demandada resolvió adjudicar, a la sociedad COSAINAPS, tercera beneficiada, por medio del acto emitido el cinco de enero de dos mil quince.

iii. Durante la sustanciación del procedimiento licitatorio debe mantenerse un trato igualitario entre los oferentes. Ello, en síntesis, se traduce en la estricta observancia de la legalidad, aplicando el ordenamiento que rige la licitación pública sin ningún tipo de discriminación que beneficie o perjudique injustamente a unos en perjuicio de otros.

Asimismo, la Administración pública debe buscar la concurrencia de la mayor cantidad de ofertas en beneficio del interés público, ya que esto le permite elegir al contratante que satisfaga mejor las expectativas del ente administrativo. Por tanto, el interés de la Administración al prevenir al ofertante para el cumplimiento de los requisitos, no es el de procurar su descalificación, ni el simple cumplimiento de una etapa formal, sino la obtención de toda la información que le permita identificar, mediante las siguientes etapas, la oferta que mejor satisfaga el interés público que se persigue.”

LA ADMINISTRACIÓN EN VÍA DE RECURSO, VALIDÓ UN DOCUMENTO QUE LAS MISMAS BASES DE LICITACIÓN HABÍAN CALIFICADO COMO NO SUBSANABLE. POR LO QUE LA DECISIÓN DE LA AUTORIDAD DEMANDADA, DE REVOCAR LA ADJUDICACIÓN ES ILEGAL.

“Importa en el presente caso, según el cuadro de evaluación de ofertas (folio 792 vuelto de la pieza 2 del expediente administrativo), la Administración identificó que la «… Oferta económica (cuadro resumen de precios), carece de firma y sello del ofertante; oferta económica es un documento no subsanable», por lo que no le previno, y por eso no pasó a la siguiente etapa de evaluación», presentado por la tercera beneficiada.

La autoridad demandada no procedió a realizar prevención alguna en el procedimiento de adjudicación, en vista que las bases establecían claramente en el acápite 25 cuáles eran los documentos que sí podían ser subsanados, en los que se encontraban los comprendidos en el literal e) del folder número 3 “Otros documentos comprendidos en la oferta”, en los cuales no está la oferta económica (cuadro resumen de precios).

Posteriormente, la Administración en vía de recurso aplicando un criterio propio omitió dicha regla establecida en las bases de licitación, aún y cuando advierte también que el cuadro únicamente contiene el nombre del Representante Legal, pero sin firma y sello, y que el mismo no podía ser modificable por ningún medio por el ofertante, procediendo a tener por aceptada la documentación y evalúo la oferta presentada siguiendo las demás etapas, concluyendo que COSAINAPS tenía los resultados con el porcentaje más alto y le adjudicó la licitación pública número 01/2015-ISBM.

En el caso concreto, la Administración pública debía ceñirse a lo previsto en las bases de licitación, que de conformidad al artículo 43 de la LACAP, son el instrumento particular que regula la contratación, en las que los ofertante conocerán en detalle el objeto de las obligaciones contractuales, los requerimientos y las especificaciones de las mismas para que las ofertas comprendan todos los aspectos y armonicen con ellas y sean presentadas en igualdad de condiciones. Lo anterior en concordancia con el artículo 45 de la misma ley, que prevé que las bases deberán contener, además, las exigencias sobre las especificaciones técnicas, condiciones económicas, legales, administrativas y el modelo general del contrato, y que la presentación de una oferta por el interesado, dará por aceptadas las indicaciones contenidas en las bases de licitación o de concurso.

Como se ha expresado, las bases de licitación establecen, entre otros, los requisitos formales para la admisión de los participantes. En este sentido, la tercera beneficiada estaba obligada a presentar la documentación que le fue exigida, bajo las condiciones y formalidades instituidas en las respectivas bases, es decir, tanto los Documentos Legales descritos en el apartado 11.1, como los Documentos Financieros del apartado 11.2., así como los Documentos Técnicos del apartado 11.3, entre estos últimos, el literal d) «Oferta económica (Formulario 2 de la sección III de estas bases), debidamente firmada y sellada por el licitante, su representante legal o su apoderado», (folio 54 pieza 2 del expediente administrativo), dicho formulario es el cuadro resumen de precios (folio 34 de la pieza 2 del expediente administrativo).

Las bases de licitación establecían que toda propuesta recibida en el acto de apertura de la licitación número 01/2015-ISBM pasaría por un proceso de evaluación -consistente de cuatro etapas- realizado por la CEO designada por la autoridad demandada (folio 48 pieza 2 del expediente administrativo).

Es preciso entonces considerar, que, en el caso analizado, la Administración en vía de recurso, validó un documento que las mismas bases de licitación habían calificado como no subsanable, que aún y cuando no tenía ponderación alguna, si tenían la obligación de verificar si se cumplía o no, y que además ésta no se encontraba dentro de la documentación que podía ser objeto de prevención para subsanar.

En ese sentido, la decisión de la autoridad demandada, de revocar la adjudicación número 239/2014-ISBM, a la sociedad SSELIMZA, es ilegal.

vi. En consecuencia, se concluye que el Instituto, vulneró el principio de legalidad y el derecho la seguridad jurídica, en los términos alegados por la parte actora.”

LA CONSTATACIÓN DE UN SOLO MOTIVO DE ILEGALIDAD EN EL ACTO ADMINISTRATIVO DERIVA EN LA CONSECUENTE INVALIDEZ DE ÉSTE ÚLTIMO, LA SALA CONSIDERA INOFICIOSO CONTINUAR EL EXAMEN DEL RESTO DE ALEGATOS DE ILEGALIDAD PLANTEADOS

“vii. Finalmente debe precisarse que, en principio, en el ordenamiento procesal administrativo salvadoreño la constatación de un solo motivo de ilegalidad en el acto administrativo deriva en la consecuente invalidez de éste último.

En reiteradas decisiones de esta Sala se ha establecido que dicha comprobación hace innecesario el examen de otras argumentaciones de ilegalidad, pues la declaratoria de invalidez no admite graduaciones ni la consecuencia será distinta de comprobarse otro u otros vicios alegados. Aunque razones referidas a la naturaleza de las pretensiones planteadas aconsejan en ocasiones la revisión de adicionales fundamentos de la pretensión contenciosa, pues sólo de esa manera es posible satisfacer en su plenitud determinada pretensión, en el presente caso es posible la estimación de la pretensión sin que sea necesario un examen adicional de legalidad. De tal forma que, una vez comprobada la existencia de un vicio en el acto, la Sala considera inoficioso continuar el examen del resto de alegatos de ilegalidad planteados.”