ESTABILIDAD LABORAL
OBJETO DE
LA RELACIÓN LABORAL
“La relación
laboral o relación de trabajo es una denominación que se otorga al tratamiento
jurídico de la prestación de servicio por una persona a otra, mediante el pago
de salario.
Dicho vinculo
jurídico tiene por objeto la prestación retribuida y continuada de servicios
privados o públicos mediante la cual una de las partes da una remuneración o
recompensa, denominada salario, a cambio de disfrutar o de servirse, bajo su
dependencia o dirección, de la actividad de otra.”
ELEMENTOS CONSTITUTIVOS Y CARACTERÍSTICOS DE LA RELACIÓN JURÍDICA
LABORAL
“Los elementos
constitutivos y característicos de la relación jurídica laboral son: (i) la prestación
de servicios de una persona a favor de otra (prestación personal de servicio);
(ii) la dependencia permanente y dirección inmediata del patrono sobre la
prestación del servicio (subordinación); y (iii) la remuneración por dicha
labor (salario).”
VULNERACIÓN AL DERECHO DE ESTABILIDAD LABORAL AL SEPARAR DEL CARGO
A UN EMPLEADO SIN UN PROCEDIMIENTO PREVIO
“El primer presupuesto o elemento esencial de la relación jurídica laboral
lo constituye la prestación personal de un servicio. En el presente caso, la
relación establecida entre el actor y la Dirección General de Migración y
Extranjería tuvo por finalidad la prestación personal de un servicio.
El segundo presupuesto de la relación jurídica laboral es la subordinación.
En el caso analizado el actor estaba subordinado a la Dirección General de
Migración y Extranjería, situación que se desprende de la relación laboral
materializada en el contrato de prestación de servicios en el cargo de jefe de
seguridad. Lo anterior evidencia una relación de dependencia supeditada a la
participación y cumplimiento de los fines de la institución.
Finalmente, el tercer elemento de la relación jurídica laboral es el
salario. Al respecto, el artículo 119 del Código de Trabajo establece que el
salario “es la retribución en dinero que el patrono está obligado a pagar al
trabajador por los servicios que le presta en virtud de un contrato de trabajo”.
Como se ha establecido en los párrafos precedentes, el demandante prestó
servicios personales a la Dirección General de Migración y Extranjería. Ahora
bien, es necesario examinar si aquél está protegido por la estabilidad laboral
propia de las relaciones laborales entre una Administración Pública y un
particular.
En el entendido lógico del presente análisis, si bien el actor cumple los
mencionados requisitos de una relación laboral, esto no es suficiente para
determinar la naturaleza pública del empleo, pues éste tiene que cumplir la
condición de ser de carácter permanente en la Administración Pública. Este
requisito se justifica porque, a diferencia del derecho laboral, el derecho
administrativo tiene como finalidad proteger el interés público, que, en el
caso de los trabajadores, sin menoscabo de sus derechos, se concretiza en las
razones de profesionalidad, continuidad y eficacia de la actividad administrativa.
Dichas razones son las que concretizan el interés público en el empleo
público, pues la eficacia administrativa vuelve necesario la permanencia de las
personas naturales en los puestos laborales, sobre todo ante el principio de
continuidad del servicio público, que puede verse afectado tanto en calidad
como en cantidad ante los cambios repentinos de personal. Personal que, vale
decir, necesitará de tiempo para cualificarse en el puesto laboral, tiempo que,
mientras tanto, se puede traducir en errores de la actividad administrativa los
cuales pueden ocasionar responsabilidad patrimonial a la Administración Pública,
consecuencia que se debe evitar.
Con respecto al vínculo establecido entre los servidores públicos por
contrato y el Estado o las municipalidades, hay cierto tipo de contrato
concebido como una figura emergente y subsidiaria ante la necesidad contingente
de utilizar personal cuyas plazas no han sido incluidas en el presupuesto
anual. Esto es, personas que se ocuparán de actividades que no forman parte del
hacer propio habitual y continuo de una determinada dependencia estatal,
municipal, entidad autónoma o sectorial, porque son labores ajenas al giro
ordinario de sus funciones regulares.
En el artículo 83 de las Disposiciones Generales de Presupuestos -ley que
prevé este tipo de contratos- se permite la
vinculación laboral administrativa de los trabajadores al Estado por medio de
la figura del contrato; de ahí la razón por la cual aquellos no gozan de
estabilidad laboral.
En muchas áreas de la Administración Pública se ha caído en la práctica de
utilizar tal figura convirtiéndola en una regla general; así se incorporan
trabajadores bajo las formas contractuales más diversas, para plazos tan
variados que van desde un año o menos hasta tiempo indefinido.
La desnaturalización, entonces, de la protección a la estabilidad laboral
estriba en el hecho de que a priori, por estar sujeto un servidor
público a la modalidad de un contrato y no por nombramiento en plaza creada por
Ley de Salarios, se asuma que la naturaleza de la prestación de servicios
realizada por el particular es eventual o sujeta a plazo contractual.
Lo anterior podría ser un recurso para disfrazar la realización de
actividades que efectivamente pertenecen al giro ordinario de las distintas
instituciones y dependencias de la Administración Pública, con el objeto de
liberar a dichos entes de sus obligaciones de índole laboral para con sus
trabajadores o de no hacer el concurso para ingresar a laborar en dichas
instituciones.
Esto lleva a considerar que los contratos a plazo que se suscriben entre la
Administración Pública y personas naturales para cumplir puestos permanentes,
constituyen por lo general un fraude de ley, pues lo que ha querido la
Constitución y la ley secundaria es que el empleo público esté regulado por la
carrera administrativa, en la cual el ingreso y promoción se den en un régimen
de oportunidad para las personas que reúnan los requisitos del puesto laboral
que la Administración Pública necesita para realizar con eficacia los fines
previstos en el ordenamiento jurídico.
Además, implica que cuando se pretenda no prorrogar el contrato se pueda
controvertir dicha situación, pues en realidad la naturaleza jurídica del acto
no es el ser bilateral, sino unilateral, esto es un verdadero acto
administrativo. Para llegar a esa conclusión no se hace más que levantar la
actividad formal que el intérprete tiene ante sí, pues si bien tiene las
características formales de un contrato, el mismo no reúne los requisitos del
artículo 83 de la Disposiciones Generales de Presupuestos.
Es de tener presente que los actos jurídicos, sean privados o públicos, no
tienen la naturaleza que los sujetos les den, sino lo que es de su esencia.
En consecuencia, a partir de lo expuesto en los párrafos precedentes, el
señor RA: 1) era un trabajador público; 2) prestaba servicios personales a la
Dirección General de Migración y Extranjería en una actividad permanente; 3)
recibía un salario; y 4) su nombramiento obedeció a un acto administrativo
encubierto bajo contrato.
Otro aspecto que se debe analizar es lo que establece el artículo 4 letra
l) y el inciso final del referido artículo de la Ley de Servicio Civil, ya que
el señor RA al desempeñarse como Jefe de Seguridad no estaba comprendido en la
carrera administrativa. La letra l) del artículo 4 de la Ley de Servicio Civil
expresa que “Los servidores que
desempeñan los cargos de Directores, Subdirector y secretarios de éstos;
Gerentes, Jefes de Departamento (…)” no están comprendidos en la carrera
administrativa. En este sentido, al ostentar el actor la calidad de Jefe queda
excluido de la carrera administrativa, y, reforzando lo anterior, no se debía
aplicar la Ley de Servicio Civil ya que, como se observa en el contrato de
prestación de servicios personales FAE N. 71/2012, cláusula octava (folio 27), los
salarios que recibía el demandante se pagaban con los fondos de actividades
especiales, subcuenta: venta de productos y prestaciones de servicios del
Ministerio de Justicia y Seguridad Pública. Además, el inciso final del
artículo antes relacionado es claro al establecer que “Para efectos de esta Ley se entenderán por servicios de carácter
permanente, aquellos prestados por una persona natural bajo la figura de la
continuidad y dependencia o subordinación indispensable para el cumplimiento de
los fines institucionales; recibiendo una remuneración financiada con recursos
del Presupuesto General del Estado”.
De lo anterior, se colige que aun cuando el señor FRA es considerado
empleado público, por las características de su relación laboral no se aplica
la Ley de Servicio Civil, por encontrarse dentro de las exclusiones establecidas
en el artículo 4 letra l) e inciso final del referido cuerpo normativo; en
consecuencia, previo a ser destituido, debía haberse aplicado un procedimiento
sancionatorio únicamente en el caso que el impetrante hubiera incurrido en
alguna falta tipificada como causal de despido, para efectos de salvaguardar el
derecho al debido proceso y a la estabilidad laboral.
Si la autoridad demandada estimaba que era necesaria la separación del
actor de su puesto de trabajo, debía haber aplicado la Ley de Reguladora de la
Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera
Administrativa. La Sala de lo Constitucional, en las sentencias de amparo 1036-2007 y 1074-2008, de fechas cinco de
marzo del dos mil diez y siete de abril de dos mil diez, respectivamente,
establece que los servidores públicos pueden clasificarse, con relación a la
titularidad del derecho a la estabilidad laboral, en: (i) empleados y
funcionarios públicos comprendidos en la carrera administrativa y, por lo
tanto, protegidos por la Ley de Servicio Civil; (ii) empleados y funcionarios
públicos excluidos de la carrera administrativa, pero protegidos por leyes
especiales como la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia; (iii) empleados
públicos que no gozan de estabilidad laboral por ejercer cargos de confianza,
personal o política; y (iv) funcionarios públicos que no gozan de estabilidad
laboral por ejercer cargos políticos.
Se observó en el expediente administrativo a folios 26 y 27 el
contrato firmado entre el señor RA y la autoridad demandada, que fue suscrito
en el año dos mil doce y consta que, el actor estaba contratado en el cargo de
coordinador I, aun cuando el cargo funcional que desarrollaba era el de Jefe de
Seguridad tal como se puede observar en el memorándum suscrito por el Director
General de la institución demandada el diecisiete de junio de dos mil once
(folio 59), en ese sentido, de la naturaleza de la relación formal se advierte
que no se podía romper el vínculo laboral sino por medio de
un procedimiento administrativo sancionador. Por ello, la decisión de no renovar el contrato violentó al
demandante la garantía de audiencia reconocida en los artículos 11 de la
Constitución y 1 de la Ley Reguladora de la Garantía de Audiencia de los
Empleados Públicos no comprendidos en la Carrera Administrativa, que manifiesta
“Ningún empleado público puede ser
privado de un empleo o cargo sin ser previamente oído y vencido en el juicio
con arreglo a la Ley”. El artículo 4 del mismo cuerpo legal establece el
procedimiento de destitución o remoción, según sea el caso, lo cual, en el
presente caso, no se realizó.
Esta Sala advierte que las partes procesales que intervinieron en este proceso
en ningún momento argumentaron que el cargo que ostentaba el señor RA como Jefe
de Seguridad pudiese ser considerado como cargo de confianza, es por ello que,
en base al principio de congruencia no se analizara ese punto. En consecuencia,
el acto administrativo impugnado que ordenó la ruptura del vínculo laboral es
ilegal, pues vulneró los derechos de audiencia,
defensa, debido proceso y al trabajo del señor FRA, conocido como FRA.”