CONFLICTO DE COMPETENCIA
PROCEDIMIENTO DE NULIDAD DE DESPIDO REGULADO EN LEY DE LA CARRERA
ADMINISTRATIVA MUNICIPAL
“En ese orden, dado que esta Cámara se ha pronunciado sobre este tema en
reiterados precedentes, (V. gr., sentencias
pronunciadas en procesos referencia NUE: 00010-18-ST-CORA-CAM y 00023-18-ST-CORA-CAM, de fechas nueve de mayo y veintinueve de mayo, ambas de dos mil dieciocho); y
a fin de generar el respectivo conflicto de competencia que conforme al Art.
123 de la LJCA, por no estar regulado aplicamos supletoriamente el Art. 47
CPCM, que prescribe: “El Tribunal que reciba el expediente, si considera a su vez
que es incompetente, lo declarará así. En dicho caso, deberá
remitir el expediente a la Corte Suprema de Justicia, la cual decidirá el
tribunal que le corresponde conocer del asunto, así como el envío del
expediente y el llamamiento a las partes para que comparezcan, dentro de los
cinco días siguientes ante dicho tribunal”. (El
subrayado es nuestro).
Este Tribunal retomará las
siguientes consideraciones de los referidos autos precedentes:
1) Procedimiento de Nulidad de Despido regulado en Ley de la Carrera
Administrativa Municipal.
A. La LCAM se crea para dar cumplimiento a lo establecido en el
artículo 219 de la Constitución de la República, tal como lo señala en sus
considerandos, con el propósito de regular las condiciones de ingreso a la
Administración Pública Municipal, las promociones y ascensos con base en mérito
y aptitud; los traslados, suspensiones y cesantías, los deberes, derechos y
prohibiciones de los servidores públicos, los recursos administrativos contra
las resoluciones que los afecten y la garantía a la estabilidad en el cargo.
En el título VII de
la ley en mención, se regula el “Régimen Disciplinario”, subdivididos en tres
capítulos: Capítulo I: Sanciones y causales; Capítulo II: Procedimientos; y,
Capítulo III:De los recursos.
El artículo
71 de la LCAM establece el procedimiento que debe seguirse “Para la imposición de la sanción de despido”, en el cual, señala
que: “El Concejo, el Alcalde o la Máxima
Autoridad Administrativa comunicará por escrito en original y copia al
correspondiente Juez de lo Laboral o Jueces con competencia en esa materia del
municipio de que se trate, su decisión de despedir al funcionario o empleado,
expresando las razones legales (…)”
Por su parte
el art. 78 de la misma normativa establece que de las resoluciones de las
Comisiones Municipales y de las sentencias de los Jueces de lo Laboral o jueces
con competencia en esa materia del municipio de que se trate o del domicilio
establecido, podrá interponerse Recurso de Revocatoria dentro de los tres días
hábiles siguientes a la respectiva notificación, quienes “resolverán confirmando o revocando su resolución y/o sentencia.”
El artículo
79 de la LCAM, regula lo relativo al Recurso de Revisión. En este punto, esta Cámara considera oportuno señalar que dicho
artículo fue objeto de una reforma promulgada mediante Decreto Legislativo
número seiscientos uno, de fecha diez de abril de dos mil ocho, publicado en el
Diario Oficial número ochenta y nueve, tomo trescientos setenta y nueve, de
fecha quince de mayo del mismo año. Así, el texto del artículo antes
relacionado, previo a la reforma en mención, establecía expresamente:
“Recurso de revisión.
Art. 79. De las sentencias definitivas de los
Jueces de lo Laboral o Jueces con competencia en esa materia, del Municipio de
que se trate o del domicilio establecido, podrá interponerse recurso de
revisión ante la Cámara respectiva de esta materia, dentro de los tres días
hábiles siguientes a la fecha de la notificación de la denegación del recurso
de revocatoria, expresando en el mismo los motivos que se tengan para impugnar
la resolución.
Interpuesto el recurso,
la Cámara respectiva admitirá y remitirá los autos a los Jueces de lo Laboral o
Jueces con competencia en esa materia, del Municipio de que se trate o del
domicilio establecido, sin otro trámite ni diligencia.
La Cámara respectiva,
resolverá el recurso con sólo vista de los autos, dentro de los tres días de su
recibo, confirmando, modificando o revocando la sentencia o resolución
revisada.
De lo resuelto por la
Cámara respectiva, no habrá recurso alguno”.
El texto actual del artículo en mención, es el siguiente:
“Recurso de revisión
Art. 79.- De las
sentencias definitivas de los Jueces de lo Laboral o Jueces con competencia en
esa materia del municipio de que se trate, podrá interponerse recurso de revisión
en la Cámara respectiva de esta materia,
dentro de los tres días hábiles siguientes a la fecha de la notificación de la
denegación del recurso de revocatoria, expresando en el mismo los motivos que
se tengan para impugnar la sentencia.
Interpuesto el recurso, la Cámara respectiva admitirá y
solicitará los autos a los Jueces de lo Laboral o Jueces con competencia en esa
materia del municipio de que se trate, sin otro trámite ni diligencia.
La Cámara respectiva, resolverá el recurso con
sólo la vista de los autos, dentro de los tres días hábiles de su recibo,
confirmando, modificando o revocando la sentencia revisada.
La parte que se considere
agraviada por la sentencia proveída por la Cámara respectiva en el recurso de
revisión, podrá ejercer sus derechos mediante la acción contencioso
administrativa ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte
Suprema de Justicia”. (El resaltado es nuestro).”
COMPETENCIAS
OTORGADAS EN LA LCAM TIENEN EL CARÁCTER DE ESPECIALES, RAZÓN POR LA CUAL, SE
MANTIENEN VIGENTES; AÚN DESPUÉS DE LA ENTRADA EN VIGOR DE LA LJCA
“Finalmente, es preciso destacar que
el artículo 82 de la ley bajo estudio, señala
expresamente la aplicación preferente de la misma, debido al carácter especial
de su regulación; razón por la cual, prevalecerá sobre “cualquier ley que la contraríe”
B. Mediante las sentencias dictadas en los procesos referencias: 222-2013 de fecha dieciséis de agosto de dos mil diecisiete; 224-2013 de fecha veintidós de agosto de dos mil diecisiete;
225-2013 del seis de septiembre de dos mil diecisiete; 231-2013 de fecha doce
de octubre de dos mil diecisiete; y, 67-2014 de fecha treinta de octubre de dos
mil diecisiete; la Sala de lo Contencioso Administrativo –en adelante SCA-
señaló:
“Conforme con el artículo 172 de la Constitución «La Corte Suprema de Justicia, las Cámaras
de Segunda Instancia y los demás tribunales que establezcan las leyes
secundarias, integran el Órgano Judicial. Corresponde exclusivamente a este
Órgano la potestad de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado en materias
constitucional, civil, penal, mercantil, laboral, agraria y de lo
contencioso-administrativo, así como en las otras que determine la ley». De
este artículo se deriva la exclusividad de la potestad
jurisdiccional del Órgano Judicial al que, por dicho mandato, se le confiere la potestad de juzgar y hacer ejecutar
lo juzgado, pudiendo entre los diferentes
ámbitos de competencia controlar la legalidad de las actuaciones de la
Administración Pública a través del contencioso administrativo (…)
Por su parte, el artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa (LJCA) establece que corresponderá a la jurisdicción
contencioso administrativa el conocimiento de las controversias que se susciten
en relación con la legalidad de los
actos de la Administración
Pública (…)”. El subrayado es nuestro.
En las mismas
sentencias, la SCA hace referencia a la reforma efectuada al artículo 79 de la
LCAM, estableciendo expresamente que “El legislador con esta reforma amplió de
manera expresa la competencia para
conocer de las resoluciones pronunciadas por los Juzgados de lo Laboral y las
Cámaras de dicha materia, cuya génesis se encuentre en un acto administrativo
de despido enmarcado dentro de la Carrera Administrativa Municipal.
De lo antes detallado es importante destacar que la LCAM, mediante la reforma relacionada en el
párrafo anterior, claramente determina
que las sentencias proveídas por la Cámara
respectiva en el recurso de revisión admiten impugnación mediante el ejercicio
de la acción contencioso administrativa, ante la Sala de lo Contencioso
Administrativo de la Corte Suprema de Justicia. Con ello no existe ninguna
violación al principio del Juez Natural reconocido en la parte final del
artículo 15 de la Constitución, ya que
claramente se establece que se debe ser juzgado por los tribunales que
previamente haya establecido la ley. Como quedó demostrado, esta Sala no se
ha atribuido indebida o antojadizamente un asunto determinado, es la ley la que le da competencia para
conocer las resoluciones emitidas por los Juzgados y Cámaras de lo Laboral en
relación a la nulidad de despidos municipales, debiendo emitir pronunciamiento
en los casos que, como el presente, son ventilados por las partes en esta
instancia”. (El resaltado es nuestro).
Siguiendo el
mismo orden de ideas, en las sentencias definitivas emitidas por la SCA a las
quince horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de agosto de dos mil
diecisiete, a las quince horas treinta minutos del cinco de octubre de dos mil
diecisiete; y, a las quince horas treinta minutos del veinticinco de octubre
del mismo año, en los procesos referencias 204-2012, 197-2012 y 196-2012,
respectivamente, la SCA destacó:
“De la sentencia pronunciada por el juez de lo laboral, se habilitó en la ley un recurso para
ante la respectiva Cámara con
competencia laboral, se trata de
una alzada, aunque se le denomine “revisión”, y es de lo resuelto en ese
recurso que el legislador previó un medio de impugnación promovido ante esta
Sala en acción contencioso-administrativa…
…Las resoluciones que
pronuncia el juez de lo laboral en el trámite de autorización de despido o
de la impugnación de la supresión de plaza, así como las que emite la respectiva cámara,
corresponden a la facultad de juzgar y ejecutar lo juzgado otorgada
exclusivamente al Órgano Judicial según el tenor del artículo 172 inciso 1 Cn.,
y son actos de la propia competencia de los tribunales laborales, en el ejercicio
de una competencia diseñada por el legislador, en otras palabras, no son actos
administrativos, sino
jurisdiccionales, por lo que, se encontrarían excluidos del control de
legalidad que se establece en el artículo 56 L.O.J., y en el artículo 2 LJCA…
…Lo precedente implica que el legislador decidió otorgar, de manera excepcional, competencia a la Sala
para que controle actuaciones de carácter jurisdiccional, pese a la
limitación que señala la LJCA, superando la confrontación normativa por virtud
de la disposición contenida en el artículo 82 LCAM (…)
…Pero en casos como el presente, en los cuales se impugnan decisiones jurisdiccionales, la
Sala se encuentra en igualdad de condiciones y competencia que el resto de
tribunales que han conocido el asunto; es
decir, el legislador no crea una vía para controlar “la legalidad” de la
decisión de un ente ajeno al Órgano Judicial, sino que habilita un medio de impugnación en un proceso de carácter
netamente jurisdiccional, de tal suerte que, aunque la acción contenciosa
administrativa no sea un recurso constituye un verdadero medio de impugnación, de
manera que, por designio legislativo, hay tres grados de conocimiento en el
proceso judicial de autorización o de nulidad de despido de un servidor público
acogido a la carrera administrativa municipal: una primera instancia ante el juez de lo laboral, una segunda ante la cámara que conoce en
“revisión” (una apelación por otro nombre) y un tercer grado que coloca
a la Sala en una posición equiparable al tribunal que conoce de casación (de
conformidad con el artículo 519 ordinal 3º del Código Procesal Civil y
Mercantil - CPCM - admite casación la sentencia definitiva en procesos de
material laboral)...
… Este remedio procesal
surgió exclusivamente de una decisión del legislador, que pudo haber optado por
otorgar el control de las decisiones jurisdiccionales de esta índole a la Sala
de lo Civil - en virtud de que la legislación ya señalada le atribuye el
control en casación sobre decisiones de los tribunales laborales - pero que eligió la jurisdicción contencioso
administrativa en su lugar (…)
...A su vez, la Sala, actuando como tribunal en tercer grado de
conocimiento está en condiciones de declarar ilegal el acto o desechar los
alegatos de ilegalidad, con potestades que en su esencia son equivalentes a la
de confirmar, revocar, modificar o anular lo dispuesto por la Cámara y, por extensión la del juzgado…
…Lo precedente significa que esta Sala, en el marco de su competencia
dentro de la acción contenciosa cuando se promueva contra esta clase de
decisión jurisdiccional, puede otorgar
directamente la autorización a la entidad municipal para que ésta despida al
trabajador o denegar esta autorización, confirmando lo actuado en los grados de
conocimiento precedentes. En similar sentido, puede confirmar o revocar la decisión judicial pronunciada respecto de
la nulidad de un despido, y sustituirla por su propio pronunciamiento”. (El resaltado y subrayado es nuestro).
C. Por medio de la sentencia pronunciada a las quince
horas cuarenta minutos del día veinticinco de junio de dos mil dieciocho, la
SCA se pronunció expresamente en contra del criterio adoptado mediante los
precedentes antes relacionados, en tanto que:
“…i) El artículo 67 de la LCAM determina que: “las sanciones de despido
serán impuestas por el Consejo, el Alcalde o la Máxima Autoridad
Administrativa, según el caso, previa autorización del Juez de los Laboral o
del Juez con competencia en esa materia, del Municipio de que se trate o del
domicilio establecido, en caso de actuación asociada de las municipalidades o
de las entidades municipales, de acuerdo al procedimiento contemplado en esta
ley. En virtud de la anterior disposición, el legislador ha facultado a los
jueces de lo laboral o con competencia en materia laboral, según el caso, para
«autorizar» la sanción de despido a ser impuesta por el Consejo, el Alcalde o
la «máxima autoridad administrativa». Para concluir sobre la naturaleza de la
potestad atribuida por el legislador a los tribunales de referencia, en la disposición
citada, debe partirse en primer lugar de la concepción de Administración
pública que se ha desarrollado en nuestro sistema legal (…)
… ii) En lo concerniente a las funciones atribuidas al Órgano Judicial,
debemos comenzar afirmando que en nuestro sistema legal la Constitución de la
República (Cn) asigna al Órgano Judicial, como función esencial, la potestad de
juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, artículo 172 Cn (…)
…No obstante, el mismo Constituyente ha atribuido al Órgano Judicial el
ejercicio de función administrativa. Por ejemplo, las potestades conferidas en
el artículo 182 número 9, 10, 12 y 240 Cn. Por otra parte, el legislador
secundario, tal como ha quedado demostrado, también ha concebido que el Órgano
Judicial está facultado para ejercer función administrativa, y como
consecuencia, somete la misma al control de la jurisdicción contencioso
administrativa (…)
…Es necesario reiterar que la potestad (…) que confiere el artículo 67
de la LCAM a los jueces de lo laboral o
con competencia en esa materia y a las cámaras de lo laboral, al conocer en
recurso, constituye función esencialmente administrativa (…)
…2°) De lo resuelto por el juzgado de lo laboral o competencia en
materia laboral, procede la interposición de recurso, siempre de carácter administrativo,
para ante la Cámara de lo Laboral: (…)
(artículo 79 de la LCAM). La Cámara
conocerá así también como Administración pública del recurso que pueda
interponerse respecto de la decisión del juez correspondiente (…)
…Consecuentemente las resoluciones que emiten dichos tribunales en este
tipo de procedimientos tienen el carácter de actos administrativos, al
configurarse como declaraciones de voluntad emitidas por la Administración
pública en el ejercicio de una potestad administrativa distinta a la
reglamentaria, en materia de personal al
servicio de la Administración pública, específicamente, relativas al
régimen disciplinario (…) Como consecuencia, las actuaciones realizadas por los
juzgados y cámaras antes mencionados en el ejercicio de la potestad que se
comenta, deben estar sujetas al control de la jurisdicción contencioso
administrativa(…)” El resaltado es nuestro.
Finalmente, la SCA
por medio del auto definitivo, pronunciado a las ocho horas diez minutos del
día veintisiete de junio de dos mil dieciocho, en el proceso marcado con la
referencia 59-2018, tomó en cuenta el cambio de precedente antes relacionado y
se declaró incompetente de conocer de un proceso relacionado con el
procedimiento antes detallado, sosteniendo lo siguiente:
…b) Por
otra parte, debe tenerse en cuenta, que la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa -LJCA- (…) establece en su artículo 14 la competencia de la Sala
de lo Contencioso Administrativo (…) De la lectura del anterior artículo se
advierte que este Tribunal sólo tiene competencia para conocer de las
actuaciones establecidas en las disposiciones relacionadas…
…Como consecuencia de todos los razonamientos expuestos, se concluye que los actos de los Jueces
de lo Laboral o con competencia en esta materia y de las Cámaras de lo Laboral, emitidos en ejercicio de las
potestades que les otorga la Ley de la Carrera Administrativa Judicial,
constituyen verdaderos actos administrativos y de conformidad con el artículo
12 inciso 1° de la nueva LJCA, el
conocimiento de las controversias que se susciten respecto de los mismos
corresponde a los Juzgados de lo Contencioso Administrativo.” (El resaltado es nuestro).
2. Aplicación al caso
Con relación al
presente caso, que tiene como particularidad que la referida Cámara se declaró
INCOMPETENTE para conocer del Recurso de Revisión planteado contra una
sentencia dictada por un Juez de Primera Instancia que conoce en materia
Laboral en aplicación de la mencionada LCAM; cabe acotar que la misma SCA (no
obstante que en la última jurisprudencia citada cambió la naturaleza de las
decisiones de los jueces que conocen dicha materia) ha seguido sosteniendo que los
competentes para conocer de los Recursos de Revisión son las Cámaras que
conozcan en materia laboral. Lo anterior, cumple una doble finalidad: el
respeto al debido procedimiento previamente establecido y de carácter
especialísimo, el cual otorga una competencia expresa y especial; y, a la vez,
a criterio de esta Cámara, en virtud que la génesis de la controversia se encuentra en una
decisión jurisdiccional no en un acto administrativo.
En atención a los
argumentos expuestos esta Cámara sostiene que:
a) Las competencias
otorgadas en la LCAM tienen el carácter de especiales, razón por la cual, se
mantienen vigentes; aún después de la entrada en vigor de la LJCA.
b) De las sentencias
definitivas pronunciadas por los Jueces de lo Laboral o Jueces con competencia
en esa materia del municipio que se trate (dictadas en el proceso judicial ya
sea el de autorización o el de nulidad de despido de un servidor público
acogido a la carrera administrativa municipal); puede interponerse Recurso de
Revisión ante la Cámara respectiva con competencia en la materia Laboral, de
conformidad a lo establecido en el Art. 79 de la LCAM; y,
c) No se encuentra
dentro de las competencias de esta Cámara conocer de los Recursos de Revisión
que regula la LCAM; máxime en el presente caso, que el proceso fue iniciado
ante el Juez de Primera Instancia con competencia en materia laboral.”
CÁMARA SE
DECLARARÁ INCOMPETENTE PARA CONOCER EL PRESENTE RECURSO DE REVISIÓN Y REMITIRÁ
EL EXPEDIENTE A LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA, PARA QUE DIRIMA EL CONFLICTO DE
COMPETENCIA NEGATIVO
“De ahí que,
deba tomarse en cuenta que el Art. 1 del Decreto Legislativo Nº 262, de fecha
veintitrés de marzo de mil novecientos noventa y ocho, claramente establece:
“[La] CÁMARA DE SEGUNDA
INSTANCIA DE LA TERCERA SECCIÓN DE ORIENTE. Residencia: San Miguel. Conocerá de
los asuntos Civiles, Mercantiles, de Inquilinato, Laborales, Penales y Penitenciarios de los Juzgados siguientes: (…) Juzgado Segundo de Primera Instancia - Residencia: San Francisco
Gotera. (…) Municipios: San
Francisco Gotera: Juzgado Segundo de Paz; Osicala, Yoloaiquín, Cacaopera,
Corinto, Gualococti, San Simón, San Isidro, El Rosario, Meanguera, Joateca,
Arambala, Perquín, San Fernando, Jocoaitique,
Torola y Delicias de Concepción.” (El resaltado
y subrayado es nuestro).
Por lo que en
el presente caso, es la Cámara de Segunda Instancia de la
Tercera Sección de Oriente con residencia en San Miguel la
que en estos casos particulares –Cámara
con competencia en materia Laboral- quien debe conocer según la estructura
regulada en la LCAM y en los términos
sostenidos por la misma Sala de lo Contencioso Administrativo; del Recurso de Revisión interpuesto
contra la sentencia (decisión jurisdiccional) dictada por el Juez Segundo de
Primera Instancia con Residencia en San Francisco Gotera, en fecha veintitrés
de octubre de dos mil dieciocho.
En consecuencia, esta Cámara se declarará incompetente para
conocer el presente Recurso de Revisión y remitirá el expediente a la Corte
Suprema de Justicia, para que dirima el conflicto de competencia negativo
suscitado.”