CADUCIDAD DEL PROCEDIMIENTO
CAUSA DE TERMINACIÓN DEL PROCEDIMIENTO POR LA FALTA DE ACTIVIDAD
“4. Caducidad del procedimiento administrativo conforme a las DTPA
Con relación a este punto, el procurador de la sociedad demandante
plantea la ilegalidad del acto de inhabilitación por considerar que el
procedimiento administrativo ha caducado conforme la aplicación retroactiva de
las DTPA, específicamente los artículos 5 inciso 1° y 7 inciso 1° literal b), con
base en lo que dispone el artículo 21 de la Constitución de la República, al
ser más favorable al presunto infractor.
a) De la caducidad de los procedimientos administrativos
Sobre este tema, la SCA se ha referido a la caducidad en el
sentido que: “la prescripción interna o caducidad del
procedimiento, la cual se refiere a que una
vez iniciado un procedimiento dentro del término que establece la ley; la
Administración debe también actuar diligentemente, evitando dilataciones innecesarias
e injustificadas, que mantengan en un estado de sospecha indeterminado al
administrado; por ello, en suma, si la Administración no declara y notifica la
sanción dentro del término legal establecido, ésta devendrá en ilegal por estar
prescrita la facultad de declararla.” (Sentencia dictada en el proceso referencia 60-2017, del
16-V-2019)
Por otra parte, la misma Sala ha sostenido que: “En la prescripción de la auto tutela declarativa cabe aclarar que, si
bien comprende la caducidad del procedimiento, esta se diferencia en su efecto,
ya que es un modo anormal de terminación
del proceso, por no haber dictado la Administración Pública resolución
expresa dentro de los plazos estipulados, estando obligada a impulsarlo de
oficio. Ahora bien, en este punto es relevante señalar que la caducidad
suspende, a diferencia de la prescripción que interrumpe, lo cual supone que el
plazo se reanuda por el tiempo que restaba en el momento de verificarse
aquélla. Por ello, de perfilarse [la caducidad], no inhibe per se a la
Administración la facultad de imponer una sanción; ya que la caducidad no
producirá, necesariamente, la prescripción de la facultad sancionatoria de la
Administración; de modo que, si la infracción no ha prescrito, podrá iniciar un
nuevo procedimiento por los mismos hechos; eso sí, observando que el
procedimiento caducado no interrumpirá la prescripción [de Diego Díez, L.
Alfredo. Prescripción y Caducidad en el Derecho Administrativo Sancionador.
Segunda Edición. Barcelona. Editorial Bosch. 2009, pp. 203 y 204].
(Sentencia dictada en el proceso referencia 75-18-PC-SCA del 7-VI-2019).
Por su parte la doctrina define a la caducidad como: “una causa de terminación del procedimiento
por la falta de actividad de éste […]”; asimismo, en cuanto a los efectos que
esta produce ha indicado: “[…] no implica
siempre la correlativa pérdida o extinción del derecho que en dicho
procedimiento se estaba ejercitando o pretendiendo, pues la caducidad no
producirá por sí sola la prescripción de las acciones del particular o de la
Administración, pero los procedimientos caducados no interrumpirán el plazo de
prescripción. Por ello, en los procedimientos iniciados de oficio en que se
ejercen facultades sancionadoras o de intervención es posible que la
declaración de caducidad pueda ser seguida del inicio de otro procedimiento con
la misma finalidad, si no ha prescrito la infracción” (PARADA, R. Op. Cit. p.
230-231).”
NATURALEZA DE LAS DISPOSICIONES TRANSITORIAS AL PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
“b) Naturaleza de las DTPA
Por medio del Decreto Legislativo número 760, la Asamblea
Legislativa promulgó el día 28 de agosto de 2017, la nueva Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa, la que entró en vigencia a partir del
31 de enero del presente año; inspirada en los principios y tendencias modernas
del Derecho Administrativo.
Dicha normativa busca garantizar una tutela efectiva de los
derechos de los administrados frente a las actuaciones de la Administración
Pública y Concesionarios de Servicios Públicos, con lo cual se promoverá el
buen obrar y funcionamiento de las instancias administrativas –considerandos
II, II y IV de la LJCA-.
Al mismo tiempo, se promulgó el Decreto Legislativo 762, en fecha
28 de agosto de 2017 que entró en vigencia también el día 31 de enero del
presente año, el cual contiene las DTPA, antes mencionadas; dicho cuerpo legal,
de carácter transitorio, contiene disposiciones administrativas encaminadas a
facilitar la aplicación de la LJCA y, a complementar garantías de protección
jurisdiccional contenidas en la misma.
Entendiendo entonces que la naturaleza de las DTPA, es el
complementar y facilitar el desarrollo y ejercicio de algunas figuras de la
LJCA —ante la ausencia de la Ley de Procedimientos Administrativos—; es decir,
dichas disposiciones regulan diferentes figuras de manera autónoma —9
artículos—, como lo son la nulidad de pleno derecho, agotamiento de la vía,
proceso de lesividad, silencio administrativo, caducidad, entre otros.
Ahora bien, habiendo determinado la naturaleza de las DTPA,
corresponde analizar si es posible su aplicación retroactiva, es decir, para
procedimientos iniciados previo a su vigencia.”
RETROACTIVIDAD SUPONE UN PRINCIPIO DE CARÁCTER EXCEPCIONAL,
ÚNICAMENTE EN CASOS EN QUE UNA NORMA POSTERIOR, QUE SE ENCUENTRE VIGENTE, SEA
MÁS FAVORABLE AL PRESUNTO INFRACTOR
“c) De la retroactividad de la Ley
El artículo 21 de la Constitución de la República: “Las leyes no pueden tener efecto
retroactivo, salvo en materias de orden público, y en materia penal cuando la
nueva ley sea favorable al delincuente. La Corte Suprema de Justicia tendrá
siempre la facultad para determinar, dentro de su competencia, si una ley es o
no de orden público.”
A ese respecto, la Sala de lo Constitucional respecto de la
retroactividad de las leyes ha considerado: “La
retroactividad de la ley significa una extensión de su vigencia hacia el
pasado, pues subsume situaciones de hecho pretéritas, reguladas por normas en
vigor al tiempo de su existencia, dentro del ámbito de nuevas normas creadas
con posterioridad al evento sometido a control; así, la posibilidad de aplicar retroactivamente las leyes tiene un carácter
excepcional.” —El resaltado es propio— (Sentencia dictada en el proceso de Hábeas Corpus referencia
90-2006, del 13-I-2010)
Por su parte, la SCA ha expresado: “[…] como regla general, la ley produce efectos hacia el futuro, es
decir, se aplica a los actos y hechos jurídicos que surgen a partir de su
vigencia. Cuando una nueva ley influye sobre el pasado, imponiendo sus efectos
a hechos y actos ocurridos con anterioridad a su promulgación, se dice que
dicha ley es retroactiva. La retroactividad es entonces la aplicación de la
norma nueva a hechos o situaciones que tuvieron su origen bajo el imperio de la
norma antigua. Es decir, hay retroactividad cuando la ley se aplica a un
supuesto ocurrido antes de su vigencia, para modificarlo o restringirlo.
Por otra parte, la
irretroactividad, se erige como un límite mediante el cual se prohíbe tal
aplicación hacia el pasado. La irretroactividad exige entonces que las leyes
deben proyectar sus efectos únicamente hacia el futuro, salvo excepciones. En
nuestro marco constitucional la irretroactividad se establece como regla
general, a la cual se establecen dos excepciones en los términos siguientes: “Las
leyes no pueden tener efecto retroactivo, salvo en materias de orden público, y
en materia penal cuando la nueva ley sea favorable al delincuente. (Sentencia dictada en el proceso referencia 64-2013, del
26-VI-2017)
En ese orden, la retroactividad supone un principio aplicable de
carácter excepcional, únicamente en los casos en que una norma posterior, que
se encuentre vigente, sea más favorable al presunto infractor.
Ahora bien, la Sala de lo Contencioso Administrativo ha expresado
que: “[…] desde la sentencia de
17-XII-1992 –Inc. 3-92–, se ha sostenido enfáticamente por esta Sala, que los
principios inspiradores del ámbito penal y procesal son de aplicación, conforme
una adaptación funcional de los mismos a los fines de protección de los
intereses generales, al Derecho administrativo sancionador tanto en su ámbito
de hetero-tutela –sanciones gubernativas como de auto-tutela –Derecho
disciplinario–. (Sentencia dictada en el proceso de inconstitucionalidad
147-2014AC, del 09-XI-2016)
En razón de lo anterior, debe analizarse si por la aplicación de
los principios penales al ámbito del Derecho Administrativo Sancionador, es
posible la aplicación retroactiva de una ley de carácter o contenido
procedimental.”
CADUCIDAD, CORRESPONDE A UN ASPECTO DE CARÁCTER PROCEDIMENTAL, LA
NORMA QUE PRETENDE APLICARSE CONTIENE NORMAS SOBRE PLAZOS DEL PROCEDIMIENTO,
QUE POR SEGURIDAD JURÍDICA, NO ES POSIBLE SU APLICACIÓN RETROACTIVA
“c.1) De la retroactividad favorable de la ley en el caso de las normas
procedimentales
Al respecto de la aplicación del principio de retroactividad en el
ámbito del Derecho Administrativo sancionador, la doctrina ha considerado: “generalmente
se reconoce que los principios de irretroactividad y de retroactividad
favorable únicamente podrán alegarse en el caso de normas materiales, no para
los supuestos de cambios en normas procesales, respecto de las cuales se aplica
el criterio de tempus regit actum, que, de acuerdo a la jurisprudencia de
nuestro Tribunal Constitucional, implica la aplicación de la norma vigente
cuando se realiza el acto procesal. Por tanto, al tratarse de normas
procedimentales se aplicaría la regla tempus regit actum, por la cual éstas se
aplican inmediatamente, salvo que una disposición expresa de la norma establezca
lo contrario.” (BACA ONETO, V. S., “La
Retroactividad Favorable en Derecho Administrativo Sancionador”, en THEMIS-Revista
de Derecho, Universidad Católica del Perú, Núm. 69, pp. 31-32).
Por otra parte, otro sector de la doctrina, siguiendo a la jurisprudencia
española, señala que existe un límite a la aplicación de la retroactividad de
la norma sancionadora más favorable: “el principio de retroactividad de la norma
sancionadora más favorable no resultaría aplicable a las normas procesales y
procedimentales […] Este Límite fue empleado por la SAN de 3 de noviembre
de 2005, Sección Segunda (Ar. 192), para negar la aplicación retroactiva de la
norma más favorable […] partió de la constatación de que, en la fecha en que se
incoó el acta de conformidad de que traía causa el expediente sancionador, no
había entrado en vigor el RED 1930/1998 y que su aplicación al caso supondría
un supuesto de retroactividad “de las normas que regulen el régimen de
infracciones y sanciones tributarias”. Pero, fijados así los términos del
debate, la sentencia negó la posibilidad de esta aplicación retroactiva,
señalando que la nueva normativa “no
establece una regulación de infracciones y sanciones, sino normas sobre plazos,
siendo así que (…) las normas procesales y procedimentales no son per se
retroactivas […] .” (REBOLLO PUIG, M., IZQUIERDO CARRASCO, M., AA.VV., Op. Cit., p. 209) (El resaltado es propio).
De lo antes apuntado esta Cámara advierte que, la norma que pretende sea aplicada —DTPARA—, en específico la figura de la caducidad, corresponde a un aspecto de carácter procedimental, tal como ha sido expuesto por la doctrina citada, la norma que pretende aplicarse no contiene regulación sobre infracciones y sanciones, sino normas sobre plazos del procedimiento, lo que por seguridad jurídica y de conformidad a lo antes expuesto, no es posible su aplicación retroactiva.
En razón de ello, esta Cámara deberá desestimar el motivo de ilegalidad alegado.”