PRESCRIPCIÓN
LA POTESTAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
PARA IMPONER SANCIONES DERIVADA DEL ARTÍCULO 14 DE LA CONSTITUCIÓN, DEBE SER
EJERCIDA CONFORME A LÍMITES, DIRECTRICES Y ORIENTACIONES CONSTITUCIONALES
“Como ya se expuso, el argumento de la parte demandante es que, ya
que la LACAP y su reglamento no regulan plazos de prescripción de las
infracciones, de conformidad con los artículos 5, 21 y 23 de dicha ley se
habilita la aplicación supletoria de la Ley de Procedimiento para la Imposición
de Arresto y Multa Administrativa (LPIAMA). Por el contrario, la parte
demandada argumenta en síntesis que la LACAP en el artículo 5 remite al Derecho
Común, por lo tanto, las normas que deben aplicarse son las contenidas en el
Código Civil y el Código Procesal Civil y Mercantil, señalando que la
prescripción tiene sus orígenes en el Derecho Común.
La potestad de la Administración Pública
para imponer sanciones derivada del artículo 14 de la Constitución, donde se
regula el ius puniendi del Estado,
debe ser ejercida conforme a límites, directrices y orientaciones
constitucionales. A estos propósitos, los principios del Derecho Administrativo
Sancionador derivados del Derecho Punitivo del Estado, delimitan la potestad
sancionadora en un marco en el que la Administración Pública debe
obligatoriamente desenvolverse para garantizar que los procedimientos
sancionadores y sus eventuales sanciones sean conformes a la Constitución y a
la ley.
Así, desde el ámbito de la jurisdicción
contencioso administrativa, la comprobación del irrespeto a los principios del
Derecho Administrativo Sancionador trae como consecuencia la declaratoria de
ilegalidad de la actuación de la Administración Pública. En el caso en estudio,
la parte actora ha alegado que el procedimiento sancionador inició cuando ya
había prescrito la potestad sancionadora.”
BASADA EN LA SEGURIDAD JURÍDICA, ES INDISPENSABLE QUE EXISTA UN PLAZO
MÁXIMO PARA QUE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA PUEDA EJERCER LA POTESTAD
SANCIONADORA FRENTE A LA COMISIÓN DE UNA INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA
“Entre los principios a los que se hace
referencia, destaca el de la prescripción de las infracciones administrativas y
de las sanciones. Para el caso en concreto, se hará referencia específicamente
a la prescripción para iniciar un procedimiento sancionatorio. Así, el
principio de prescripción está basado en la seguridad jurídica, de manera que
es indispensable que exista un plazo máximo para que la Administración Pública
pueda ejercer la potestad sancionadora frente a la comisión de una infracción
administrativa, y se dé certidumbre a los ciudadanos que las posibles
consecuencias derivadas de comportamientos contrarios a la ley no se
perseguirán y castigarán de manera indeterminada en el tiempo.”
LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEBE SER SIEMPRE
DILIGENTE Y EJERCER LA POTESTAD SANCIONATORIA SIN DILATAR SU ACTUACIÓN EN EL
TIEMPO DE MANERA INDEFINIDA
Como se observa, en la estructura de este
principio se encuentra un componente temporal definitorio que determina un
plazo para que la Administración pueda iniciar un procedimiento sancionatorio,
bajo la consecuencia que de no iniciarse el mismo, dicha administración se
encontraría inhibida de hacerlo dado que cualquier posible responsabilidad por
la comisión de una infracción administrativa se entiende extinguida. Por un
lado, la prescripción es consecuente con la seguridad jurídica del presunto
infractor, el cual debe tener la certeza del tiempo en que puede reprochársele
un comportamiento ilícito, pero por otra parte, este principio advierte a la
Administración Pública que como encargada de los intereses generales, según
cada caso y las competencias de las mismas, es la principal interesada y
obligada a que se inicien y concluyan los procedimientos sancionatorios pues con
ello se está dando respuesta, en nombre de los intereses que defiende, frente a
un comportamiento ilícito que los ha transgredido. Por lo tanto, si la
Administración Pública deja transcurrir este plazo, la consecuencia lógica es
que la responsabilidad debe extinguirse, al no haber usado la potestad temporal
para sancionar. Consecuentemente, la Administración Pública debe ser siempre
diligente y ejercer dicha potestad sancionatoria sin dilatar su actuación en el
tiempo de manera indefinida, pues al no ejercerla está dejando de tutelar los
intereses que por ley representa y debe proteger.”
LA PRESCRIPCIÓN GARANTIZA AL PRESUNTO
INFRACTOR QUE CONOZCA HASTA CUÁNDO PUEDE PERSEGUIRSE LA CONDUCTA ILÍCITA
COMETIDA
En este sentido, desde la perspectiva del
ciudadano, la prescripción garantiza al presunto infractor que conozca hasta
cuándo puede perseguirse la conducta ilícita cometida; y, por otra parte, desde
el punto de vista de la Administración Pública, constituye la exigencia de
aplicar el principio de eficacia administrativa, que requiere que los intereses
generales cuya tutela tiene a su cargo se satisfagan mediante el actuar rápido
para reprimir conductas infractoras de las normas administrativas.”
LA AUSENCIA DE REGULACIÓN DE UN PLAZO DE
PRESCRIPCIÓN EN UNA LEY EN ESPECÍFICO DE NINGUNA MANERA SIGNIFICA QUE PARA ESA
ÁREA NORMATIVA EN CONCRETO LAS INFRACCIONES Y LAS SANCIONES NO PRESCRIBAN
“En el ordenamiento jurídico
administrativo salvadoreño no siempre se establece un plazo de prescripción.
Existen algunas leyes que sí regulan la prescripción de las infracciones y de
las sanciones, pero existen muchas otras que no regulan dicho plazo. Valga
aclarar, que estos vacíos quedarán solventados al entrar en vigencia la Ley de
Procedimientos Administrativos, la cual regula en el artículo 148 unos plazos
determinados en el supuesto que la normativa especial no los regule. Sin
embargo, mientras entre en vigencia dicha normativa, se está frente a la
realidad que legislaciones como la LACAP no regulan un plazo de prescripción.
Sin embargo, debe hacerse énfasis que la
ausencia de regulación de un plazo de prescripción en una ley en específico de
ninguna manera significa que para esa área normativa en concreto las
infracciones y las sanciones no prescriban. Es obligación constitucional,
conforme al artículo 2 de la Constitución y al principio de seguridad jurídica,
que las administraciones públicas se sometan siempre a plazos de prescripción
al aplicar su potestad sancionadora. En este sentido, ante la falta de un plazo
expreso de prescripción, la Administración debe, a partir de la integración del
ordenamiento jurídico, determinar a partir de una ley ya existente.”
A LA MATERIA SANCIONADORA, NO ES POSIBLE JURÍDICA Y LEGALMENTE APLICAR AL CASO
CONCRETO UNA NORMA SUPLETORIA DEL DERECHO CIVIL
“Para el caso en concreto, al estudiar las
disposiciones de la LACAP y su reglamento efectivamente no se observa que se haya regulado algún plazo de prescripción. A
partir de este presupuesto, la autoridad administrativa demandada consideró,
según manifestó en la contestación de la demanda y en audiencia, que cuando el
artículo 5 de la LACAP expone que “En todo lo que no hubiere sido previsto por
esta Ley podrá recurrirse a las disposiciones del Derecho Común, en cuanto fueren
aplicables”, se debe hacer remisión al Código Civil y al Código Procesal Civil
y Mercantil, entendiendo que los plazos de prescripción son los regulados en el
primero de los códigos a los que se ha hecho referencia, y por lo tanto, no es
posible aplicar la LPIAMA. Por el contrario, la parte actora manifiesta que es
precisamente esta última la ley que debe aplicarse y, por lo tanto, a partir de
su aplicación considera que ya había prescrito la potestad sancionatoria de la
autoridad demandada.
Ante estos
planteamientos, debe indicarse que entre las reglas de la supletoriedad de la
ley se encuentra primero que con la aplicación de la norma supletoria se debe
buscar llenar un vacío que la norma suplida ha dejado. Por lo tanto, únicamente
se aplicará la norma supletoria cuando la norma principal no regule un supuesto
jurídico, tal como ocurre en este caso, pues la LACAP no regula la
prescripción. Por otro lado, al buscar llenar un vacío dejado por la ley que
regula el caso, se debe atender estrictamente a la naturaleza de la misma y al
supuesto fáctico que se pretende regular, de manera que la ley que se escoja
como supletoria, únicamente puede ser aplicable en cuanto su naturaleza sea
compatible con la ley y con el supuesto que se pretende suplir.
En el caso
concreto, se pretende suplir la falta de regulación de la “prescripción” y se
controvierte si se aplica una norma de Derecho Común o una norma del Derecho
Administrativo. Así, la “prescripción” como concepto jurídico puede
interpretarse desde el contexto que ofrece el Derecho Civil, el cual está
vinculado a una forma de adquirir las cosas y de extinguir las acciones y
derechos ajenos, conforme regula el artículo 2231 del Código Civil; pero
también la prescripción puede interpretarse desde la naturaleza misma del
Derecho Administrativo Sancionador, naturaleza que ya se explicó en los
párrafos precedentes.
Desde el
enfoque del Derecho Civil, que es el que aplicó la autoridad demandada, la
prescripción se concibe como una forma de extinguir las acciones y derechos
ajenos conforme el transcurso de un lapso de tiempo, que es de diez años para
acciones ejecutivas y de veinte para las ordinarias, conforme regulan los
artículos 2253 y 2254 del Código Civil. Se señala a partir de ello, que la
regulación de la prescripción allí establecida, está configurada para iniciar
acciones judiciales basadas en derechos que una persona pueda tener frente a
otra. Es decir, se configura como un plazo que una persona tiene para ejercer
una acción en contra de otra persona, basado en derechos y obligaciones de
naturaleza civil en torno a una relación jurídica particular entre dos
individuos.
En el caso de
la prescripción en el ámbito del Derecho Administrativo Sancionador, de ninguna
manera puede hablarse que la Administración Pública tiene un derecho el cual le
sirve de base para iniciar una acción en contra de un presunto infractor. Por
el contrario, en este ámbito la prescripción se basa en una potestad y competencia específica para
sancionar frente a un supuesto de hecho que al momento de iniciar el
procedimiento está por probarse, se trata de una potestad que debe ejercerse en
un determinado plazo, siendo el origen del uso de esta potestad no la
existencia de un derecho, sino la posible existencia de una infracción
administrativa cometida no en el contexto de una relación entre particulares.
Como se
observa, la forma de comprender la prescripción en una u otra área del Derecho,
aunque con puntos coincidentes como el transcurso de un plazo, difiere en su
naturaleza. Por lo tanto, esto debe servir de indicador a la Administración
Pública para elegir la norma supletoria. En el contexto normativo y fáctico
sometido a consideración de este Tribunal, es obvio que la naturaleza de la
controversia está basada en materia sancionadora y no en materia civil, por lo tanto, la norma supletoria debe
tener coherencia con la naturaleza de la ley y con el supuesto fáctico a
regular. En este caso, al tratarse de materia sancionadora, no es posible
jurídica y legalmente aplicar al caso concreto una norma supletoria del Derecho
Civil.”
LOS VACÍOS
NORMATIVOS RESPECTO A LA PRESCRIPCIÓN DE LAS INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS, PUEDEN LLENARSE
CON LEYES QUE TENGAN LA MISMA NATURALEZA RESPECTO A SU CONTENIDO REGULADO, O EN
SU DEFECTO, CON LA LPIAMA
“Debe hacerse
hincapié que este Tribunal no niega la posibilidad de que en materia de
contrataciones públicas pueda aplicarse supletoriamente normas del Derecho
Civil, tal como regula el artículo 5 de la LACAP, pero dicha supletoriedad está
referida a supuestos que la LACAP no regula, pero vinculados a materia
estrictamente contractual, con la salvedad que debe adaptarse a la naturaleza
de la contratación pública. Sin embargo, para el caso de materia sancionadora el
“Derecho Común” a aplicarse debe tener naturaleza administrativa sancionadora,
para así lograr resguardar los principios, derechos y reglas propias del ámbito
sancionador, que tienen su fundamento no en el Derecho Penal, sino en el
Derecho Constitucional Punitivo, deducido de las normas constitucionales.
En este
sentido, al haberse descartado que el Código Civil puede regular
supletoriamente la prescripción en materia administrativa sancionadora, debe
determinarse cuál es la norma que sí puede aplicarse. Al respecto, la Sala de
lo Contencioso Administrativo en reiteradas sentencias (V.gr. las sentencias
del 27 de junio 2016, Ref. 142-2009; del 29 de junio 2016, Ref. 238-2011; del
29 de junio de 2016, Ref. 339-2011; del 29 de junio de 2016, Ref. 46-2010, etc.)
ha expuesto que los vacíos normativos que se encuentran en el ordenamiento
jurídico administrativo respecto a la prescripción de las infracciones
administrativas, pueden llenarse con leyes que tengan la misma naturaleza
respecto a su contenido regulado, o en su defecto, con la LPIAMA:
Ahora bien,
además de poder aplicar supletoriamente la LPIAMA para el procedimiento a
seguir, también es posible aplicar dicha normativa para regular la institución
de la prescripción, ello, siempre y cuando la ley de la materia que aplica la
Administración no regule dicha institución, ninguna otra ley de igual
naturaleza tampoco establezca regulación, y que la actividad administrativa que
ha de ser sometida a los límites de la prescripción pretenda la imposición de
multas administrativas.
En
consecuencia, para el presente caso, en lo relativo a la prescripción, resulta
aplicable supletoriamente el artículo 21 de la LPIAMA (...)
(...) Los
fundamentos de la aplicación supletoria de la mencionada disposición, en el
caso sub júdice, son los siguientes:
1. Los actos
administrativos impugnados han sido emitidos en el ejercicio de la potestad
administrativa sancionadora; de igual forma, la LPIAMA constituye una normativa
que estructura el cauce formal para el ejercicio de la misma potestad.
2. Los actos
administrativos impugnados poseen como fin la imposición de multas
administrativas; correlativamente, la LPIAMA, tiene como objeto la
determinación de multas administrativas, entre otros.
3. La
normativa especial vigente al momento de la emisión de los actos
controvertidos, no contempla regulación alguna sobre la prescripción; contrario
sensu, la LPIAMA establece de manera adecuada una regulación sobre la
prescripción y sus efectos en el ejercicio de la potestad sancionadora.
4. La Administración
Pública tenía la carga de ejercer la potestad administrativa sancionadora
dentro de los límites que impone la seguridad jurídica, por lo que, el artículo
23 de la LPIAMA -Los plazos a que se
refiere este Capítulo se aplicarán siempre que la ley de la materia
correspondiente, no los regule en otra constituía un parámetro normativo
que obligaba a las autoridades demandadas a aplicar supletoriamente dicha ley,
en lo relativo a la prescripción, para el caso planteado.
Por lo tanto,
tal como se ha venido sosteniendo en este apartado y según la jurisprudencia
que se ha citado, al no haber regulación de la prescripción en la LACAP, y
tampoco en leyes de similar naturaleza, como podría ser la Ley de Asocios
Público Privados, es procedente por las razones ya explicadas que se debe
aplicar la LPIAMA, la que en el artículo 21 regula el plazo de prescripción
para iniciar el procedimiento administrativo, así:
PRESCRIPCION DE
LA ACCION
Art. 21.- La
acción para promover el procedimiento a que se refiere esta Ley prescribe:
a) En seis
meses cuando se trate de contravención sancionadas con arresto o con multa
hasta de un mil colones;
b) En un año
cuando se trate de contravenciones sancionadas con multa superior a mil
colones, sin exceder de cinco mil colones; y,
c) En dos años
cuando se trate de contravenciones sancionadas con multa superior a cinco mil
colones.
Los plazos a
que se refiere este artículo se contarán a partir de la fecha de la
contravención.”
LA NORMA APLICABLE PARA DETERMINAR SI LA ACCIÓN ADMINISTRATIVA SANCIONADORA HABÍA PRESCRITO ES EL ARTÍCULO 21 LITERAL C) DE LA LPIAMA, EL CUAL DETERMINA COMO PLAZO DE PRESCRIPCIÓN EL TRANSCURSO DE DOS AÑOS
“En
ese orden de ideas, tal como señala la LPIAMA en el inciso final del artículo
21, los plazos para promover el procedimiento respectivo se contarán a partir
de la fecha de realizada la contravención. Para este Tribunal, dado que según
documentó la autoridad administrativa hubo distintos retrasos conforme a los
distintos medicamentos que debían entregarse, en el marco del cumplimiento del
contrato y sus dos resoluciones modificatorias, a efectos de calcular cuándo
inicia el conteo del plazo de prescripción, se entenderá como día de realización de la infracción el día de la
última entrega con retraso.
Para
determinar cuándo fue la última supuesta entrega con retraso, a efectos
únicamente del análisis de prescripción, se observará la información
establecida en el cuadro que se incluye en la resolución que da por iniciado el
procedimiento para imposición de multa, de las diez horas con cinco minutos del
día cuatro de abril del año dos mil dieciocho, suscrito por la Jefa de la
Unidad de Asesoría Jurídica del Ministerio de Salud, mismo que se encuentra a
ff. 1-3 en el expediente administrativo en el apartado denominado PROCESO
ADMINISTRATIVO SANCIONADOR DE MULTA UAJ 69/2018, pues en dicho cuadro consta, según la misma autoridad administrativa
demandada determinó, la fecha y la cantidad de días de atraso con las que
fueron entregados los suministros.
De esta
forma, en el caso del contrato N°
122/2014, la administración determinó que hubo entrega extemporánea de los
medicamentos correspondientes a los renglones 84, 107, 137 y 393, estableciéndose
como última fecha de entrega el día 21
de mayo del año 2014. Ahora bien, en el cuadro que se encuentra en la resolución que da por iniciado el
procedimiento para imposición de multa, se observa que existieron distintas
fechas de entrega entre los meses de junio y septiembre del año 2014, siendo la
última entrega extemporánea del medicamento que debía suministrarse por este
contrato el día 24 de septiembre del año
2014. La multa a imponer por el incumplimiento en la entrega según los
términos del contrato se estimó en $13,057.95.
En la
Resolución N° 404/2014 Modificativa por incremento del Contrato, por un monto
de TREINTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS OCHO DÓLARES DE LOS ESTADOS UNIDOS DE
AMÉRICA (US$37,908.00) (ff. 60-63 del expediente administrativo); según la
misma parte demandada, la entrega de los suministros conforme al referido
cuadro tenía como plazo final el día 5
de enero del año 2015. De esta resolución la última entrega de medicamentos
se realizó el día 10 de febrero del año
2015. La multa a imponer por el incumplimiento en la entrega según los
términos de la resolución modificativa se estimó en $904.64.
En cuanto a
la Resolución N° 467/2014 Modificativa por Prórroga del Contrato, por un monto
de DOSCIENTOS CUARENTA Y OCHO MIL OCHENTA Y TRES DÓLARES CON DOS CENTAVOS DE
DÓLAR DE LOS ESTADOS UNIDOS DE AMÉRICA (US$248,083.02) (ff. 67-69 del
expediente administrativo), la autoridad administrativa determinó entregas con
retraso respecto de los renglones 84, 107, 137 y 398, siendo la última fecha de
entrega posterior a la pactada el día 14
de septiembre de 2015. La multa a imponer por el incumplimiento en la
entrega según los términos de la resolución modificativa se estimó en
$26,687.33
Así, el monto
total de la multa por mora a imponer alcanzaba la cantidad de $40,649.92,
resolviendo la Jefa de la Unidad de Asesoría Jurídica del Ministerio de Salud, tener por iniciado el procedimiento para la
imposición de multa por mora, en contra de la sociedad DROGUERÍA UNIVERSAL,
S.A. DE C.V. de conformidad a lo establecido en los artículos 5, 85 y 160 de la
LACAP. Dicha resolución fue notificada a la sociedad demandante el día cinco de abril del año dos mil dieciocho.
Del análisis
del expediente administrativo en cuanto a los datos antes citados se puede
concluir lo siguiente: a) En
relación al contrato N° 122/2014, la última entrega que concretizó la mora en
el plazo pactado fue la del día 24 de septiembre del año 2014; b) En relación a la Resolución N°
404/2014 Modificativa por incremento del Contrato, el plazo total de mora se
concretizó el día 10 de febrero del año 2015; y, c) En cuanto a la Resolución N° 467/2014 Modificativa por Prórroga
del Contrato, la última entrega fue el 14 de septiembre del año 2015. Estas
serán las fechas a partir de las cuales se contará la realización de la
supuesta infracción, por ser las últimas entregas de medicamentos
extemporáneas.
En ese orden
de ideas, la Ministra de Salud, a través de la Unidad de Asesoría Jurídica de
dicha Cartera de Estado, inició el
procedimiento administrativo sancionador contra la sociedad DROGUERÍA
UNIVERSAL S.A. DE C.V. a través del auto
de fecha cuatro de abril del año 2018, el cual fue notificando al día siguiente.
Así, al hacer el cálculo del tiempo que transcurrió entre la comisión de la
presunta infracción y el día que inicia el procedimiento, se concluye conforme
a las mismas fechas determinadas por la parte demandada, que con respecto al
contrato N° 122/2014 transcurrieron tres
años con siete meses entre la fecha en que se concretizó la mora total por
incumplimiento de plazo y la fecha de inicio del procedimiento administrativo.
En cuanto a la Resolución N° 404/2014 Modificativa por incremento del Contrato,
transcurrió tres años con dos meses;
y, en relación a la Resolución N° 467/2014 Modificativa por Prórroga del
Contrato, transcurrieron dos años con
siete meses entre la fecha en que se concretizó la mora total por
incumplimiento de plazo y la fecha de inicio del procedimiento administrativo.
Ahora bien,
dado que la multa en el presente caso asciende en relación al contrato N°
122/2014 a un total de US$ 13,057.95; en relación a la Resolución N° 404/2014
Modificativa por incremento del Contrato a un monto de US$904.64; y, en
relación a la Resolución N° 467/2014 Modificativa por Prórroga del Contrato a
un monto de US$ 26,687.33, haciendo un total de US$40,649.92; siendo éstas
cantidades superiores a cinco mil colones, la
norma aplicable para determinar si la acción administrativa sancionadora había
prescrito es el artículo 21 literal c) de la LPIAMA, el cual determina como
plazo de prescripción el transcurso de DOS AÑOS para que la Administración
Pública pueda promover ejercer la potestad sancionadora.”
LAS
RESOLUCIONES SON ILEGALES, POR HABER QUEBRANTADO EL PRINCIPIO DE PRESCRIPCIÓN
QUE SE ENCUENTRA VINCULADO A LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE RIGEN LA
POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
“En ese
sentido, al aplicar en el presente caso el plazo de prescripción señalado, es
evidente que el procedimiento administrativo sancionador de multa por mora
iniciado contra DROGUERÍA UNIVERSAL, S.A. DE C.V. fue iniciado cuando ya había
transcurrido el plazo de prescripción que establece la LPIAMA, momento en el
que la administración ya no podía ejercer la potestad sancionatorio pues ya se
había extinguido la eventual responsabilidad administrativa por las supuestas
entregas extemporáneas de los medicamentos. En consecuencia, las resoluciones emitidas como producto de este
procedimiento son ilegales, por haber quebrantado el principio de prescripción
que se encuentra vinculado a los principios constitucionales que rigen la
potestad sancionadora de la Administración Pública. En este sentido, deberá
estimarse la pretensión respecto a este motivo de ilegalidad.”
IMRPOCEDENTE
POR TENER NATURALEZAS DIFERENTES, QUE EL DEMANDANTE PRETENDA QUE DISPOSICIONES
VINCULADAS A ACTUACIONES CONTRACTUALES SE APLIQUEN A ACTOS ADMINISTRATIVOS
“TERCERO. Sobre el cese de los efectos del contrato y el
vencimiento del plazo para hacer reclamaciones
En el
apartado anterior se concluyó que la autoridad administrativa demandada carecía
de competencia temporal para imponer la sanción, en razón que la infracción
había prescrito y la eventual responsabilidad de la parte actora se había
extinguido. Por lo tanto, es inoficioso resolver sobre los motivos de
ilegalidad alegados por la parte actora respecto a que al haber cesado los
efectos del contrato y que al haberse terminado el plazo para reclamaciones la
Ministra de Salud ya no podía iniciar un procedimiento administrativo y sancionar.
Sin embargo,
a efectos de resolver todos los puntos controvertidos se hará un somero
análisis de los mismos. La parte actora alegó que es ilegal imponer una multa
cuando ya habían cesado los efectos del contrato, y también, que es ilegal
dicho acto administrativo porque el plazo de reclamaciones ya había vencido.
Frente a estas alegaciones este Tribunal considera que ambos deben
desestimarse. La razón para llegar a esta conclusión es la siguiente: el objeto
de controversia de este proceso recae sobre un acto administrativo de
imposición de multa emitido en ejercicio de la potestad sancionadora. Sin
embargo, ambos motivos de ilegalidad tienen como premisa un objeto diferente,
el cual es un contrato administrativo, las relaciones que en torno al mismo se
dan y las obligaciones que se deducen de ella. En este sentido, los argumentos
de la parte actora son aplicables en casos donde se discute el cumplimiento de
obligaciones contractuales, pero en el presente caso, la administración no
reclamaba ningún incumplimiento contractual, más bien, ejercía la potestad
sancionadora al considerar que ya había ocurrido un incumplimiento de contrato,
es decir, lo que se discute en este proceso es la legalidad o no de un acto
administrativo sancionador.
La lógica
argumental de la parte actora es la siguiente: si el contrato ya cesó sus
efectos y ya venció el plazo para reclamaciones, ya no puede imponerse una
sanción administrativa. Sin embargo, los presupuestos de esta argumentación son
erróneos en el sentido que la potestad sancionadora de la administración
pública en torno a los supuestos regulados en el artículo 85 de la LACAP no
dependen de si el contrato está vigente o no, o de si el plazo de reclamaciones
ha vencido o no; pues como ya se expuso, el ejercicio de dicha potestad está
limitado al plazo de prescripción.
En el motivo
de ilegalidad, relacionado al artículo 92 de la LACAP, la vigencia o no del
contrato posibilita o no la exigencia del cumplimiento
de una obligación contractual, no habilita o deshabilita el ejercicio de la
potestad sancionadora. En el caso del plazo para reclamaciones, vinculado al
artículo 99 de la LACAP, se refiere a la potestad que tiene la administración
de hacer observaciones y presentar reclamos sobre el cumplimiento o no de una obligación contractual, no se refiere
al ejercicio de la potestad sancionadora ante la supuesta comisión de una
infracción. Y en todo caso, la responsabilidad que se señala en dicho artículo
es de naturaleza contractual, y no de naturaleza sancionadora.
En síntesis,
el punto esencial es diferenciar que por una parte hay obligaciones y plazos
para cumplir y exigir esas obligaciones cuya
naturaleza es contractual (cumplimiento o no del contrato), y respecto a
estos supuestos se citan los artículos 92 y 99 de la LACAP; y por otra parte,
hay infracciones administrativas que se originan de una relación contractual,
que en este caso tienen precisamente naturaleza de infracción administrativa y
se exigen a través de procedimientos sancionadores, no a través de una actuación
contractual. Por lo tanto, los argumentos de la parte actora no tienen
aplicación en el presente caso, pues lo que se discute es un acto
administrativo sancionador, lo que la administración hizo con dicho acto no fue
exigir el cumplimiento del contrato o reclamar sobre incumplimiento, más bien,
fue imponer una sanción a raíz de que según su criterio de había cometido una
infracción. Es decir, el objeto de la controversia es un acto administrativo
sancionador, sin perjuicio que el detonante de la emisión del mismo se
encuentre en el eventual incumplimiento de un contrato, pero el demandante
pretende que disposiciones vinculadas a actuaciones contractuales se apliquen a
actos administrativos, lo que no es procedente por tener naturalezas
diferentes. Por esta razón, ambos motivos de ilegalidad se desestimarán.”