DERECHO DE PROPIEDAD
DERECHO FUNDAMENTAL RECONOCIDO Y PROTEGIDO POR
EL CONSTITUYENTE
“El
Derecho a la Propiedad se encuentra dentro de la estructura de derechos
fundamentales reconocidos y protegidos por el constituyente en el Art. 2 de la
Constitución de la República -en adelante Cn-, que dice:
“Art. 2.- Toda
persona tiene derecho a la vida, a la integridad física y moral, a la libertad,
a la seguridad, al trabajo, a la propiedad y posesión, y a ser
protegida en la conservación y defensa de los mismos..
Se garantiza el derecho al
honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen.
Se establece la
indemnización, conforme a la ley, por daños de carácter moral.” (El resaltado es nuestro).
Por su parte
ANGUITA VILLANUEVA, L.A., (“El derecho de propiedad privada en los bienes de
interés cultural”, Dykinson, Madrid, 2006, pág. 28)explica el derecho
a la propiedad privada como la situación jurídica que implica el poder
más pleno que reconoce un ordenamiento jurídico sobre los bienes, es una
situación jurídica, y no derecho, porque actualmente la propiedad ya no es sólo
un derecho subjetivo, es algo más, es un conjunto unitario y abstracto de
facultades, pero también un conjunto de deberes y obligaciones motivados por la
pertenencia del hombre a la sociedad. Una sociedad que obliga a que dicho
conjunto de facultades no se proyecte exclusivamente en beneficio individual,
sino en la prioridad de armonizar dicho beneficio con las exigencias generales.
Este fenómeno se ha introducido bajo la denominación de función social
de la propiedad, la síntesis de nuestro sistema político aplicado al
mundo del derecho subjetivo.
Es decir, el Derecho a la Propiedad es
limitado, dado que, como establece nuestra Constitución en su Art. 103
inc. 1º, dicho derecho no es absoluto; sino que las facultades que otorga se
ejercen de acuerdo a su función social, dentro de los
límites y con las restricciones que establecen las leyes. De ahí que
parte de la doctrina sostenga que la propiedad no sólo
supone una esfera de poder individual, sino que también comporta deberes, de
manera que el propietario está llamado a cumplir una función social,
que justifica, por sí misma la intervención estatal, para tratar de coordinar
el interés individual y el interés general de la sociedad.”
CONDICIONES INDISPENSABLES PARA SU RESTRICCIÓN O
LIMITACIÓN
“En esa línea de pensamiento, recientemente la
SC en la sentencia de fecha trece de julio de dos mil dieciocho, en el Amparo
identificado con la referencia 411-2017, ha expuesto en qué consiste el derecho
a la propiedad y las condiciones indispensables para su restricción o
limitación, así:
“El derecho a la propiedad (art. 2 inc.
1º de la Cn.) faculta a una persona a: (i) usarlibremente
los bienes, que implica la potestad del propietario de servirse de la cosa y
aprovechar los servicios que rinda; (ii) gozar libremente de
los bienes, que se manifiesta en la posibilidad del dueño de recoger todos los
productos que deriven de su explotación, y (iii) disponer libremente
de los bienes, que se traduce en actos de enajenación respecto a la
titularidad del bien…
…En suma, las modalidades del derecho
de propiedad, esto es, el libre uso, goce y disposición de los bienes, se
ejercen sin otras limitaciones más que aquellas establecidas en la
Constitución o la ley.Así, la propiedad se encuentra limitada por el
objeto natural al cual se debe: la función social.”(El resaltado es nuestro).
La SCA en la sentencia emitida en fechacuatro de junio de dos
mil catorce, en el proceso marcado con la referencia 468-2011, comparte los precedentes antes citados sobre el
concepto del derecho a la propiedad, contenido y la posibilidad de restricción
del mismo, pero, además, sobre su característica agrega que:
“Teniendo en
cuenta lo anterior, algunas de las características de este derecho son las
siguientes: (i) plenitud, ya que le confiere a su
titular un conjunto amplio de atribuciones que puede ejercer
autónomamente dentro de los límites impuestos por el ordenamiento
jurídico y los derechos de terceros; (ii)exclusividad, en
la medida en que, por regla general, el propietario puede
oponerse a la intromisión de un tercero en su ejercicio; (iii)
perpetuidad, pues dura mientras subsista el bien sobre el cual
se ejerce el dominio y, en principio, no se extingue por su falta de uso; (iv)autonomía, al
no depender su existencia de la continuidad de un derecho principal; (y)irrevocabilidad, en
el sentido de reconocerse que su extinción o transmisión dependen, por
lo general, de la propia voluntad de su propietario y no de la
realización de una causa extraña o del sólo querer de un tercero, y (vi)carácter
de derecho real, dado que se trata de un poder jurídico que se otorga
sobre una cosa, con el deber correlativo de ser respetado por todas las
personas…
…Finalmente, cabe aclarar que, en virtud del derecho a la
propiedad, no sólo se tutela el dominio, sino también las reclamaciones que se
basen en algún otro derecho real como la herencia, el usufructo, la habitación,
la servidumbre, la prenda o la hipoteca (artículo 567 inciso 3° del
Código Civil).”(El resaltado es nuestro).”
TÉCNICA AUTORIZATORIA
“b. Técnica autorizatoria
Ahora bien, es preciso retomar que el artículo 8
inciso 2° de la LEPPCES establece la potestad autorizatoria a favor de la
autoridad demandada, en el sentido que:
“Los planes de
desarrollo urbanos y rurales, los de obras públicas en general y los de
construcción o restauración que de un modo u otro se
relacionen con un bien cultural inmueble serán sometidos por la
entidad responsable de obra a la autorización previa del Ministerio a
través de sus respectivas dependencias”. (El resaltado es nuestro).
Con relación a ello, GABINO FRAGA (“Derecho
Administrativo”, 40° edición, Editorial Porrúa, Argentina, p. 236)
explica que la autorización licencia o permiso como el regulado en la
disposición legal precitada es un acto administrativo por medio del cual se
levanta o remueve un obstáculo o impedimento que la norma legal ha establecido
para el ejercicio de un Derecho de un particular.
La SCA en la sentencia emitida en fecha
veintiséis de noviembre de dos mil doce, en el proceso marcado referencia
363-2008, expuso sobre la Potestad que la Ley ha dado a la Administración
Pública para que ésta habilite al administrado y le autorice el ejercicio de
una actividad determinada; esto es, la potestad autorizatoria:
“Los actos administrativos se dictan en ejercicio de potestades típicas,
o sea, establecidas en la ley nominalmente, tal como lo señala el Art. 86 inc.
3° de la Cn «Los funcionarios del Gobierno son delegados del pueblo y no tienen
más facultades que las que expresamente les da la Ley.» De esta manera se
establece la cadena de legalidad del acto administrativo, que consiste en el
nexo ineludible entre acto-potestad-ley…
…Es pertinente indicar que la autorización es aquel acto administrativo
de carácter declarativo, mediante el cual un organismo dela Administración o
persona particular, quedan habilitados para desplegar cierta actividad o
comportamiento, o bien para ejercer un derecho preexistente.En línea con lo
manifestado por el profesor JOSÉ CARLOS LAGUNA DE PAZ, las autorizaciones son
instrumentos cuya razón de ser es la de sopesar la conveniencia de una
iniciativa privada con el interés público(LAGUNA DE PAZ,
José Carlos, “La Autorización Administrativa”; Editorial Thomson,
Zaragoza; Edición única, página 263). Al respecto MARIENHOFF, MIGUEL S.
en su obra, Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, señala que la
autorización constituye un requisito previo de validez y eficacia de aquella
actividad, comportamiento o derecho a ejecutarse...
…De ahí que las autorizaciones producen efectos jurídicos «ex nunc»,
pues es a partir de la emisión del acto de autorización que comienzan los
efectos y por ende, procede desplegar la actividad o derecho concedido. Es
así como en derecho administrativo, encontramos la llamada Técnica de
autorización, permiso o licencia, la cual funciona como condicionarte al
ejercicio de derechos subjetivos, y sin las cuales el ciudadano no puede
ejercerlos…
…En concordancia con lo anterior, muchos autores identifican su
naturaleza como la remoción de límites para el ejercicio de los derechos de los
particulares; ya que algunos derechos subjetivos necesitan para ser
ejercidos enplenitud y válidamente, el permiso de la Administración Pública
correspondiente; quien, antes de otorgar cualquier licencia, debe de comprobar
que el derecho que se pretende ejercitar, respete la normativa vigente y
atienda parámetros que velan y protegen el interés de la colectividad…
…En síntesis,pudiésemos concluir que la autorización es un acto
administrativo unilateral, en el cual la Administración Pública por mandato de
ley, habilita el derecho del administrado para ejercer una actividad bajo un
criterio de legalidad y oportunidad, y le faculta a ésta a la vez para que
intervenga y en cierto modo, dirija el ejercicio del derecho por parte del
autorizado.Lo anterior es la simple materialización del control preventivo
que la Ley da a las autoridades ante posibles riesgos que puedan
lesionar derechos de terceros e intereses generales o de bien común.””
LA POTESTAD
AUTORIZATORIA DADO SU PROPÓSITO, RESGUARDAR EL INTERÉS GENERAL, LLEVA IMBÍBITA
LA POSIBILIDAD QUE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA IMPIDA EL EJERCICIO DE LAS
ACTIVIDADES REGULADAS EN LOS CASOS EN QUE NO EXISTA LA AUTORIZACIÓN
“Sobre la naturaleza, contenido y propósito de
la potestad de autorización, en la sentencia dictada el día ocho de septiembre
de dos mil doce, en el proceso identificado con la referencia 305-2007 y
citando a LAGUNA DE PAZ (La Autorización… Óp. Cit.,p. 57) la SCA
sostiene que:
“[L]a autorización no tiene una
naturaleza sancionadora, la Administración únicamente está desplegando una
acción preventiva de control (…) de lo que se colige que la decisión
resultado de dicha técnica, no suprime un derecho,penaliza una conducta o
causa estado (…)La autorización es un acto administrativo unilateral en el cual
la Administración Pública por mandato de ley, está facultada a
intervenir en el libre ejercicio de un particular, permitiendo que este lleve a
cabo una actividad o proyecto determinado bajo un criterio de legalidad y
oportunidad. La razón de ser de la autorización, es el control
preventivo que la ley da a las autoridades cuando existen riesgos de lesionar
derechos de terceros e intereses generales o de bien común. Es entonces por
medio de la autorización que la Administración cumple con su
responsabilidad de resguardar el interés general, al verificar si una actividad
o proyecto satisface los requisitos legales para ser ejecutada”.(El
subrayado es nuestro).
En el mismo sentido, las sentencias emitidas en
fecha veintiséis de noviembre de dos mil catorce, en el proceso identificado
con la referencia 363-2008; y, en fecha once de septiembre de dos mil doce, en
el proceso identificado con la referencia 305-2007, ésta última con énfasis en
la finalidad de la Potestad en mención.
La potestad
autorizatoria dado su propósito (resguardar el interés general) lleva
imbíbita la posibilidad que la Administración Pública impida el ejercicio de
las actividades reguladas en los casos en que no exista la autorización, así
claramente lo ha reiterado la SCA, en la sentencia de fecha nueve de marzo de dos
mil once, en el proceso referencia 306-2007:
“La Potestad Autorizatoria,
o técnica autorizatoria, constituye una forma de limitación de la
esfera jurídica de los particulares; en el sentido que, el
legislador veda a estos el ejercicio de determinadas
actividades, que sólo pueden llevarse a cabo, previa intervención de la
Administración Pública, encaminada a constatar el cumplimiento de las
condiciones previstas por el ordenamiento jurídico al efecto. Sobra
decir que el legislador, mediante esta técnica, persigue algún fin de carácter
público: recurre a ella para proteger determinados intereses colectivos, según
la naturaleza de las actividades de que se trata...
…Es así como la potestad
de conceder autorizaciones, lleva imbíbita la posibilidad de
que la Administración Pública, impida el ejercicio de las actividades reguladas
en los casos en que no exista la autorización debida, por lo que obtener una
autorización en los casos que la ley lo prevé, se convierte en
requisito sine qua non para el despliegue de la actividad o ejercicio
de los derechos que se pretenden…
…En ese mismo sentido afirma
Trevijano Fos en su libro "Los Actos Administrativos", que la
autorización afecta la validez del acto, de tal modo que la
realización de la actividad sin la previa autorización constituye un
acto ilícito si la actividad es material, o ilegal si la actividad es
jurídica, en consecuencia, reitera que: “el sujeto que pretende obtener
una autorización puede actuar sólo después de su expedición”. Lo
anterior implica que las autorizaciones producen efectos jurídicos «ex nunc»,
que es decir desde la emisión del acto de autorización comienzan los efectos y
por ende, puede desarrollarse la actividad o ejercitarse el derecho.””
Sobre la
relación entre la técnica autorizatoria y la importancia de la intervención
estatal para la protección del Patrimonio Histórico Cultural-en adelante PHC- el autor SANZ
SANZ, Luis,(en
su obra “Estudio comparativo de declaración
como Bien de Interés Cultural (BIC) de edificios históricos”;Universitat Politécnica de Valencia, Escola Técnica
Superior de Ingeniería de Edificación, España, julio 2016. Pp. 22-24; 30) aclara que:
“Así pues, el Patrimonio Histórico
Cultural se convierte en un instrumento de promoción cultural que forma parte
de las necesidades vitales de los ciudadanos. No se trata de un patrimonio
cerrado, sino que abre la posibilidad de su enriquecimiento constante y de su
promoción, así como la democratización de la cultura haciendo
accesibles los bienes del patrimonio a todos los ciudadanos…
…La idea de PHC surge con la
llegada de los estados-nación, con la idea de colectividad. El concepto
es moderno, y se puede decir que viene de la mano de la destrucción: Conforme
la sociedad se va dando cuenta del peligro que corre es cuando siente la
necesidad de preservar toda esa herencia histórico-artística. Evidentemente
no debe conservarse todo el patrimonio que las sociedades van realizando, sería
imposible además de impedir su avance, pero si lo que realmente es merecedor
de atención por resultar sobresaliente: el PHC…
…El PHC, cuya expresión más
espectacular son sin duda los edificios históricos, es el principal testigo de
la contribución histórica de las sociedades a la civilización universal y de su
capacidad creativa contemporánea, es por tanto una riqueza colectiva
que contiene las expresiones más dignas de aprecio. Su valor lo proporciona la
estima que, como elemento de identidad cultural, merece a la sensibilidad de
los ciudadanos. Porque los bienes que lo integran se han convertido en
patrimoniales debido exclusivamente a la acción social que cumplen, directamente
derivada del aprecio con que los mismos ciudadanos los han ido
revalorizando. Pasan a ser de dominio público aunque sean de propiedad
privada es decir un particular puede ser propietario de un bien
integrante del PHC pero los poderes públicos protegerán el valor
artístico, histórico y espiritual del bien, condicionando esa propiedad
particular...
…Deriva asimismo esta
obligación de la creciente preocupación sobre esta materia por parte de la
comunidad internacional la cual ha generado nuevos criterios para la protección
y enriquecimiento del PHC, que se han traducido en Convenciones y
Recomendaciones que España ha suscrito y observa, desde la Carta de Atenas de
1931 hasta la Convención para la Salvaguardia del Patrimonio Cultural
Inmaterial, (UNESCO, 2003)…
…En la Unión Europea también
se ha tenido muy en cuenta, desde el Tratado de Maastrich, al Reglamento (CE)
nº 116/2009 del Consejo, relativo a la exportación de bienes culturales, hasta
el Convenio para la Salvaguardia del Patrimonio Arquitectónico de Europa, hecho
en Granada el 3 de octubre de 1985 o el Convenio de UNIDROIT sobre bienes
culturales robados o exportados ilegalmente, hecho en Roma el 24 de junio de
1995...
…Sin embargo la
destrucción y expoliación del PHC ha sido una constante a lo largo de la
historia y desgraciadamente está a la orden del día, obedeciendo a actos
vandálicos, o a motivos políticos o ideológicos, a la obtención de lucro
ilícito e, incluso, también a la falta de control o la desidia de los poderes
públicos. Es por ello que resulta imprescindible la intervención(…)
…En consecuencia, y como
objetivo último, los poderes públicos deben buscar el acceso a los
bienes que constituyen el PHC. Todas las medidas de protección y fomento que se
establecen sólo cobran sentido si, al final, conducen a que un número
cada vez mayor de ciudadanos pueda contemplar, apreciar y disfrutar las obras
que son herencia de la capacidad colectiva de un pueblo y que son propiedad de
todos. Porque en un Estado democrático estos bienes deben estar
adecuadamente puestos al servicio de la colectividad en el convencimiento de
que con su disfrute se facilita el acceso a la cultura y que ésta, en
definitiva, es camino seguro hacia la libertad de los pueblos.”(El resaltado y subrayado es nuestro).”
EL DERECHO A LA
PROPIEDAD NO ES UN DERECHO ABSOLUTO SINO LIMITADO EN CUANTO A SU FUNCIÓN
SOCIAL, MÁXIME SI CONCURRE INTERÉS PÚBLICO EN SU RESTRICCIÓN
“c. Aplicación al caso en concreto
Este Tribunal
tomando en cuenta los hechos relevantes que fueron probados, los fundamentos de
la oposición de la autoridad demandada referentes a este motivo de ilegalidad,
y en atención a la jurisprudencia y doctrina antes citada, en primer lugar,
reitera que el artículo 63 de la Constitución de la República, otorga al Estado
a través de la potestad de salvaguardarla “riqueza artística, histórica,
arqueológica del país que forma parte del tesoro cultural” y emitir leyes
especiales para su conservación. Por medio de esta disposición
legal, el Estado vía la Administración Pública y más específicamente del
Departamento de Nacional de Patrimonio Cultural que pertendeahora Ministerio de
la Cultura, es responsable de identificar, normar, conservar, cautelar,
investigar y difundir el patrimonio cultural salvadoreño, según lo
establece el Art. 5 de la LEPPCES.
Por otro
lado, el artículo 8 inciso 2° de la LEPPCES establece una autorización previa
para obras de construcción sean públicas o privadas con la finalidad de
orientar el control preventivo que garantice la salvaguarda de un bien
cultural, para el caso planes de desarrollo urbano, rurales, de construcciones
o restauraciones privadas que de un modo u otro se relacionen con un
bien cultural inmueble, siendo en el presente caso el Sitio Arqueológico
Tacuscalco.
Con relación
a lo anterior el artículo 25 del Reglamento de la LEPPCES, determina que:
“Art. 25.- La aprobación de los proyectos a los cuales se
refiere el artículo 8 inciso 2 de la Ley Especial serán nulos cuando
carezcan de la autorización previa a que se refieren los artículos que
anteceden sin perjuicio de las responsabilidades correspondientes a los
funcionarios y particulares involucrados en la gestión respectiva.
Las obras autorizadas serán suspendidas de inmediato por la autoridad
pública de la circunscripción correspondiente, a solicitud del
Ministerio.” (El resaltado es nuestro).
En este
sentencia se ha relacionado como hecho probado el contenido del informe
inmediato de inspección realizado el día 1 de septiembre de 2017, en el cual
consta que arqueólogos de la autoridad demandada observaron que en los
inmuebles propiedad de la parte actora (que colindan al rumbo este y al
rumbo sur con dos sitios arqueológicos registrados -según
se lee a folios 31 del expediente administrativo- como son los Sitios
Arqueológicos Nahuilingo y Tacuscalco, respectivamente)se
habían iniciado obras de construcción como cortes de calles, trabajos de
terracería, entre otros, incluso se dejó constancia de haber observado “material
arqueológico en alta densidad (figura 3), específicamente cerámica, obsidiana y
lítica, estos se observaron en los cortes elaborados por las maquinaria pesada…”
Sobre ello,
si bien la parte actora ha demostrado el dominio del inmueble sobre el cual
surten efectos jurídicos el acto administrativo impugnado y que este inmueble
no tiene la declaratoria de bien cultural debidamente registrado; no obstante,
esta Cámara enfatiza que en el presente proceso no se ha demostrado que INVERSIONES E INMOBILIARIA FÉNIX, S.A. DE C.V., contara
previamente con la autorización que establece el Art. 8 inciso 2° de la LEPPCES.
Desde esa perspectiva, se toma en cuenta que el
contenido del acto impugnado“RESOLUCIÓN MODIFICATIVA 053-2017”, A107.1 Ref. 666-2017, de fecha dieciocho
de diciembre de dos mil diecisiete, emitida por la Directora Nacional de
Patrimonio Cultural y Nacional de la Secretaría de la Cultura de la Presidencia, ha sido delimitado al inicio de esta sentencia, y tanto
su origen como su fundamento legal se estableció en lo regulado -entre otras
disposiciones- en el Art. 8 de la LEPPCES, debido a que la autoridad competente
para otorgar dicha autorización determinó que las obras de construcción del
proyecto urbanístico ya iniciadas tenían relación con el Sitio
Arqueológico Tacuscalco, Los Cerritos pues sus “limites culturales se
extienden”, lo cual se verifica de folios 208 a 213 del expediente
administrativo, en el informe técnico complementario elaborado en fecha 14 de
diciembre de dos mil diecisiete, por el personal adscrito a la
autoridad demandada y para efectos del acto administrativo impugnado.
A partir de
lo antes expuesto, para emitir el acto administrativo impugnado no es
legalmente obligatorio realizar previamente el procedimiento establecido en el
Art. 26 de la LEPPCES; sino quela autoridad demandada hizo uso de las competencias que
le confiere la Ley, ya que, pese a que la parte actora no contaba con el permiso
o autorización previa que establece el Art. 8 inciso 2 de la LEPPCES, autorizó
de forma condicionada las obras de construcción que pretende concluir la parte
actora; además, estableció las medidas de salvaguarda que le permite el art. 42
inciso 2° de la LEPPCES con relación a lo estipulado en el Art. 86 del
Reglamento de la LEPPCES.
La LEPPCES permite
una restricción del Derecho a la Propiedad y esta Cámara ha logrado determinar
que la autoridad demandada no restringió este Derecho a INVERSIONES E INMOBILIARIA FÉNIX, S.A. DE C.V.,(en su dimensión de uso y goce
del dominio) de forma arbitraria, por cuanto no le ha despojado ilegalmente del dominio de sus inmuebles,
ni le ha impedido de forma ilegal su uso sino que la Directora Nacional de
Patrimonio Cultural ejerció su potestad de otorgar medidas
provisionales de salvaguarda y protección.
En ese orden, a
criterio de esta Cámara al analizar y valorar el expediente administrativo y la
prueba testimonial se ha acreditado que la autoridad demandada al solicitar a
la sociedad actora la correspondiente autorización, se limitó a verificar el
cumplimiento de los requisitos legales necesarios para autorizar la
continuación de las obras de construcción privadas según el artículo 8inciso
2°de la LEPPCES, y al dictar actos de ejecución consistentes en paro de obras
detallados en el apartado anterior, se advierte que obró de acuerdo a lo
estipulado en el Art. 25 inciso 2° del Reglamento de la LEPPCES, al restringir
el dominio (disposición) sobre el inmueble que pertenece a INVERSIONES E INMOBILIARIA FÉNIX, S.A. DE C.V.
Por consiguiente,
se concluye que si bien la autoridad demandada restringió el Derecho a la
Propiedad de la sociedad actora, dicha restricción es permitida por la Ley y la
Directora no se ha excedido de las competencias que legalmente le confiere la LEPPCES, ya que se insiste en que,
conforme a todas las pruebas legamente admitidas, practicadas y valoradas
(correcta valoración de la prueba), del planteamiento de los procuradores de la
parte actora (Principio de congruencia) y atendiendo a los motivos de oposición
de los procuradores de la autoridad demandada (respeto de la garantía de
audiencia y derecho defensa), la limitación que implica el acto impugnado fue
efectuada conforme a las potestades conferidas en la ley .
Aplicar las
anteriores conclusiones y tomando en cuenta que el Derecho a la Propiedad no es
un Derecho absoluto sino limitado en cuanto a su función social, máxime si
concurre interés público en su restricción, en el presente caso esta Cámara
debe desestimar este punto.”