ACTOS ADMINISTRATIVOS
LOS ACTOS
TÁCITOS CARECEN DE UNA MANIFESTACIÓN EXPRESA, NO OBSTANTE, CIERTA CONDUCTA
ADOPTADA POR LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEMUESTRA LA EXISTENCIA DE UNA VOLUNTAD
ADMINISTRATIVA ESPECÍFICA
“Por su forma
de manifestación los actos administrativos son tácitos cuando la Administración
Pública declara una decisión, pero la misma no es perceptible de manera
directa, sino por medio de hechos administrativos, actuaciones materiales de la
Administración, o comportamientos que reflejen de manera inequívoca la voluntad
de la misma.
Desde la
doctrina se expone sobre este tipo de actos que:
a) Los actos
tácitos trasuntan una manifestación tácita de la voluntad de la Administración
que resulta de sus comportamientos o hechos materiales, provenientes de órganos
con competencia para ello (es decir, los mismos sujetos que debían producir los
actos expresos);
b) Esa
actividad material de la Administración (contenido físico) y la respectiva
interpretación o conclusión deben ser claras, precisas, indubitables o
inequívocas; sólo así es idónea la actividad material como medio de
exteriorizar dicha voluntad;
c) El acto
tácito no puede aceptarse como principio general, sino que procede con criterio
restrictivo cuya rigurosidad estará ligada a la actuación en la órbita del
derecho público comprometida;
d) El ejemplo
más difundido y aceptado de acto administrativo tácito es aquel en el cual una
nota hace saber al destinatario una decisión, en ausencia de un acto
administrativo expreso, y reúne la doble condición jurídica de acto decisorio
(tácito) y de acto denotificación. (Muratorio, Jorge. (2002). “¿Actos
administrativos tácitos?”. En Acto administrativo y reglamento. 1ª
edición. Universidad Austral, Argentina.)
Por su parte,
la Sala de lo Contencioso Administrativo en la sentencia de referencia 178-2010
de las once horas treinta y cinco minutos del cinco de mayo de dos mil catorce,
indicó que los actos administrativos tácitos son “actuaciones administrativas
que conllevan implícitamente una declaración de voluntad, de deseo, de
conocimiento o de juicio, que no ha sido exteriorizada de forma expresa (…)
Los actos tácitos carecen de una manifestación expresa, no obstante, cierta
conducta adoptada por la Administración Pública demuestra la existencia de una
voluntad administrativa específica”.”
LOS ACTOS
ADMINISTRATIVOS TÁCITOS CONTIENEN UNA DECLARACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
“Sobre la
base de las anteriores premisas, puede concluirse, al menos, lo siguiente:
Que los actos
administrativos tácitos sí contienen una declaración de la Administración
Pública, y esto necesariamente conlleva a afirmar que para su emisión tuvo que
existir un proceso intelectual mediante el cual el funcionario competente
configuró la voluntad del órgano que representa (en el marco
de sus competencias), a diferencia de los actos administrativos presuntos,
donde esa declaración no existe, pues no ha sido emitida por parte de la
Administración, y es ante ese silencioque la ley atribuye una
respuesta (declaración).
Se aclara,
que no se habla de la voluntad psicológica de la persona que emite el acto,
pues esta voluntad es irrelevante al considerarse que tal persona no actúa en
su carácter particular, sino como órgano de la Administración Pública (ver
Garrido Falla, Fernando. (2010). Tratado de Derecho Administrativo.
Vol. 1. 15ª edición. Tecnos. Madrid. pp. 616 y ss.); se habla más bien de
la voluntad de dicho órgano que está circunscrita únicamente a
la “elección entre las alternativas previstas por las respectivas normas”, la
cual más que ser psicológica o natural, es una voluntad de tipo procedimental
(Muratorio, Jorge. Op. Cit.).
Esto lleva a
afirmar que los actos administrativos tácitos no implican un actuar
involuntario e inconsciente por parte del órgano emisor del mismo, por el
contrario, al ser actos administrativos debe existir una voluntad consciente de
decidir sobre un asunto, aunque tal voluntad no se manifieste expresamente,
sino implícitamente, o deducible de hechos materiales producidos por la
Administración.”
DEBE SER
EMITIDO SIEMPRE POR UNA AUTORIDAD COMPETENTE, PUES ES ESTA LA QUE A PARTIR DE
LAS ATRIBUCIONES QUE LE DA LA LEY TIENE LA CAPACIDAD DE DECIDIR INTELECTUALMENTE
SOBRE EL ASUNTO QUE SE HA SOMETIDO A SU CONSIDERACIÓN
“Como
consecuencia de lo anterior, el acto administrativo tácito debe ser emitido
siempre por una autoridad competente, pues es esta la que a partir de las
atribuciones que le da la ley tiene la capacidad de decidir intelectualmente
sobre el asunto que se ha sometido a su consideración, es decir, para
manifestar la voluntad del órgano que tiene la competencia para decidir. Esto
es indispensable para la atribución de la autoría del acto administrativo y
para su existencia, en la medida que no puede imputarse una declaración
consciente pero implícita, a alguien que no puede decidir expresamente sobre la
misma. Si bien podría contra argumentarse que existen actos administrativos que
son dictados por autoridad incompetente y que en consecuencia al ser el acto
tácito un acto administrativo este vicio pudiera aplicársele, aceptar esto
implicaría abrir la posibilidad ilimitada de atribuir a cualquier funcionario
público una declaración de voluntad que no existe, y de difuminar la
distribución orgánica de competencias, lo que deberá valorarse en el contexto
propio de cada caso.
Así, como lo
sostiene parte de la doctrina: «se requiere una gran cautela para dar por
admitida la existencia de un acto administrativo tácito, pues “no es admisible
servirse de esta vía para imputar a la Administración decisiones que, en
realidad, no ha adoptado”» Muratorio, Jorge Ibid. citando a
Forsthoff. Asimismo, Gordillo ha indicado que:
(…) en la
realidad administrativa, la falta de un pronunciamiento expreso generalmente
indica precisamente una falta o carencia de voluntad de la administración, pues
no puede olvidarse que la administración se compone de una multiplicidad de
órganos que atienden cada uno una multiplicidad de cuestiones. Si un órgano no
toma formalmente una decisión o no formula expresamente una declaración, ello
es índice probable de que no tiene voluntad alguna sobre el problema, o incluso
que ni siquiera lo conoce (…) (Gordillo. A. (2011). Tratado de Derecho
Administrativo y obras selectas. Tomo 3. El Acto Administrativo. 10ª
edición. Fundación de Derecho Administrativo. Buenos Aires, p. III-8).”
LA PARTE QUE
ALEGA LA EXISTENCIA DE UN ACTO ADMINISTRATIVO TÁCITO TIENE LA CARGA DE PROBAR
QUE LAS ACTUACIONES MATERIALES DE LA ADMINISTRACIÓN CONTIENEN INEQUÍVOCAMENTE
UNA DECLARACIÓN DE VOLUNTAD TÁCITA
“3) Que la
existencia de un acto administrativo tácito (esencialmente formal, al ser en
definitiva un acto administrativo), puede corroborarse a través de hechos
administrativos, es decir, actuaciones materiales realizadas por la
administración, que de manera inequívoca dan a conocer la
decisión tomada por el órgano competente. Esto significa que la existencia de
un acto administrativo tácito no es una cuestión de mera suposición, así, el
ser una declaración implícita que no puede corroborarse expresamente, no
significa que pueda derivarse dicha declaración de voluntad tácita sin que sea
evidente, clara e indubitable. En otras palabras, la existencia de los actos
administrativos tácitos, se verifica a través de los hechos o actuaciones
expresas que emite la Administración, los cuales deben mostrar de manera
irrefutable que la declaración de voluntad tácita se ha tomado. Esto implica
que los hechos o actuaciones administrativas constituyen un instrumento expreso
para conocer que existe una declaración tácita. Por lo tanto, la parte que
alega la existencia de un acto administrativo tácito tiene la carga de probar
que las actuaciones materiales de la Administración contienen inequívocamente
una declaración de voluntad tácita, y no basarse únicamente en una suposición
para afirmar la existencia de un acto tácito ante la falta de un acto expreso.
Es decir, que no haya un acto expreso no significa automáticamente que hay uno
tácito. Así, la ausencia de un acto expreso puede implicar otras situaciones de
relevancia jurídica distintas a los actos tácitos, las que, en ciertas
circunstancias, pueden significar una ilegalidad.”
DISTINCIÓN
ENTRE ACTO ADMINISTRATIVO Y HECHO ADMINISTRATIVO
“En este
apartado es indispensable señalar básicamente y dentro de los límites del
objeto de este proceso, la distinción entre acto administrativo y hecho
administrativo a la que ya se ha hecho referencia. Respecto del acto
administrativo ya se manifestó su definición y se expuso, en lo que atiende a
esta precisa distinción, que en síntesis el acto administrativo es una
actuación declarativa, intelectiva y formal de la Administración, la cual
decide sobre un asunto en concreto. En tanto el hecho administrativo es una
actuación de la administración, pero su naturaleza es material, la cual puede
estar precedida o no de un acto administrativo. En el caso que esa actuación
material esté precedida por un acto administrativo, esta puede considerarse un
acto de ejecución, es decir, actuaciones que atienden a la ejecutividad del
acto administrativo en su aspecto material, más no a su existencia y
configuración.
Sobre
este argumento, se indica que el acto administrativo tácito no debe confundirse
con la actuación material de la administración (hecho administrativo), pues se
habla de dos objetos diferentes, en primer lugar, el acto administrativo que es
una declaración intelectiva formal, y, en segundo lugar, el hecho
administrativo (actuación material) que le sirve de instrumento a esa
declaración para que sea conocida.
En resumen,
la identificación de un acto administrativo tácito debe basarse en el análisis
y aplicación de las condiciones anteriormente reseñadas, tomando en
consideración el particular contexto fáctico de cada caso.”
INEXISTENCIA
DE ACTO ADMINISTRATIVO TÁCITO, AL NO HABER SIDO PROBADA LA EXISTENCIA DE
ACTUACIONES MATERIALES QUE DEN A ENTENDER LA VOLUNTAD IMPLÍCITA DE LA
ADMINISTRACIÓN
“CUARTO.
APLICACIÓN DE LA NOCIÓN DE ACTO TÁCITO AL CASO CONCRETO
La parte
actora ha basado su pretensión en el alegato que el “Estado de Cuenta de
Establecimiento” emitido por el jefe del Departamento de Cuentas Corrientes de
la Alcaldía Municipal de Santa Tecla contiene un acto administrativo tácito, pues
a su criterio, el contenido de tal documento cumple con los “requisitos
previstos por el Art. 100 Ley General Tributaria Municipal para constituirse
como una determinación de tributos”. Artículo que regula que la determinación
tributaria es “el acto jurídico por medio del cual se declara que se ha
producido el hecho generador de un tributo municipal, se identifica al sujeto
pasivo y se calcula su monto o cuantía”. Corresponde así, determinar si en el
Estado de Cuenta de Establecimiento” se encuentra “materialmente” un acto
administrativo tácito.
Para el caso
en concreto, el documento denominado “Estado de Cuenta de Establecimiento”, se
constituye en el hecho o la actuación de la Administración a través del cual
podría verificarse la existencia de un acto administrativo tácito, por lo que
es tal documento el que debe analizarse para estos efectos. En primer lugar, si
bien la doctrina anteriormente citada expone que el caso típico de un acto
administrativo tácito es el que “una nota hace saber al destinatario una
decisión, en ausencia de un acto administrativo expreso, y reúne la doble
condición jurídica de acto decisorio (tácito) y de acto de notificación”, esto
no significa que la mera existencia de una nota conlleve implícitamente un acto
administrativo tácito.
En el caso en
particular, en el “Estado de Cuenta de Establecimiento” puede observarse: i)
identificación del documento: municipalidad al que pertenece (Alcaldía
Municipal de Santa Tecla), nombre del departamento que lo emitió (Cuentas
Corrientes), origen del documento (CCR-JEFE-01), título del mismo (Estado de
Cuenta de Establecimiento), fecha y hora de emisión, y correlativo. ii)
Identificación del destinatario de dicho documento: número de establecimiento,
código, nombre, dirección, representación, teléfono, dirección para
notificación, NIT y número de cuenta, en este caso, de la sociedad actora Banco
Agrícola S.A., y iii) El “detalle de la deuda”: saldo del 01/04/2018 al
30/06/2018, actividad del deudor “financiera”, valor en letras y números, “OBSERVACIÓN:
Ultimo Balance Presentado al 12/31/2016” (sic), una nota que hace referencia a
“impuestos municipales”, fecha de elaboración, y la leyenda “Los Tributos
emitidos en presente Estado de Cuenta, han sido cargados bajo responsabilidad
del Departamento REGISTRO TRIBUTARIO”. Este documento finaliza con otros datos
informativos, como lugar donde efectuar el pago, vigencia de los valores allí
reflejados, quien lo elaboró, y un código de barras.
Voluntad
implícita e inequívoca de la Administración deducible de los hechos materiales
constatables
Debe
analizarse entonces si estos datos exponen de manera clara, inequívoca e
indubitable una declaración de voluntad tácita del Jefe del Departamento de
Cuentas Corrientes de la Alcaldía Municipal de Santa Tecla, la cual pueda ser
considerada una determinación tributaria de oficio.
En la
información contenida en el Estado de Cuenta de Establecimiento objeto de
análisis, se entiende que la autoridad demandada hace saber a la parte actora
de una deuda generada a raíz de la actividad “financiera” que esta realiza en
el municipio, es decir, se hace un cobro que presupone que se ha declarado
previamente que el Banco Agrícola S.A. ha realizado actividades financieras
sujeta a tributos dentro del municipio de Santa Tecla. Se observa también una
cuantía, la cual hace presuponerque ha existido previamente un
cálculo del monto adeudado, el cual, según el mismo documento admitido como
prueba señala de manera expresa y manifiesta, se ha realizado sobre la base
del último balance presentado al 31 de diciembre de dos mil dieciséis.
Con el
análisis de estos datos, se concluye que el documento denominado “Estado de
Cuenta de Establecimiento” es precisamente un documento de cobro, no pudiendo
observarse de manera indubitable, clara e inequívoca una voluntad de determinar
para el año 2018 tributos municipales, es decir, un acto tácito. Según la
valoración que se hace de este documento, el haberse incorporado en el mismo
que la deuda que se detalla se ha realizado conforme a la información que la
municipalidad de Santa Tecla tenía antes de 2018, elimina la posibilidad, según
la teoría fáctica planteada por la parte actora, que este documento sea
además de un cobro, un acto tácito de determinación tributaria
correspondiente al periodo fiscal de 2018.
La
argumentación de la parte actora sigue la noción que al haberse presentado los
datos contables correspondientes al año 2017, y haberse emitido posterior a
ello un estado de cuenta, significa que hay un acto administrativo tácito,
pretendiendo probar ello señalando que no hay un procedimiento de determinación
para 2018, y que tampoco consta en el expediente administrativo remitido uno
correspondiente al 2016. Sin embargo, se reitera que la ausencia de un acto
administrativo expreso no implica automáticamente un acto administrativo
tácito, pues para que se declare la existencia de un acto de este tipo, debe
probarse que a través de hechos constatables la administración ha emitido esa
voluntad, sin embargo, el documento que según la parte actora demuestra la
existencia del acto tácito, en su literalidad y de manera expresa prueba que no
hay una “nueva” voluntad correspondiente a 2018, sino la comunicación de una
decisión determinadora de tributos tomada en otro periodo fiscal.
Al respecto,
la parte actora manifestó que el “Estado de Cuenta de Establecimiento” no puede
ser un acto de comunicación porque “los balances para 2018 ya habían sido
presentados, por lo que no puede ser una determinación de 2016”, indicando
además que la teoría del acto de comunicación “se cae porque hay un balance a
2018”. Sin embargo, este Juzgado considera que el documento “Estado de Cuenta
de Establecimiento” tiene la suficiente información para entender que los datos
allí expresados tienen una base contable distinta a la del 2018, es decir,
previa, indicando expresamente que se realizaron conforme al balance de 2016.
Sumado a
ello, en el último folio del expediente administrativo (f. 12), se observa otro
documento denominado “Recibo de Ingreso”, que documenta el pago por tributos
municipales que hizo la sociedad demandante el 17 de enero de 2018, en el cual
se observa una cuantía de tributos mensual igual a la información contenida en
el documento impugnado. Que el monto mensual del tributo sea igual al
monto por el cual se impugna el Estado de Cuenta de Establecimiento, corrobora
que antes del 2018 ya existía una determinación tributaria, y que el
documento impugnado únicamente reproduce la información determinada con
anterioridad.
Y en esta
misma orientación, desde el plano cronológico alegado por la parte actora en
audiencia, se observa que el 17 de enero de 2018 se hizo el
pago de tres meses de tributo correspondiente a los meses de enero a marzo de
2018, por un monto de $6,672.90, que el 26 de febrero de
2018 la sociedad demandante presentó a la municipalidad información
contable del año 2017 y solicitó el cálculo de los tributos, y que el 04
de abril de 2018 se emitió el Estado de Cuenta de Establecimiento
correspondiente a los meses de abril a junio de 2018, por un monto de $6,672.90.
Evidenciándose con esta cronología, que el Estado de Cuenta de Establecimiento
ahora impugnado más que ser una “nueva” determinación correspondiente al 2018,
es una “continuación” o “prórroga” de una determinación tributaria previa, al
tener el mismo monto cobrado por la municipalidad durante los meses de enero a
marzo de 2018. Siendo este el punto fundamental: que existía ya una
determinación tributaria previo a que se presentaran los datos contables para
la determinación correspondiente al año 2018, pues el estado de cuenta hace
referencia a ello, y el recibo de ingreso lo corrobora, pues de no haber
existido tal determinación, Banco Agrícola S.A. no hubiese realizado dicho
pago.
Si bien como
indicó la parte actora y la Fiscalía General de la República durante la
audiencia, no consta la determinación de tributos del año 2016 en el expediente
administrativo para afirmar que es un acto de comunicación como alegó la parte
demandada, debe señalarse en primer lugar, que el expediente administrativo
bajo análisis fue el proporcionado por la autoridad demandada, la cual ejerce
el cargo de Jefe del Departamento de Cuentas Corrientes, no siendo el
funcionario competente para determinar tributos (como se explicará más
adelante). Y, en segundo lugar, se señala que la falta de prueba de la
existencia de determinación tributaria a 2016 no implica que automáticamente
pueda imputársele una voluntad tácita al funcionario demandado, que es la base
fundamental de la pretensión de la parte actora.
Por el contrario,
como ya se señaló, sí existen hechos que se han constatado que la determinación
tributaria se hizo antes del periodo fiscal 2018, pero cómo, cuándo, si existió
o no procedimiento, con qué información se hizo esta determinación y si la
misma es legal o no, no puede determinarse en esta sentencia porque no es
objeto del presente proceso, y esta autoridad judicial por respeto al principio
de congruencia está inhibido de resolver sobre ello, al no ser estos hechos
parte de la causa de pedir. Así, según la prueba documental admitida, es decir,
el “Estado de Cuenta de Establecimiento” y la documentación del expediente
administrativo, únicamente se prueba la existencia de un
cobro, pero no se prueba la existencia de un acto administrativo
tácito, como pretendió acreditar la parte actora.
Así, conforme
se ha analizado el documento que adjuntó la parte actora con su demanda y que
asimismo se encuentra en el expediente administrativo, como anteriormente se
citó, no hay hechos inequívocos que determinen de manera clara y sin dudas, que
en el referido estado de cuenta exista un acto tácito de determinación
tributaria correspondiente al 2018, según la parte actora ha alegado como causa
de pedir. Al contrario, existe prueba que tal establecimiento de cobro
presupone una determinación tributaria correspondiente a un periodo tributario
anterior a 2018.
En este
sentido, según las nociones expuestas en el considerando anterior, el “Estado
de Cuenta de Establecimiento” que impugna la parte actora es únicamente un
hecho administrativo, y con más precisión, un acto de comunicación de una
determinación previamente existente. Esto significa que la premisa de la que
parte la sociedad demandada para acreditar que existe un acto administrativo
tácito (la existencia de actuaciones materiales que dan a entender una voluntad
implícita de la Administración f. 5 y ss. del expediente judicial), no ha sido
probada.”
LA EMISIÓN DE
ACTOS TÁCITOS, POR SEGURIDAD JURÍDICA TANTO PARA EL DESTINATARIO DEL ACTO COMO
PARA SU EMISOR, SOLAMENTE PUEDE IMPUTARSE A ÓRGANOS DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA QUE SON COMPETENTES PARA EMITIRLOS DE MANERA EXPRESA
“2) Voluntad
del órgano y competencia del Jefe del Departamento de Cuentas Corrientes para
determinar tributos
A pesar que
se ha concluido que uno de los requisitos de la existencia de un acto
administrativo tácito no se ha cumplido, el cual es que los hechos y
actuaciones materiales de la Administración revelen inequívocamente la
existencia de una voluntad tácita, a continuación, se verificarán otros requisitos
de la existencia de un acto administrativo expresado de esta forma: la
existencia de una voluntad administrativa atribuible a la autoridad que ha sido
demandada y su competencia para poder declarar esta voluntad.
Siempre a
partir del hecho con el cual pudiera probarse la existencia de un acto
administrativo tácito, para el caso en particular, el documento denominado
“Estado de Cuenta de Establecimiento”, se hace referencia nuevamente a que un
acto tácito comporta una verdadera declaración de voluntad y por lo tanto, la
formulación de tal voluntad siempre implica un proceso intelectual no de orden
psicológico o natural imputable al sujeto en su carácter personal, más bien,
una voluntad de orden procedimental (elección de una consecuencia jurídica frente
a la constatación de un supuesto fáctico) imputable al funcionario en su
carácter de individuo que actúa en nombre del órgano competente, voluntad
limitada a la selección de la decisión que será aplicada a la situación en
concreto.
En este caso,
debe poder observarse a partir del documento objeto de análisis, la existencia
de una voluntad propia del Jefe del Departamento de Cuentas Corrientes de
realizar una determinación tributaria. Respecto a este preciso punto, en el
“Estado de Cuenta de Establecimiento” y como ya se indicó, la referida
autoridad demandada subrayó que “Los Tributos emitidos en presente Estado de
Cuenta, han sido cargados bajo responsabilidad del Departamento REGISTRO
TRIBUTARIO” (sic). Con dicha aclaración, el suscrito Juez considera que la
autoridad demandada, lejos de tener la voluntad de determinar en el carácter de
funcionario una cuantía de tributos, y de asumir responsabilidad sobre el
contenido del cobro realizado, señala como el responsable de tomar esa decisión
a otro departamento que no se encuentra bajo su cargo, es decir, indicando que
el monto que en ese estado de cuenta se estipula está allí no porque él lo haya
decidido, más bien, porque así fue decidido por el Departamento de Registro
Tributario. Así, resulta evidente que la intención de la autoridad demandada
era únicamente comunicar un dato que previamente le fue suministrado por otra
autoridad administrativa, no pudiendo concluirse que en efecto exista la
voluntad de determinar tributos a la sociedad actora.
Esto refuerza
el argumento que el documento “Estado de Cuenta de Establecimiento” es
únicamente un acto de comunicación, un acto que pretende ejecutar una decisión
que fue tomada en un periodo fiscal distinto al 2018, y posiblemente tomada por
otra autoridad administrativa como reflejan los documentos a los que se ha
hecho referencia. Por lo tanto, no es posible imputar una voluntad de
determinación tributaria al Jefe del Departamento de Cuentas Corrientes, a
partir de datos que no están bajo su dominio y una actuación que no le compete.
A propósito
de la competencia de la autoridad demandada para realizar determinaciones
tributarias, la parte actora alegó que el Jefe del Departamento de Cuentas
Corrientes no es competente para hacer determinaciones tributarias; por su
lado, la parte demandada alegó también que, en efecto, dicha autoridad
administrativa no es competente para realizar determinaciones tributarias. Al
respecto, conforme al artículo 314 ordinal primero del CPCM, de aplicación
supletoria en el proceso contencioso administrativo (art. 123 LJCA) la
afirmación de que el Jefe del Departamento de Cuentas Corrientes no es
competente para determinar tributos, es una situación que no requiere ser
probada por haber sido admitidas por ambas partes, pudiendo concluirse,
que dicha autoridad administrativa municipal no es competente para determinar
tributos.
A partir de
lo anterior y de lo expuesto en el considerando anterior de la fundamentación
jurídica de esta sentencia, la emisión de actos tácitos, por seguridad jurídica
tanto para el destinatario del acto como para su emisor, solamente puede
imputarse a órganos de la administración pública que son competentes para
emitirlos de manera expresa. Esto es así, porque al ser un acto administrativo
tácito una manifestación de voluntad que no se manifiesta directamente, sino
que debe ser deducida a partir de otros hechos a través de los cuales el acto
tácito se prueba indirectamente, debe existir un parámetro objetivo (la
competencia) a través del cual se evite, primero, que se impute
indiscriminadamente la emisión de actos administrativos a cualquier funcionario
público, soslayándose el elemento subjetivo de los mismos, e incluso
atribuyendo actuaciones a funcionarios que desconocen el caso concreto y que no
tienen en sus competencias tomar una decisión sobre una situación en
particular; y segundo, para disminuir la falta de certeza que por sí mismo
producen los actos administrativos tácitos de cara a los particulares y
proteger su seguridad jurídica.
Bajo esta
argumentación, el Estado de Cuenta de Establecimiento impugnado no
contiene un acto administrativo tácito que haya sido producido por el
Jefe del Departamento de Estado de Cuenta, quien es el funcionario
demandado, pues este al no poder emitir una determinación tributaria de manera
expresa, tampoco lo puede hacer de manera implícita. Si bien, como ya se
explicó, este documento es un acto que comunica una deuda tributaria, el origen
de esa voluntad (la determinación) no puede atribuirse a este funcionario bajo
la teoría fáctica introducida por la parte actora en este proceso, pues hay
evidencia que la determinación tributaria se hizo en otro periodo fiscal
diferente al año 2018.
Se reitera
que no puede negarse que a través de este documento de cobro se exterioriza la
voluntad de la administración municipal de recaudar impuestos, pero tal
voluntad no puede imputarse automáticamente al Jefe de Cuentas Corrientes por
ser este el que emite el Estado de Cuenta de Establecimiento. La voluntad de
recaudar impuestos existe, pero el documento que se pretende impugnar
únicamente sirve de instrumento para dar a conocer esa voluntad, pero no para
constituir un acto administrativo tácito imputable al funcionario que
se ha demandado en el presente proceso, como se ha subrayado anteriormente,
el cual ni siquiera tiene la competencia para determinar tributos, conforme
aceptaron las partes y se observa del expediente administrativo.
Por último,
con esta argumentación no se contradice la sentencia pronunciada por la Sala de
lo Contencioso Administrativo, de referencia 178-2010 anteriormente citada, por
el contrario, a partir de esta resolución que reconoce la existencia de actos
administrativos tácitos, se profundiza y se establecen parámetros necesarios
para verificar, caso por caso, si existe o no un acto
administrativo manifestado tácitamente.
En síntesis,
al haberse valorado la prueba documental admitida en el proceso conforme a las
reglas del artículo 341 del CPCM, este Tribunal considera que no se ha probado
la existencia de un acto administrativo tácito, y que, por el contrario, el
documento que impugnó la parte actora constituye un hecho administrativo de
comunicación, del cual no puede deducirse directa ni indirectamente una
voluntad clara, indubitable e inequívoca del Jefe del Departamento de Cuentas
Corrientes de determinar tributos para el periodo fiscal de 2018, además de ser
este un funcionario incompetente para realizar tal acto administrativo,
requisitos indispensables para constatar la existencia de un acto
administrativo tácito.
Llegados a
esta conclusión, y dado que la existencia de un acto tácito es la piedra
angular de la pretensión de la parte actora, existe un obstáculo para seguir
conociendo sobre los demás motivos de ilegalidad alegados, pues al faltar la
premisa fundamental de los mismos, es decir, que no hay una determinación
tributaria tácita, se carece de una base fáctica sobre la cual asentar el
análisis de los demás motivos de ilegalidad, no siendo jurídicamente posible
analizar los demás puntos controvertidos. Es decir, se está afirmando que
el Estado de Cuenta de Establecimiento no es un acto administrativo,
es, por el contrario, una actuación material, por lo que al no ser un acto
administrativo no puede valorarse la falta de motivación ni la falta de
competencia como vicios de ilegalidad; así como tampoco y se reitera, dada la
causa de pedir de la parte actora y por principio de congruencia, tampoco se
puede determinar si existe violación al derecho de propiedad y al “valor
vinculante de la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional”. Siendo
inoficioso, además, pronunciarse sobre la incompetencia de la autoridad
demandada para resolver sobre el recurso de apelación interpuesto. Situación
particular que mantiene incólume el principio de exhaustividad en la emisión de
la sentencia.
En
consecuencia, de acuerdo a la teoría fáctica planteada por la parte
actora y conforme a la pretensión deducida por la misma, no es posible
estimar la existencia de los vicios de ilegalidad alegados, por lo que deberá
desestimarse la pretensión conforme a las argumentaciones legales,
jurisprudenciales y dogmáticas anteriormente explicadas.”