INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ES AQUELLA OMISIÓN POR LA ADMINISTRACIÓN DE
UNA ACTIVIDAD, JURÍDICA O MATERIAL, LEGALMENTE
DEBIDA Y MATERIALMENTE POSIBLE
“2. De los presupuestos
básicos que configuran la inactividad de la Administración Pública.
a. El autor NIETO, A., “La inactividad de la Administración y el
recurso contencioso-administrativo”, en RAP, 37, 1962, p. 80.
Santiago Tawil, G., Administración y Justicia. Alcance del control judicial
de la actividad administrativa, I, Buenos Aires, Depalma,
1993, p. 286, establece: “el concepto de
inactividad material se corresponde con la idea ordinaria de la misma: es una
pasividad, un no hacer de la Administración en el marco de sus competencias ordinarias.
La inactividad puede ser material o formal. La inactividad formal se refiere, por su parte, a la pasividad de la
Administración dentro de un procedimiento, es la simple no contestación a una
petición de los particulares y la inactividad material sería aquella que se
traduce en elincumplimiento por parte de la Administración de sus competencias
ordinarias, en la pasividad de los entes administrativos para ejecutar o llevar
a su debido cumplimiento los objetivos que le son propios”. (El
resaltado es nuestro)
Como expuso el mismo autor: “la exigencia legal y jurisprudencial de
quela intervención jurisdiccional ha de condicionarse a un acto previo de la
Administración, se refiere exclusivamente a un acto en sentido formal indicado,
y no a un acto material (…)”. (Vid. Nieto, A., “La inactividad..., Op.
cit., p. 81.) (El resaltado es nuestro).
Asimismo, el autor SÁNCHEZ MORÓN, M., Derecho Administrativo, Parte
General, Ed. Tecnos, Madrid, 2016, p. 480, respecto a la Inactividad de la
Administración Pública señala: “(…)
constituye una vulneración no sólo del principio de legalidad sino también el
de buena administración. De ahí que podamos deducir de los principios generales
del ordenamiento jurídico -la legalidad, la seguridad jurídica y la confianza
legítima, la interdicción de la arbitrariedad, la eficacia administrativa- un
derecho general del ciudadano a la actividad administrativa, en los términos en
que venga exigida por las normas aplicables (…) conviene, en cualquier caso,
distinguir, la inactividad formal, que consiste en la ausencia de adopción de
una decisión administrativa, de la
inactividad material, que se refiere a la falta de una actuación de carácter
prestacional o a la inejecución material de decisiones adoptadas (…)” continúa
señalando el referido autor en la página 482 del referido libro: “(…) en caso de incumplimiento de las
obligaciones administrativas, al respecto, quienes
tuvieran derecho a las prestaciones pueden reclamarlas, primero en la vía
administrativa y después en la judicial, en los términos que establece el
precepto (…)”. (El resaltado es nuestro).
En síntesis, la inactividad es aquella omisión por la
Administración de una actividad, jurídica o material, legalmente debida
y materialmente posible. Asimismo, se sostiene, que la inactividad
administrativa puede caracterizarse básicamente a partir de la concurrencia de dos
condiciones, las cuales corresponden a: “a)
la existencia de un deber legal de actuar (dar/hacer); b)La omisión de la
actividad jurídica o material debida […] (GÓMEZ PUENTE, M. “Responsabilidad por
inactividad de la Administración”, en Revista
de documentación administrativa, Instituto Nacional de Administración
Pública, Madrid, 1994, p. 141.)
b. Con relación a la inactividad de la Administración
Pública, la Sala de lo Contencioso Administrativo -en adelante SCA-, en auto
definitivo Ref. 424-2012 de fecha 16/07/2013; ha considerado que: “La inactividad puede ser material o formal,
el concepto de inactividad material se corresponde con la idea ordinaria de
la misma, es una pasividad, un no hacer de la Administración en el marco de sus
competencias ordinarias. La inactividad formal se refiere, por su parte, a
la pasividad de la Administración dentro de un procedimiento, es la simple no
contestación a una petición de los particulares.” (El subrayado es propio)”
SUPUESTOS LEGALES PARA QUE LA
INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SEA DEDUCIDA COMO PRETENSIÓN EN LA
JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
“c. Ahora bien, es importante destacar que no toda
inactividad de la Administración Pública puede ser sujeta al control en la
Jurisdicción Contencioso Administrativa. Para que la misma pueda ser conocida
como pretensión en el proceso Contencioso Administrativo, debe cumplir con los
presupuestos contenidos en el artículo 6 de la LJCA.
Así, el inciso segundo del artículo en mención
establece que la inactividad se genera cuando la Administración Pública, sin
causa legal, no ejecute total o parcialmente una obligación contenida en: (a)un acto administrativo; o, (b) en una disposición de carácter general que no necesite de
actos de ejecución para la producción de sus consecuencias jurídicas (subrayado
propio); lo que se conoce como leyes
autoaplicativas. El mismo artículo señala expresamente:
“Dicha
obligación deberá ser concreta y
determinada a favor de una o varias personas individualizadas o
individualizables, y quienes
tuvieran derecho a ella deben haber reclamado previamente su cumplimiento
en los términos regulados en el artículo 88 de esta Ley”. (el resaltado es nuestro).
En ese sentido, para la configuración de la pretensión
relativa a la inactividad de la Administración Pública, el artículo 88 de la
LJCA, señala como requisito de procesabilidad que previo al acceso de la
jurisdicción Contencioso Administrativa, debe dirigirse una petición simple por
escrito a la autoridad administrativa que no ha ejecutado la obligación en los
términos antes descritos solicitando que lo haga; de la denegatoria de la
ejecución solicitada o la falta de ejecución en el término de diez días,
habilitará el plazo señalado en la LJCA para la deducción de la correspondiente
pretensión contra la inactividad mediante la presentación del escrito de
demanda.”
NO PUEDEN DEDUCIRSE COMO INACTIVIDAD, LAS OMISIONES EN QUE LOS
SERVIDORES PÚBLICOS INCURRAN, POR EL INCUMPLIMIENTO A LA INTERPRETACIÓN QUE DE
UNA NORMA REALICE LA SALA DE LO CONSTITUCIONAL
“3. Aplicación al
caso
En ese orden de ideas, en el presente caso el agravio radica en que para
el impetrante la Jueza A quo interpretó
de forma errónea que la resolución de Improcedencia del Amparo citada en
párrafos precedentes, no constituye una disposición de carácter general que no
necesite de actos de ejecución y sostiene que la referida sentencia es fuente
del derecho y hace referencia a la distinción de los conceptos de disposición y
norma; y según su criterio tienen un mismo nivel.
Con relación al punto de agravio ésta Cámara considera necesario plasmar
lo que la jurisprudencia constitucional -en reiterados precedentes- ha
pronunciado sobre el concepto de disposición legal y el de norma jurídica;
para luego determinar si el Art. 6 LJCA se refiere sólo a las primeras o a
ambas. (subrayado propio)
En ése sentido la SC en resolución Ref. 58-2005, de fecha29/08/2006, ha
sostenido que: “... Desde un plano
propiamente normativo se califica a las disposiciones jurídicas como
prescripciones emitidas por los entes con potestades normativas reconocidas por
el mismo ordenamiento jurídico(…) Una disposición es válida, y es jurídica,
cuando ha sido emitida de acuerdo con los cánones de producción normativa
establecidos por el ordenamiento jurídico para tal fin jerárquico y normativo…”
(verbigracia Ref. 17-2004, de fecha17/01/2005 y 16-2004, del 13/05/2005)
Asimismo, haciendo una distinción entre ambos conceptos, la SC en
improcedencia de Amparo Ref. 176-2013, de fecha09/04/2014, ha sostenido que: “Para clarificar en qué
consiste lo anterior es oportuno mencionar la distinción entre disposición y
norma; entendiendo por disposiciones los enunciados lingüísticos prescriptivos
producidos por los entes con potestades normativas, mientras que las normas son
los mandatos jurídicos que se derivan de la interpretación de las primeras.” - subrayado propio- (verbigracia: Auto
definitivo de fecha veintisiete de octubre de dos mil diez, dictado en el
proceso referencia 408-2010)
Al efecto y en concordancia con el criterio de la Jueza A quo, esta Cámara considera que cuando el art. 6 de la LJCA
establece como requisito que la obligación de la Administración Pública esté
contenida en una disposición de carácter general que no necesite actos de
ejecución(subrayado propio); el legislador se refiere únicamente a los
enunciados lingüísticos prescriptivos producidos por los entes con potestades
normativas, es decir a lo que se conoce como fuentes formales del derecho;
y es que debe tomarse en cuenta que si bien los jueces producen normas al
interpretar las disposiciones legales, ellas -por regla general- surten
efecto en el caso concreto; y si bien se generan precedentes para futuros casos
similares, ello no significa que se conviertan en disposiciones con carácter
general.
Ahora bien, en el caso de los procesos de Amparo el efecto es el mismo
(en el caso en particular); sin embargo, por ser la SC la máxima intérprete de
la Constitución, la ratio decidendi
de sus decisiones vincula a todos los órganos de la Administración Pública, a
fin de ajustar su actuar a los precedentes jurisprudenciales; pero no por
considerarlo una disposición de carácter general, sino por la jerarquía y
fuerza expansiva de los derechos constitucionales; y por ello queda expedito a
la parte plantear la ilegalidad de las actuaciones que contraríen los
precedentes de la SC, pero por la vía procesal idónea.
En ése sentido, la SC en la resolución de Improcedencia de amparo
362-2017 - citada por el impetrante como fundamento de su inactividad-, en el
punto número 4, sostuvo que: “[…] si la
parte actora considera que la cuantificación del tributo en cuestión realizada
por la Municipalidad es ilegal por no respetar los parámetros establecidos en
la ley -bajo la interpretación conforme a la Constitución-, esta se encuentra
habilitada para hacer uso de los mecanismos pertinentes e idóneos para solicitar la ilegalidad del acto emitido por las
autoridades edilicias puesto que la observancia de la jurisprudencia de
esta Sala es de obligatorio cumplimiento para las autoridades administrativas.”(El resaltado es nuestro)
En conclusión, lo planteado por el impetrante como Inactividad de la
Administración Pública, regulada en el artículo 10 letra e) de la LJCA, no cumple, con el requisito de estar contenida
en una disposición de carácter general (norma o ley autoaplicativa) que
establezca de manera clara y específica la existencia de un deber legal de
actuar, ya sea de dar o hacer, a favor del sujeto que pretende la
condena de la Administración Pública al cumplimiento de dicha obligación; pues no
pueden deducirse como inactividad, las omisiones en que los servidores Públicos
incurran, por el incumplimiento a la interpretación que de una norma realice
la Sala de lo Constitucional, dado que existen otros mecanismos para controvertir
las decisiones que entes administrativos adopten en contravención a la
interpretación realizada.
En razón de lo anterior, la Jueza A
quo correctamente analizó la fuente de la obligación -apartado 2.C del auto
impugnado-, pues consideró que la decisión proveída por la Sala de lo
Constitucional no constituye una disposición de carácter general (ley en
sentido formal); tal examen como se ha analizado es un deber del juzgador, pues
de no efectuarlo liminarmente, al final del proceso tendría la misma consecuencia
-imposibilidad de entrar al fondo de la pretensión-, y como consecuencia se
debe CONFIRMAR su decisión.”
INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
ES AQUELLA OMISIÓN POR LA ADMINISTRACIÓN DE
UNA ACTIVIDAD, JURÍDICA O MATERIAL, LEGALMENTE
DEBIDA Y MATERIALMENTE POSIBLE
“2. De los presupuestos
básicos que configuran la inactividad de la Administración Pública.
a. El autor NIETO, A., “La inactividad de la Administración y el
recurso contencioso-administrativo”, en RAP, 37, 1962, p. 80.
Santiago Tawil, G., Administración y Justicia. Alcance del control judicial
de la actividad administrativa, I, Buenos Aires, Depalma,
1993, p. 286, establece: “el concepto de
inactividad material se corresponde con la idea ordinaria de la misma: es una
pasividad, un no hacer de la Administración en el marco de sus competencias ordinarias.
La inactividad puede ser material o formal. La inactividad formal se refiere, por su parte, a la pasividad de la
Administración dentro de un procedimiento, es la simple no contestación a una
petición de los particulares y la inactividad material sería aquella que se
traduce en elincumplimiento por parte de la Administración de sus competencias
ordinarias, en la pasividad de los entes administrativos para ejecutar o llevar
a su debido cumplimiento los objetivos que le son propios”. (El
resaltado es nuestro)
Como expuso el mismo autor: “la exigencia legal y jurisprudencial de
quela intervención jurisdiccional ha de condicionarse a un acto previo de la
Administración, se refiere exclusivamente a un acto en sentido formal indicado,
y no a un acto material (…)”. (Vid. Nieto, A., “La inactividad..., Op.
cit., p. 81.) (El resaltado es nuestro).
Asimismo, el autor SÁNCHEZ MORÓN, M., Derecho Administrativo, Parte
General, Ed. Tecnos, Madrid, 2016, p. 480, respecto a la Inactividad de la
Administración Pública señala: “(…)
constituye una vulneración no sólo del principio de legalidad sino también el
de buena administración. De ahí que podamos deducir de los principios generales
del ordenamiento jurídico -la legalidad, la seguridad jurídica y la confianza
legítima, la interdicción de la arbitrariedad, la eficacia administrativa- un
derecho general del ciudadano a la actividad administrativa, en los términos en
que venga exigida por las normas aplicables (…) conviene, en cualquier caso,
distinguir, la inactividad formal, que consiste en la ausencia de adopción de
una decisión administrativa, de la
inactividad material, que se refiere a la falta de una actuación de carácter
prestacional o a la inejecución material de decisiones adoptadas (…)” continúa
señalando el referido autor en la página 482 del referido libro: “(…) en caso de incumplimiento de las
obligaciones administrativas, al respecto, quienes
tuvieran derecho a las prestaciones pueden reclamarlas, primero en la vía
administrativa y después en la judicial, en los términos que establece el
precepto (…)”. (El resaltado es nuestro).
En síntesis, la inactividad es aquella omisión por la
Administración de una actividad, jurídica o material, legalmente debida
y materialmente posible. Asimismo, se sostiene, que la inactividad
administrativa puede caracterizarse básicamente a partir de la concurrencia de dos
condiciones, las cuales corresponden a: “a)
la existencia de un deber legal de actuar (dar/hacer); b)La omisión de la
actividad jurídica o material debida […] (GÓMEZ PUENTE, M. “Responsabilidad por
inactividad de la Administración”, en Revista
de documentación administrativa, Instituto Nacional de Administración
Pública, Madrid, 1994, p. 141.)
b. Con relación a la inactividad de la Administración
Pública, la Sala de lo Contencioso Administrativo -en adelante SCA-, en auto
definitivo Ref. 424-2012 de fecha 16/07/2013; ha considerado que: “La inactividad puede ser material o formal,
el concepto de inactividad material se corresponde con la idea ordinaria de
la misma, es una pasividad, un no hacer de la Administración en el marco de sus
competencias ordinarias. La inactividad formal se refiere, por su parte, a
la pasividad de la Administración dentro de un procedimiento, es la simple no
contestación a una petición de los particulares.” (El subrayado es propio)”
SUPUESTOS LEGALES PARA QUE LA
INACTIVIDAD DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA SEA DEDUCIDA COMO PRETENSIÓN EN LA
JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
“c. Ahora bien, es importante destacar que no toda
inactividad de la Administración Pública puede ser sujeta al control en la
Jurisdicción Contencioso Administrativa. Para que la misma pueda ser conocida
como pretensión en el proceso Contencioso Administrativo, debe cumplir con los
presupuestos contenidos en el artículo 6 de la LJCA.
Así, el inciso segundo del artículo en mención
establece que la inactividad se genera cuando la Administración Pública, sin
causa legal, no ejecute total o parcialmente una obligación contenida en: (a)un acto administrativo; o, (b) en una disposición de carácter general que no necesite de
actos de ejecución para la producción de sus consecuencias jurídicas (subrayado
propio); lo que se conoce como leyes
autoaplicativas. El mismo artículo señala expresamente:
“Dicha
obligación deberá ser concreta y
determinada a favor de una o varias personas individualizadas o
individualizables, y quienes
tuvieran derecho a ella deben haber reclamado previamente su cumplimiento
en los términos regulados en el artículo 88 de esta Ley”. (el resaltado es nuestro).
En ese sentido, para la configuración de la pretensión
relativa a la inactividad de la Administración Pública, el artículo 88 de la
LJCA, señala como requisito de procesabilidad que previo al acceso de la
jurisdicción Contencioso Administrativa, debe dirigirse una petición simple por
escrito a la autoridad administrativa que no ha ejecutado la obligación en los
términos antes descritos solicitando que lo haga; de la denegatoria de la
ejecución solicitada o la falta de ejecución en el término de diez días,
habilitará el plazo señalado en la LJCA para la deducción de la correspondiente
pretensión contra la inactividad mediante la presentación del escrito de
demanda.”
NO PUEDEN DEDUCIRSE COMO INACTIVIDAD, LAS OMISIONES EN QUE LOS
SERVIDORES PÚBLICOS INCURRAN, POR EL INCUMPLIMIENTO A LA INTERPRETACIÓN QUE DE
UNA NORMA REALICE LA SALA DE LO CONSTITUCIONAL
“3. Aplicación al
caso
En ese orden de ideas, en el presente caso el agravio radica en que para
el impetrante la Jueza A quo interpretó
de forma errónea que la resolución de Improcedencia del Amparo citada en
párrafos precedentes, no constituye una disposición de carácter general que no
necesite de actos de ejecución y sostiene que la referida sentencia es fuente
del derecho y hace referencia a la distinción de los conceptos de disposición y
norma; y según su criterio tienen un mismo nivel.
Con relación al punto de agravio ésta Cámara considera necesario plasmar
lo que la jurisprudencia constitucional -en reiterados precedentes- ha
pronunciado sobre el concepto de disposición legal y el de norma jurídica;
para luego determinar si el Art. 6 LJCA se refiere sólo a las primeras o a
ambas. (subrayado propio)
En ése sentido la SC en resolución Ref. 58-2005, de fecha29/08/2006, ha
sostenido que: “... Desde un plano
propiamente normativo se califica a las disposiciones jurídicas como
prescripciones emitidas por los entes con potestades normativas reconocidas por
el mismo ordenamiento jurídico(…) Una disposición es válida, y es jurídica,
cuando ha sido emitida de acuerdo con los cánones de producción normativa
establecidos por el ordenamiento jurídico para tal fin jerárquico y normativo…”
(verbigracia Ref. 17-2004, de fecha17/01/2005 y 16-2004, del 13/05/2005)
Asimismo, haciendo una distinción entre ambos conceptos, la SC en
improcedencia de Amparo Ref. 176-2013, de fecha09/04/2014, ha sostenido que: “Para clarificar en qué
consiste lo anterior es oportuno mencionar la distinción entre disposición y
norma; entendiendo por disposiciones los enunciados lingüísticos prescriptivos
producidos por los entes con potestades normativas, mientras que las normas son
los mandatos jurídicos que se derivan de la interpretación de las primeras.” - subrayado propio- (verbigracia: Auto
definitivo de fecha veintisiete de octubre de dos mil diez, dictado en el
proceso referencia 408-2010)
Al efecto y en concordancia con el criterio de la Jueza A quo, esta Cámara considera que cuando el art. 6 de la LJCA
establece como requisito que la obligación de la Administración Pública esté
contenida en una disposición de carácter general que no necesite actos de
ejecución(subrayado propio); el legislador se refiere únicamente a los
enunciados lingüísticos prescriptivos producidos por los entes con potestades
normativas, es decir a lo que se conoce como fuentes formales del derecho;
y es que debe tomarse en cuenta que si bien los jueces producen normas al
interpretar las disposiciones legales, ellas -por regla general- surten
efecto en el caso concreto; y si bien se generan precedentes para futuros casos
similares, ello no significa que se conviertan en disposiciones con carácter
general.
Ahora bien, en el caso de los procesos de Amparo el efecto es el mismo
(en el caso en particular); sin embargo, por ser la SC la máxima intérprete de
la Constitución, la ratio decidendi
de sus decisiones vincula a todos los órganos de la Administración Pública, a
fin de ajustar su actuar a los precedentes jurisprudenciales; pero no por
considerarlo una disposición de carácter general, sino por la jerarquía y
fuerza expansiva de los derechos constitucionales; y por ello queda expedito a
la parte plantear la ilegalidad de las actuaciones que contraríen los
precedentes de la SC, pero por la vía procesal idónea.
En ése sentido, la SC en la resolución de Improcedencia de amparo
362-2017 - citada por el impetrante como fundamento de su inactividad-, en el
punto número 4, sostuvo que: “[…] si la
parte actora considera que la cuantificación del tributo en cuestión realizada
por la Municipalidad es ilegal por no respetar los parámetros establecidos en
la ley -bajo la interpretación conforme a la Constitución-, esta se encuentra
habilitada para hacer uso de los mecanismos pertinentes e idóneos para solicitar la ilegalidad del acto emitido por las
autoridades edilicias puesto que la observancia de la jurisprudencia de
esta Sala es de obligatorio cumplimiento para las autoridades administrativas.”(El resaltado es nuestro)
En conclusión, lo planteado por el impetrante como Inactividad de la
Administración Pública, regulada en el artículo 10 letra e) de la LJCA, no cumple, con el requisito de estar contenida
en una disposición de carácter general (norma o ley autoaplicativa) que
establezca de manera clara y específica la existencia de un deber legal de
actuar, ya sea de dar o hacer, a favor del sujeto que pretende la
condena de la Administración Pública al cumplimiento de dicha obligación; pues no
pueden deducirse como inactividad, las omisiones en que los servidores Públicos
incurran, por el incumplimiento a la interpretación que de una norma realice
la Sala de lo Constitucional, dado que existen otros mecanismos para controvertir
las decisiones que entes administrativos adopten en contravención a la
interpretación realizada.
En razón de lo anterior, la Jueza A
quo correctamente analizó la fuente de la obligación -apartado 2.C del auto
impugnado-, pues consideró que la decisión proveída por la Sala de lo
Constitucional no constituye una disposición de carácter general (ley en
sentido formal); tal examen como se ha analizado es un deber del juzgador, pues
de no efectuarlo liminarmente, al final del proceso tendría la misma consecuencia
-imposibilidad de entrar al fondo de la pretensión-, y como consecuencia se
debe CONFIRMAR su decisión.”