CONTRATOS
ADMINISTRATIVOS
NATURALEZA
JURÍDICA, DEFINICIÓN, TIPOS DE CONTRATOS ADMINISTRATIVO
“Al respecto
de la naturaleza jurídica de los Contratos Administrativos la Sala de lo
Contencioso Administrativo -SCA- ha establecido que: “Puede decirse entonces
que el contrato administrativo es una especie dentro del género de los
contratos, con características especiales, tales como que una de las partes es
una persona jurídica estatal, que su objeto es un fin público, y que contiene
cláusulas exorbitantes del derecho privado, además, privilegios a favor de la
Administración que no concurren en los contratos calificados de privados. Esa
diferencia de régimen del contrato administrativo con el civil, que permite a
la Administración manifestar su supremacía sobre el contratista -siempre
respetando los derechos del administrado basados en un Estado de Derecho- tiene
un claro origen procesal que se traduce al privilegio de decisión ejecutoria
con que cuenta la Administración” -Sentencia pronunciada en el proceso
referencia 339-2010, de fecha once de abril de dos mil catorce-. (El
subrayado es nuestro).
En ese orden,
la autora SÁNCHEZ SÁNCHEZ, Elena (Los Contratos de la Administración con
Particulares, Grado Gestión y Administración Pública, España
2012-2013, pp. 2 y 20) explica que:“Las Administraciones
Públicas, como sabemos, realizan contratos, la mayoría que se conocen
son los contratos administrativos, como el de obras o servicios, pero
las Administraciones también realizan contratos privados como cualquier otro
individuo, como puede ser un contrato de seguro o
arrendamiento. Dependiendo de qué tipo de contrato realice la
administración se regirán por el Derecho Administrativo o por el Derecho Civil. (…) El
Tribunal Supremo, determina que la distinción entre contrato
administrativo y privado atiende básicamente al objeto o visión finalista del
negocio. Es decir, los contratos administrativos tienen como
objeto del contrato el interés general, mientras que los contratos
privados tienen por objeto el interés particular. Además, la Administración
cuenta con un privilegio a la hora de realizar un contrato administrativo ya
que se persigue el interés general, mientras que en los
contratos privados la administración actúa en igualdad de condiciones con
respecto a la otra parte que firma el contrato (...)”
Puntualiza la
misma doctrinaria que: “Como definición más general podemos
decir que, son contratos públicos aquellos contratos celebrados por una
Administración Pública dentro de la esfera de sus competencias, para la
satisfacción de un interés general; (…) La jurisprudencia
ha calificado los contratos públicos con independencia de su tipicidad en la
ley de Contratos, cuando tengan por objeto el interés público, ya
que el objeto, tal y como nos dice el artículo 1.261 CC constituye requisito
esencial del contrato. Según una Sentencia del Tribunal Supremo de 13-5-0534,
determina que la distinción entre contrato administrativo y contrato
privado atiende básicamente al objeto o visión finalista del
negocio, de manera que será administrativo cuando su naturaleza ha sido
determinada por la prestación de un servicio público entendido como cualquier
actividad necesaria para satisfacer el interés general dentro de las
competencias de la Administración. En cuanto a los contratos privados, según la
jurisprudencia, se rigen en su preparación y adjudicación por la Ley
de Contratos, mientras que para los efectos y extinción se les aplica
las normas de Derecho Privado, siendo el orden jurisdiccional civil el
competente para resolver las controversias que surja entre las partes” (Las
negritas y subrayados son nuestros).
Aunado a ello
el autor SÁNCHEZ MORÓN, M., (Derecho Administrativo, Parte
General, 12ª. Ed., Ed. Tecnos, Madrid, 2016, pp. 607-608), establece que: “C)
Contrato administrativos y contratos privados. En tercer lugar, la LCSP [Ley
de Contratos del Sector Público de España, equivalente a nuestra Ley de
Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Publica -LACAP-] retoma
la distinción entre contrato administrativo y contrato privado -siempre con
referencia a los contratos del sector público a que se refiere-, (…) Son
contratos administrativos, en primer lugar, los contratos de obra, de concesión
de obra pública, de gestión de servicios públicos, de suministros (…) de
servicios(…) pero siempre que se celebren con la administración pública en
sentido estricto (…) Por lo que se refiere a los contratos privados, las
entidades que los celebran están sometidos ante todo y en defecto de
normas específicas a las de la LCSP (…) pero sólo en cuanto a
su preparación (decisión de contratar por el órgano competente,
autorización del gasto, aprobación de los pliegos de sus cláusulas o
bases o criterios de contratación) y a su adjudicación (…) así como
su modificación . Por el contrario, en cuanto a sus efectos y
extinción se rigen por el Derecho privado, civil o mercantil (…)” Elresaltado
es nuestro.
Por su parte,
el autor BENAVIDES, José L.,(El Contrato Estatal Entre El Derecho Público y El
Derecho Privado, 2ª ed., Universidad Externado de Colombia, Bogotá,
2004, pp. 46 y 47), señala que: “Unidad de jurisdicción. Además
de las dificultades de la aplicación rigurosa del criterio legal, la
jurisprudencia debió hacer frente a otro problema: el manejo de los contratos
de derecho privado que contenían elementos de derecho administrativo. (…) «En realidad, lo que define la naturaleza de una
convención es sobre todo la determinación de la jurisdicción competente
para resolver los litigios derivados de ella»(…) La calificación de
contratos administrativos determina que los litigios que de ellos surjan son
del conocimiento de la justicia contencioso administrativa; los que se susciten
con ocasión de los contratos de derecho privado, serán de la justicia ordinaria.
(…) la justicia contencioso administrativa conocerá también de los litigios
derivados de los contratos de derecho privado de la administración en
cuya formación o adjudicación haya lugar a la expedición de actos
administrativos, se aplicarán a estos las normas del procedimiento gubernativo
conforme a este estatuto, y las acciones administrativas que contra dichos
actos sean viables estarán sometidas a las reglas de la justicia contencioso
administrativa” (…)”, en ese sentido,
el referido autorilustra un caso en que la Administración Pública arrendó un
pasaje subterráneo para la instalación de locales comerciales, y al finalizar
el plazo máximo de duración dicha Administración “en lugar de pedir
judicialmente la restitución del inmueble -como estaba obligada en
virtud de la naturaleza privada del contrato-profirió un acto administrativo ordenando
la restitución inmediata del inmueble y el auxilio de la fuerza pública en caso
de resistencia del arrendamiento.” El subrayado es propio.
A efecto de
analizar el presente caso, debemos tomar en cuenta que la Ley de
Adquisiciones y Contrataciones de la Administración Pública -LACAP- en su
título III sobre las generalidades de las contrataciones públicas desarrolla en
el primer capítulo los tipos de contratos (Art. 22) que son “Administrativos”,
los cuales consisten en: “a) Obra Pública; b) Suministro; Consultoría;
Concesión; y, e) Arrendamiento de bienes muebles”, fuera de ellos, el Art.
24 configura otro tipo de contratos suscritos por la Administración, los
privados, los cuales deben respetar el régimen dispuesto en la LACAP en cuanto
a su preparación, adjudicación, y cumplimiento en cuanto le fuere
aplicable.””
CONTRATO DE
SEGURO
“Por su parte
los Arts. 1344 y 1345 del Código de Comercio, regulan respectivamente la
definición de Contrato de Seguro y el carácter imperativo de las disposiciones
referidas a este tipo de contratos, y establece que:
“Art.
1344.- Por el contrato de seguro, la empresa aseguradora se obliga, mediante
una prima, a resarcir un daño o a pagar una suma de dinero al verificarse la
eventualidad prevista en el contrato.
Art.
1345.- Las disposiciones de este Título tienen carácter imperativo a favor del
asegurado, a no ser que admitan expresamente pacto en contrario.””
LA DISTINCIÓN
ENTRE CONTRATO ADMINISTRATIVO Y CONTRATO PRIVADO ATIENDE BÁSICAMENTE AL OBJETO
O VISIÓN FINALISTA DEL NEGOCIO
“En ese orden
es preciso acotar que el contrato cuya interpretación o modificación se efectuó
por la autoridad demandada y que el demandante solicitó dejar sin efectos dicha
modificación (acto denegatorio presunto impugnado), no es de carácter
administrativo sino mercantil; es decir, sujeto al Derecho común, porque la
característica sustancial que diferencia el contrato público del contrato
privado (ambos suscritos por la Administración Pública con los
particulares) es su fin; y el contrato identificado “PNC-LP-SERV-24/2016”no atiende a un fin
público, como lo explica la autora SÁNCHEZ SÁNCHEZ, en la obra
antes relacionada:“(…) la distinción entre contrato administrativo y
contrato privado atiende básicamente al objeto o visión finalista del
negocio, de manera que será administrativo cuando su naturaleza ha
sido determinada por la prestación de un servicio público entendido como
cualquier actividad necesaria para satisfacer el interés general dentro de las
competencias de la Administración.”(El resaltado y subrayado es
nuestro).
Desde esa
perspectiva, en el contrato PNC-LP-SERV-24/2016,
claramente se introdujo la finalidad del mismo al establecer en la cláusula
primera (página 1 de 13):“OBJETO DEL CONTRATO.La contratista se
compromete a brindar el servicio de «SEGURO DE VIDA PARA EL PERSONAL
ADMINISTRATIVO, OPERATIVO Y DE ALTO RIESGO», según los términos y condiciones
de la Resolución de Adjudicación 07/2016, de fecha veinticinco de abril de dos
mil dieciséis, proveniente de la Licitación Pública número 07/2016/PNC, denominada
«Seguro de Vida Para el Personal Administrativo, Operativo y de Alto Riesgo» (…)”(El
resaltado es nuestro);es decir, su finalidad no esla
prestación de algún servicio público -entendido según la doctrina como
cualquier actividad necesaria para satisfacer el interés general dentro de las
competencias de la Administración-.
Sumado a lo anterior, se advierte que en su cláusula décima quinta se
pactó entre las partes la posibilidad de la modificación del
contrato: “DÉCIMA QUINTA:
MODIFICACIÓN UNILATERAL: Queda convenido
por ambas partes que cuando el interés público lo hiciera necesario, sea por
necesidades nuevas, causas imprevistas u otras circunstancias, la institución
contratante podrá modificar de forma unilateral el presente contrato, emitiendo
al efecto la resolución correspondiente notificando al contratista, la que
formará parte íntegramente del presente contrato. Se entiende que no será
modificable de forma sustancial, el objeto del mismo, y en caso que se altere
el equilibrio financiero del presente contrato en detrimento del contratista,
este tendrá derecho a un ajuste de precios, artículo 88 LACAP, y en general que
toda modificación será enmarcado dentro de los parámetros de razonabilidad y
buena fe; (…)”
En la cláusula décima sexta se estipuló un Mecanismo para la
Solución de Conflictos: “DÉCIMA
SEXTA: SOLUCIÓN DE CONFLICTOS, para
resolver las diferencias o conflicto que surgiere durante la ejecución del
contrato entre las partes, se sujetará en sede judicial, salvo pacto expreso de
sometimiento a métodos alternativos de resolución de conflictos, en cuyo caso
se observará la ley de la materia, con las excepciones que establece los artículos
162, 163 y 164 de la LACAP; (…)”
En la décima octava se regula lo relativo a la Legislación aplicable: “DÉCIMA OCTAVA: LEGISLACIÓN APLICABLE. Para los efectos legales del presente contrato, las partes se someten en todo a las disposiciones de las leyes salvadoreñas, renunciando a efectuar reclamaciones por vías que no sean las establecidas por este contrato y las leyes de este país; …”; y, respecto a la Jurisdicción a la cual se sometieron las partes, en la cláusula décimo séptima convinieron que: “(…)Para los efectos legales del presente contrato las partes señalan esta ciudad como domicilio especial, a cuyos tribunales se someten expresamente. La contratista renuncia, en caso de acción judicial en su contra a apelar al decreto de embargo, sentencia de remate y cualquier otra providencia apelable en el juicio que se intentare y aceptará al depositario de sus bienes que propusiere la Policía Nacional Civil a quien le exime de rendir fianza; (…)”
Por lo cual tomando en cuenta que las pretensiones de la sociedad demandante SCOTIA SEGUROS, S.A, establecidas en el número 9 del apartado XV de la demanda, son: “a) se declare la ilegalidad y la consecuente anulación del acto administrativo presunto que se impugna y b) se declare que nuestra representada no está obligada a cubrir las preexistencias de enfermedades graves cuyo primer diagnóstico se hubiera producido fuera de la vigencia de las pólizas emitidas en virtud del contrato administrativo PNC-LP-SERV-24/2016, es decir, fuera del periodo comprendido entre el 31 de mayo de 2016 y el 31 de mayo de 2017, adoptando además las medidas para el pleno restablecimiento de la situación jurídica creada con la interpretación del contrato efectuada por la autoridad demandada. Además, se pide que se declare que tal declaración retrotraiga sus efectos a la fecha de inicio del plazo del contrato, es decir, al 31 de mayo de 2016(…)” (El subrayado es nuestro),esta Cámara denota que en el fondo se pretende aplicar al caso concreto una Ley que no era la vigente al momento de celebración del contrato, y que no es aplicable por ser un contrato privado no sujeto al Derecho administrativo.”