TRASLADOS ARBITRARIOS
GARANTÍAS DE LA ESTABILIDAD LABORAL DE LOS
SERVIDORES PÚBLICOS
"IV. 1. A. El reconocimiento del derecho
a la estabilidad laboral (art. 219 inc. 2º Cn.) de los servidores
públicos responde a dos necesidades: (i) garantizar
continuidad en las funciones y actividades que ellos realizan en las
instituciones públicas, ya que sus servicios están orientados a satisfacer el
interés general, y (ii) permitirle al servidor realizar sus
labores sin temor de que su situación jurídica será modificada fuera del marco
constitucional o legal establecidos.
B. El
derecho a la estabilidad laboral, según las Sentencias de 11-III-2011,
24-XI-2010, 11-VI-2010 y 19-V-2010, Amps. 10-2009, 1113-2008, 307-2005 y
404-2008, respectivamente, faculta a conservar un trabajo cuando concurran las
condiciones siguientes: (i) que subsista el puesto de
trabajo, (ii) que el empleado no pierda su capacidad física o
mental para desempeñar el cargo, (iii) que las labores se
desarrollen con eficiencia, (iv) que no se cometa falta grave
que la ley considere causa de despido, (v)que subsista la
institución para la cual se presta el servicio y (vi) que el
puesto no sea de aquellos cuyo desempeño requiere de confianza personal o
política.
C. Como un caso
particular, en las Sentencias de 19-XII-2012, Amps. 1-2011 y 2-2011, se sostuvo
que, para determinar si una persona es o no titular del derecho a la
estabilidad laboral, se debe analizar, independientemente de que esté vinculada
con el Estado por medio de Ley de Salarios o de un contrato de servicios
personales, si en el caso particular concurren las condiciones
siguientes: (i) que la relación laboral es de carácter público
y, por ende, el trabajador tiene el carácter de empleado público; (ii) que
las labores pertenecen al giro ordinario de la institución, es decir, que
guardan relación con las competencias de dicha institución; (iii) que
las labores son de carácter permanente, en el sentido de que se realizan de
manera continua y, por ello, quien las efectúa cuenta con la capacidad y
experiencia necesarias para ejecutarlas de manera eficiente; y (iv) que
el cargo desempeñado no es de confianza, circunstancia que debe determinarse
con base en los criterios fijados por este Tribunal.
D. Además,
el derecho a la estabilidad laboral conlleva una especial protección para los
servidores públicos comprendidos en la carrera administrativa frente a ciertos
actos que anulan o limitan sus condiciones esenciales de trabajo, tales como
los traslados arbitrarios."
DEFINICIÓN DE TRASLADO
"a. El traslado es un acto
administrativo en virtud del cual un servidor público asume, ante una necesidad
imperiosa de la Administración, un cargo similar al que desempeñaba previo a la
emisión de dicho acto. Su fundamento se encuentra en la necesidad de garantizar
que la institución para la cual labora dicho servidor público realice
adecuadamente cada una de sus funciones por medio del recurso humano idóneo.
Ello significa que el Estado tiene la facultad de destinar a sus funcionarios y
empleados a distintos puestos de trabajo, según su nivel de especialización, en
aras de satisfacer un interés público."
DISTINCIÓN ENTRE OTRAS FIGURAS SIMILARES
b. Es
necesario distinguir el traslado de otras figuras similares, previstas en el
ordenamiento jurídico, que también conllevan un cambio en alguna de las
condiciones de las relaciones laborales entre el Estado y sus servidores
públicos. Entre dichas figuras están las siguientes: (i) el ascenso, el
cual le permite a una persona ocupar un cargo de mayor jerarquía al que
desempeñaba anteriormente; (ii) la permuta, que
implica un intercambio voluntario de plazas entre dos servidores públicos;
y (iii) el descenso de clase, que consiste en
el traslado de un servidor público a un cargo de categoría inferior al que
desempeñaba previamente.
Este último opera como sanción, cuando a dicho
servidor se le comprueba descuido o mal comportamiento mediante resolución de
la respectiva comisión de servicio civil, y no debe ser confundido con el
traslado. En este último se produce un desplazamiento a una plaza de igual o
similar categoría a la que tenía asignada anteriormente la persona, en aras de
satisfacer una necesidad imperiosa de la institución pública correspondiente.
En cambio, en el descenso de clase ocurre una desmejora de ciertas condiciones
laborales, como la categoría del cargo, las funciones asignadas o el salario;
producto de una sanción debida al incumplimiento de sus atribuciones, por parte
de un servidor, en el ejercicio de su cargo primigenio."
LEGITIMACIÓN
"c. Para
que un traslado sea legítimo se debe justificar su necesidad, la cual debe
estar basada en razones objetivas relacionadas con el adecuado desempeño de las
actividades propias de una institución pública, y no deben afectarse las
condiciones esenciales que rigen la relación laboral entre un servidor público
y el Estado. Dicha figura no debe ser empleada como sanción, sino como un
mecanismo extraordinario orientado a organizar adecuadamente al recurso humano
que labora para el Estado y, así, garantizar el adecuado funcionamiento de las
instituciones públicas. Por ello, previo a su materialización, se debe
justificar sumariamente si concurre, por lo menos, alguna de las siguientes
condiciones: (i) la necesidad de reorganizar al personal de la
institución correspondiente, como cuando alguna de sus unidades administrativas
carece de suficiente personal para realizar sus funciones; y (ii) el
nivel de especialización del servidor público que se pretende trasladar
y su idoneidad para desempeñar el cargo al que será destinado, cuando, por
ejemplo, dicha unidad no cuenta con otra persona que pueda asumir las funciones
de ese puesto de trabajo."
DESMEJORA
LABORAL INJUSTIFICADA
"d. Por otra parte, en la
Sentencia de 11-I-2012, pronunciada en el proceso de Amp. 153-2009, se sostuvo
que el derecho a la estabilidad laboral del que goza todo servidor público no
solo protege frente a remociones o destituciones arbitrarias, sino también
frente a actuaciones que implican para el trabajador una desmejora laboral
injustificada, tales como: rebaja en la jerarquía organizacional, desmejora
salarial, etc. Estas situaciones pueden crear condiciones objetivas y
subjetivas que ponen en peligro la continuidad en el cargo que desempeña el
servidor público.
En ese sentido, el art. 219
inc. 1º de la Cn. prohíbe los traslados que implican algún tipo de desmejora de
las condiciones laborales en que se encuentran los trabajadores a los que esa
disposición se refiere sin la existencia de una causa previamente
establecida y la tramitación de un procedimiento en el que se garantice el
respeto a los derechos procesales del afectado; ello vulneraría el derecho de
los empleados públicos a la estabilidad laboral.
Cuando se produce una modificación de alguna de las
condiciones esenciales de la relación laboral, tales como la localidad donde se
presta el servicio, las funciones que desempeña el servidor público, el salario
u otras prestaciones laborales, es necesario que, previo a la materialización
de dicho acto, la autoridad competente le informe al servidor público las
razones que justifican su traslado, para que este decida si lo acepta –en cuyo
caso no se produciría vulneración a sus derechos fundamentales– o lo rechaza
–en cuyo caso debe tener la oportunidad de controvertir las razones
proporcionadas por el funcionario competente–. De conformidad con el art. 37 de
la Ley de Servicio Civil (LSC), cuando se trata de un cambio de la localidad en
la que se prestan los servicios y no se cuenta con la anuencia del servidor
público que será afectado, el traslado solo puede ser decidido por la
respectiva comisión de servicio civil previa audiencia al interesado, de manera
motivada y con la mínima afectación a la vida personal y familiar del
trabajador."
DERECHO
DE AUDIENCIA
"2. En la Sentencia de 11-II-2011,
Amp. 415-2009, se expresó que el derecho de audiencia (art. 11 inc. 1º
de la Cn.) posibilita la protección de los derechos subjetivos de los
que es titular la persona, en el sentido de que las autoridades están obligadas
a seguir, de conformidad con la ley de la materia o, en su ausencia, aplicando
directamente la disposición constitucional citada, un proceso en el que se
brinde a las partes la oportunidad de conocer las respectivas posturas y de
contradecirlas previo a que se provea un acto que cause un perjuicio a los
derechos de alguna de ellas. Así, el derecho de defensa (art. 2 inc. 1º
de la Cn.) está íntimamente vinculado con el derecho de audiencia,
pues es en el proceso donde los intervinientes pueden exponer sus razonamientos
y oponerse a su contraparte en forma plena y amplia.
Para que lo anterior sea posible, es necesario
hacer saber al sujeto pasivo de dicho proceso la infracción que se le reprocha
y facilitarle los medios necesarios para que ejerza su defensa. De ahí que
existe vulneración de estos derechos fundamentales por: (i) la
inexistencia de un proceso en el que se tenga la oportunidad de conocer y de
oponerse a lo que se reclama; o (ii) el incumplimiento de las
formalidades esenciales establecidas en las leyes que desarrollan estos
derechos."
LEY
ÓRGANICA DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
"b. Los arts. 1 y 46 de la LOFGR
establecen la carrera fiscal con el objeto de regular las relaciones de
servicio entre la FGR y sus funcionarios y empleados, garantizando la
estabilidad laboral, al igual que el desarrollo profesional del personal y el
desempeño eficaz de las funciones públicas de la institución. La carrera
fiscal, al igual que otras carreras, tiene como finalidad la eficiente
realización de funciones estatales por el elemento humano que presta sus
servicios al Estado en un régimen de subordinación. Asimismo, la carrera fiscal
se inicia al tener como definitiva la contratación de un empleado, es decir,
transcurridos los 90 días que constituyen el periodo de prueba, previo informe
favorable del jefe inmediato, de conformidad con el art. 7 inc. 2º del RCF.
Este, además, prescribe que los miembros de la FGR que hayan sido incorporados
a la carrera no podrán ser removidos, trasladados, suspendidos o desmejorados
en su posición en el escalafón fiscal y demás prestaciones sino en los casos y
mediante los procedimientos previstos en las leyes aplicables.
En ese sentido, la carrera fiscal constituye una
categoría que concretiza la carrera administrativa establecida por la
Constitución, cuyo ejercicio se suspende cuando un miembro de la FGR comete
faltas graves y es sancionado con la destitución o cesa por fallecimiento,
incapacidad permanente determinada por la autoridad competente, renuncia o
excedencia forzosa; todo lo cual implica que el miembro de la FGR afectado no
puede continuar su carrera en la institución y, consecuentemente, ya no gozará
de los beneficios inherentes a ella.
c. Por
otra parte, el art. 26 letra b) de la LOFGR establece que, entre otras, es
atribución del fiscal general el traslado de los empleados de la FGR. Ahora
bien, esta facultad debe ejercerse con respeto a lo prescrito en el art. 219
inc. 1º de la Cn., por lo que, si el traslado conlleva algún tipo de desmejora
de las condiciones en las que el empleado público presta sus servicios al
Estado, debe adoptarse con base en una causa previamente establecida en la ley
y ser precedido de un procedimiento en el que se le garanticen al afectado sus
derechos procesales.2
AGENTES
AUXILIARES DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA
"d. Por otro lado, el art. 37 de la LOFGR
prescribe que los agentes auxiliares de la FGR son las personas delegadas por
el fiscal general para desempeñar sus atribuciones, actuando en su nombre y en
el de la FGR y, además, los cataloga como “empleados de confianza”. En ese
sentido, de acuerdo con los arts. 193 de la Cn. y 2 y 18 de la LOFGR, las
atribuciones del fiscal general son, entre otras, las siguientes: (i) defender
los intereses del Estado y de la sociedad; (ii) dirigir la
investigación de los hechos punibles; (iii) promover y ejercer
la acción penal de oficio o a petición de parte; (iv) recabar
las pruebas pertinentes para la comprobación de los hechos delictivos y la
responsabilidad de los investigados; (v) representar a las
víctimas para garantizarles sus derechos; y (vi) requerir actividades
de colaboración a las autoridades de cualquier clase, a sus agentes y a los
particulares. Asimismo, el art. 47 de la LOFGR establece que los agentes
auxiliares están comprendidos en la carrera fiscal.2
ACTORA
ERA TITULAR DEL DERECHO A LA ESTABILIDAD LABORAL CUANDO SE ORDENÓ SU TRASLADO
"e. De lo antes
expuesto, se colige que el cargo de agente auxiliar no es un
cargo de alto nivel, pues quien lo desempeña no posee la facultad de adoptar
–con amplia libertad– decisiones determinantes para la conducción de la FGR. Su
función es, más bien, la de cumplir, en nombre de esa institución y de su
titular, atribuciones de naturaleza técnica que han sido delegadas a este,
relacionadas con la defensa de los intereses del Estado y la dirección en la
investigación de hechos delictivos. Por ello, no puede considerarse dicho cargo
como uno que requiera para su desempeño de confianza personal o política. De
igual forma, al haberse desempeñado en un puesto de trabajo que se encuentra
incorporado a la carrera fiscal, puede concluirse que la pretensora era
titular del derecho a la estabilidad laboral cuando se ordenó su
traslado."
LEY DEL SERVICIO CIVIL ESTABLECE QUE LA COMISIÓN
DEL SERVICIO CIVIL ES LA QUE DECIDIRÁ CUANDO EL EMPLEADO NO ESTA
CONFORME POR QUE TRASLADO ES HACIA OTRO MUNICIPIO
"C. De
las manifestaciones de las partes se determina que la peticionaria conservó la
denominación de su cargo y el salario que tenía asignados previo a su traslado,
por lo que el objeto de la controversia radica únicamente en determinar si
existió una desmejora, como consecuencia de la decisión del titular de la FGR
de trasladar a la actora del municipio de Antiguo Cuscatlán al de Mejicanos y
si la autoridad demandada se encontraba en la obligación de seguir un
procedimiento previo en el que la señora MC pudiera ejercer la defensa de sus
derechos.
a. Al
respecto, el art. 37 de la LSC, señala que, cuando se trata de un cambio de la
localidad en la que se prestan los servicios y no se cuenta con la anuencia del
servidor público que será afectado, el traslado solo puede ser decidido por la
respectiva comisión de servicio civil previa audiencia al interesado, de manera
motivada y con la mínima afectación a la vida personal y familiar del
trabajador.
En este proceso, se ha comprobado que la autoridad
demandada trasladó a la demandante, sin su consentimiento, a un puesto de
trabajo ubicado en un municipio diferente de aquel en el que originalmente
desempeñaba sus funciones para la FGR, pues fue trasladada del municipio de
Antiguo Cuscatlán a la ciudad de Mejicanos. En virtud de ello, al no contar con
la anuencia de la pretensora, la autoridad demandada debía solicitar la
autorización del traslado a la respectiva comisión de servicio civil. Sin
embargo, es un hecho notorio que, actualmente, la FGR no cuenta con una
comisión de servicio civil que cumpla con las atribuciones y facultades
señaladas en el art. 12 de la LSC y las demás que establece dicha
normativa."
CONSEJO
FISCAL DEBE EJERCER LA FACULTAD EN PRINCIPIO ATRIBUIDA A LA COMISIÓN DE
SERVICIO CIVIL, RELACIONADA CON LA AUTORIZACIÓN DEL TRASLADO CUANDO EXISTA UN
CAMBIO DE LA LOCALIDAD
"Ahora bien, el art. 36 literal d) de la LOFGR
y el art. 51 inc. 2º del RCF prescriben que al Consejo Fiscal le corresponde la
imposición de las sanciones administrativas por infracciones muy graves
cometidas por los miembros de la carrera fiscal. Es decir, al igual que las
comisiones de servicio civil –las cuales fueron creadas como organismos
de aplicación de sanciones a los empleados comprendidos en la carrera
administrativa–, el Consejo Fiscal es el máximo organismo de aplicación de
sanciones a los servidores públicos que laboran en la FGR.
b. Con
fundamento en lo expuesto, se advierte que, ante la falta de comisión de
servicio civil en la FGR, es procedente aplicar de forma supletoria lo
establecido en las disposiciones de la LOFGR y la RCF, en el sentido de que el
Consejo Fiscal debe ejercer la facultad en principio atribuida a la comisión de
servicio civil, relacionada con la autorización del traslado cuando exista un
cambio de la localidad y no se cuente con la anuencia del servidor público que
será afectado, a fin de potenciar la eficacia del ejercicio de sus derechos
fundamentales."
AUTORIDAD
DEMANDADA VULNERÓ LOS DERECHOS DE AUDIENCIA, DE DEFENSA Y A LA ESTABILIDAD
LABORAL DE LA ACTORA
"En todo caso, la
resolución que autorice o deniegue el traslado debe emitirse de manera
motivada, concreta y clara. Entre otros aspectos, la decisión debe implicar una
mínima afectación a la vida personal y familiar del trabajador, por lo que
deben valorarse, en cada caso concreto, las circunstancias personales y
laborales del trabajador, a fin de no desmejorar las condiciones en las que
presta sus servicios al Estado, como por ejemplo la cercanía de la localidad a
la cual es trasladado del lugar en el que vive, el perjuicio económico que
representa el desplazamiento de su lugar de residencia a su trabajo, la
atención de compromisos familiares previamente adquiridos, etc.
D. En
el presente caso, no consta en el proceso que, previo al traslado de la actora,
se le haya seguido el procedimiento que señala el art. 37 de la LSC, por lo que
no tuvo la oportunidad de conocer las razones que dieron lugar a su traslado,
negándosele la posibilidad de ejercer su defensa, exponer sus razonamientos y
controvertir la prueba presentada en su contra. Por consiguiente,
habiéndose acreditado que el titular de la FGR le causó a la señora MEMC una
desmejora sustancial de sus condiciones laborales al trasladarla de la
localidad donde prestaba el servicio, sin seguirle previamente un procedimiento
en el que aquella tuviera la posibilidad de controvertir las causas de su
traslado, se concluye que la autoridad demandada vulneró los derechos de audiencia,
de defensa y a la estabilidad laboral de dicha señora, por lo que resulta
procedente ampararla en este punto de su pretensión."
EFECTO
RESTITUTORIO: CONSISTE EN INVALIDAR EL ACTO IMPUGNADO Y ORDENAR QUE EL TITULAR
DE LA FISCALÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA GARANTICE QUE LA PETICIONARIA CONTINÚE DESEMPEÑANDO EL CARGO QUE
OCUPA EN ESA INSTITUCIÓN
"VI. Determinadas las
vulneraciones constitucionales derivadas de la actuación de la autoridad
demandada, corresponde establecer el efecto restitutorio de esta sentencia.
1. El
art. 35 inc. 1º de la L.Pr.Cn. establece que el efecto material de la sentencia
de amparo consiste en ordenarle a la autoridad demandada que las cosas vuelvan
al estado en que se encontraban antes de la vulneración constitucional. Pero,
cuando dicho efecto ya no sea posible, la sentencia de amparo será meramente
declarativa, quedándole expedita al amparado la promoción de un proceso en
contra del funcionario personalmente responsable.
En
efecto, de acuerdo con el art. 245 de la Cn., los funcionarios públicos que,
como consecuencia de una actuación u omisión dolosa o culposa, hayan vulnerado
derechos constitucionales deberán responder, con su patrimonio y de manera
personal, de los daños materiales y/o morales ocasionados. En todo caso, en la
Sentencia de 15-II-2013, Amp. 51-2011 se aclaró que, aun cuando en una
sentencia estimatoria el efecto material sea posible, el amparado siempre
tendrá expedita la incoación del respectivo proceso de daños en contra del
funcionario personalmente responsable, en aplicación directa del art. 245 de la
Cn.
2. A. En el caso particular, se ha comprobado la
infracción constitucional a los derechos de audiencia, de defensa y a la
estabilidad laboral de la señora MEMC, por lo que el efecto material de
esta sentencia consistirá en invalidar el acto impugnado y ordenar que el
titular de la FGR garantice que la peticionaria continúe desempeñando el cargo
que ocupa en esa institución.
B. Además, de
acuerdo con lo preceptuado en los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1º de la
L.Pr.Cn., la demandante tiene expedita la promoción de un proceso por los daños
materiales y/o morales ocasionados como consecuencia de la vulneración de
derechos constitucionales declarada en esta sentencia, directamente en contra
de la persona responsable de la referida vulneración.
Ahora
bien, al exigir el resarcimiento del daño directamente a la persona
responsable, lo que es posible aun cuando ya no se encuentre en el ejercicio
del cargo, deberá comprobársele en sede ordinaria que incurrió en
responsabilidad civil, por lo que en el proceso respectivo se tendrá que
demostrar: (i) que la vulneración constitucional ocasionada
por su actuación dio lugar a la existencia de tales daños –morales o
materiales–; y (ii) que dicha circunstancia se produjo con un
determinado grado de responsabilidad –dolo o culpa–. Asimismo, deberá
establecerse en dicho proceso, con base en las pruebas aportadas, el monto
estimado de la liquidación que corresponda, dependiendo de la vulneración
acontecida y del grado de responsabilidad en que se incurrió en el caso
particular."