TASAS MUNICIPALES A TORRES DE TELECOMUNICACIÓN

DERECHO DE PROPIEDAD

"IV. 1. El derecho a la propiedad consiste en la facultad que posee una persona para: (i) usar libremente los bienes, lo que implica la potestad de servirse de la cosa y de aprovecharse de los servicios que esta pueda rendir; (ii) gozar libremente los bienes, que se manifiesta en la posibilidad de recoger todos los productos que se derivan de su explotación; y (iii) disponer libremente de los bienes, que se traduce en actos de disposición o enajenación sobre la titularidad del bien.

En suma, es válido concluir que las modalidades del libre uso, goce y disposición de los bienes del derecho a la propiedad se efectúan sin ninguna limitación que no sea generada o establecida por la Constitución o la ley, siendo una de estas limitaciones el objeto natural al cual se debe: la función social –art. 103 inc. 1° de la Cn.–.

Finalmente, cabe aclarar que el derecho a la propiedad previsto en el art. 2 de la Cn. no se limita a la tutela del derecho real de dominio que regula la legislación civil, sino que, además, abarca la protección de los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas consolidadas por un sujeto determinado y sobre los cuales este alega su legítima titularidad."

PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA

"2. A. Respecto al principio de reserva de ley en materia tributaria, en la Sentencia de fecha 23-XI-2011, emitida en el Amp. 311-2009, se sostuvo que este tiene como finalidad garantizar, por un lado, el derecho a la propiedad frente a injerencias arbitrarias del poder público –dimensión individual– y, por otro lado, el principio de autoimposición, esto es, que los ciudadanos no paguen más contribuciones que aquellas a las que sus legítimos representantes han prestado su consentimiento –dimensión colectiva–.

Dicho principio tiene por objeto que un tema de especial interés para los ciudadanos –el reparto de la carga tributaria– dependa exclusivamente del órgano estatal que, por los principios que rigen su actividad, conciba de mejor manera los intereses contrapuestos en ese reparto. Así, en nuestro ordenamiento jurídico la reserva de ley tributaria tiene reconocimiento expreso en el art. 131 ord. 6° de la Cn.; sin embargo, este debe integrarse de manera sistemática con lo dispuesto en el art. 204 ord. 1° de la Cn., que habilita a los municipios a establecer tasas y contribuciones especiales, por lo que la reserva solo afecta a esta clase de tributos cuando son de alcance nacional."

PRINCIPIO DE NO CONFISCACIÓN

"B. En relación con el principio de no confiscación, en la Sentencia de fecha 5-X-2011, promulgada en el Amp. 587-2009, se sostuvo que el tributo no debe absorber una parte sustancial de la renta o capital gravado del contribuyente, por lo que debe asegurarse a las personas naturales un mínimo vital exento de toda tributación, a efecto de que puedan cubrir sus necesidades básicas y las de su familia. En el caso de las personas jurídicas debe asegurárseles un mínimo que les permita continuar realizando la actividad correspondiente.

Sin duda, la mayor dificultad que plantea la aplicación de este principio es la determinación concreta de la “parte sustancial” de un patrimonio que representa el mínimo aludido. Un realidad, la equidad de un tributo, en términos de no confiscación, solo puede establecerse en cada caso concreto tomando en consideración el tiempo, el lugar, los montos y los fines económico-sociales de cada tributo."

TASA

"C. Por otra parte, en la Sentencia de fecha 15-II-2012, emitida en el proceso de Inc. 66-2005, se estableció que la tasa es el tributo cuyo hecho generador está integrado por una actividad o servicio divisible del Estado o Municipio, hallándose esa actividad relacionada directamente con el contribuyente. La jurisprudencia de este Tribunal –v. gr., la Sentencia de fecha 30-IV-2010, emitida en el proceso de Amp. 142-2007– ha caracterizado a las tasas con los siguientes elementos: (i) es un gravamen pecuniario, que puede regularse en una ley u ordenanza municipal y frente al cual el Estado o el municipio se comprometen a realizar una actividad o contraprestación, la cual debe plasmarse expresamente en su texto; (ii) se trata de un servicio o actividad divisible, a fin de posibilitar su particularización; y (iii) se trata de actividades que el Estado o el municipio no pueden dejar de prestar porque nadie más está facultado para desarrollarlas."

CARACTERÍSTICAS DE LAS TASAS

"En resumen, las características propias y esenciales de la tasa son, por un lado, que el hecho generador supone un servicio vinculado con el obligado al pago, y, por otro, que dicho servicio constituye una actividad estatal inherente a la soberanía. Es decir, para que exista una tasa debe haberuna contraprestación realizada por el Estado o el municipio que se particulariza en el contribuyente y la cual no puede ser efectuada por un ente privado.

Esta contraprestación es la característica esencial que diferencia las tasas de los restantes tributos. En el caso de los municipios, esa actividad consiste en: (i) una actividad material o tangible –v.gr., aseo, alumbrado público y ornato–; o (ii) un servicio jurídico o administrativo –v.gr., la emisión de una licencia, permiso o autorización– en el cual conste que, por el pago de cierta cantidad de dinero, el contribuyente está autorizado para realizar una actividad dentro del municipio."

FINALIDAD DEL AMPARO CONTRA LEY

"V. Corresponde en este apartado analizar si las disposiciones impugnadas se sujetan a la normativa constitucional.

1. A. El amparo contra ley no es un mecanismo procesal cuya finalidad sea la de impugnar la constitucionalidad de una disposición secundaria en abstracto, sino la de proteger los derechos fundamentales cuando por la emisión de una determinada disposición legal su titular estima que estos le han sido lesionados. En virtud de ello, durante la tramitación de este tipo de proceso constitucional la parte actora deberá comprobar que efectivamente se encuentra en el ámbito de aplicación de la disposición considerada inconstitucional y, además, que esta es lesiva de sus derechos."

CARGA DE LA PRUEBA

"Entonces, la parte actora tiene la carga de la prueba, es decir, la obligación de comprobar la existencia del hecho en que fundamenta su pretensión, el cual consiste, en el presente caso, en la supuesta vulneración de su derecho a la propiedad por encontrarse en el ámbito de aplicación de disposiciones que infringen los principios de reserva de ley y –de forma eventual– de no confiscación.

B. La parte actora presentó como prueba los documentos siguientes: (i) nota de fecha 9-XI-2015, firmada por la jefe de Cuentas Corrientes de la Alcaldía Municipal de San Ildefonso, mediante la cual se le informó a la CEL sobre el precio por la instalación de torres en dicho municipio y el pago de 5% extra en concepto de fiestas patronales; (ii) copia de las certificaciones de escritura pública de constitución de servidumbre de electroducto a favor de CEL, sobre inmuebles de propiedad privada, todos ubicados en el municipio de San Ildefonso, departamento de San Vicente; y (iii) certificación notarial del dictamen técnico favorable emitido por el Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales para el permiso ambiental de ubicación y construcción del proyecto “línea de transmisión a 115 KV El Chaparral-15 de septiembre”, a favor de la CEL, en el cual se especifica que 61 torres serían instaladas en el municipio de San Ildefonso.

C. Teniendo en cuenta lo dispuesto en el art. 331 del Código Procesal Civil y Mercantil (C.Pr.C.M.) y 30 de la Ley del Ejercicio Notarial de la Jurisdicción Voluntaria y de Otras Diligencias, ambos de aplicación supletoria a los procesos de amparo, con los documentos públicos antes detallados, los cuales fueron expedidos por los funcionarios competentes, se han comprobado los hechos que en ellos se consignan. De igual forma, teniendo en cuenta lo dispuesto en los arts. 330 inc. 2° y 343 del C.Pr.C.M., con las copias antes mencionadas, dado que no se acreditó su falsedad ni la de los documentos que reproducen, se han comprobado de manera fehaciente los datos contenidos en ellas.

En consecuencia, se ha comprobado que la parte actora pretende realizar actividades de distribución de energía eléctrica dentro de la circunscripción territorial del municipio de San Ildefonso, departamento de San Vicente, por lo que se encuentra dentro del ámbito de aplicación de las disposiciones impugnadas."

COMPETENCIA DE LAS MUNICIPALIDADES

"b. De la lectura de la disposición antes citada se advierte que esta hace referencia a la instalación de torres o postes de energía eléctrica o de telefonía o señal satelital en terrenos públicos o privados, es decir, grava la instalación de estructuras eléctricas sin distinción del tipo de propiedad que sobre los inmuebles se ejerce, por lo que es procedente verificar lo que la jurisprudencia de esta Sala ha sostenido al respecto.

En la Sentencia de fecha 15-II-2013, emitida en el Amp. 487-2009, se sostuvo que es necesario –en virtud de una interpretación sistemática– acudir a las leyes especiales que tienen por objeto desarrollar los principios constitucionales que regulan lo referente a la organización, funcionamiento y ejercicio de las facultades autónomas de los municipios, así como la potestad tributaria de la cual están revestidos. En razón de ello, el art. 4 n° 23 del Código Municipal (CM) prescribe que es competencia de las municipalidades regular el “... uso de parques, calles, aceras y otros sitios municipales”. El art. 61 del mismo cuerpo legal establece que son bienes del municipio “[l]os de uso público, tales como plazas, áreas verdes y otros análogos; [así como] Los bienes muebles o inmuebles, derechos o acciones que por cualquier título ingresen al patrimonio municipal o haya adquirido o adquiera el municipio o se hayan destinado o se destinen a algún establecimiento público municipal”. Por su parte, el art. 130 de la. Ley General Tributaria Municipal (LGTM) señala que están afectos al pago de tasas los servicios públicos que representan uso de bienes municipales.

Al quedar establecido que las municipalidades son competentes para regular el uso de espacios públicos propios o encomendados a su administración, a lo que se aúna el poder tributario que les confiere el art. 204 ord. 1° de la Cn., se colige que aquellas gozan de la potestad constitucional de gravar la utilización del suelo y subsuelo por ellas administrado mediante tasas, siempre que por su pago se pueda individualizar un servicio a favor del sujeto pasivo de la obligación tributaria.

DISPOSICIONES QUE GRAVAN EXPRESAMENTE EL USO DEL SUELO Y SUBSUELO DE PROPIEDADES PRIVADAS EXCEDEN LAS POTESTADES DE REGULACIÓN LEGALMENTE CONFERIDAS A LOS MUNICIPIOS

"En ese sentido, en la Sentencia de fecha 29-X-2010, pronunciada en el Amp. 1047-2008, se sostuvo que el subsuelo es propiedad del Estado como tal y que el otorgamiento de concesiones para su explotación –entendida como el aprovechamiento de los recursos naturales que contiene– es una facultad constitucional exclusiva de aquel –art. 103 inc. 3° de la Cn.–. No obstante, su utilización, toda vez que no implique explotación, es una facultad que puede ser ejercida por el titular del inmueble.

Consecuentemente, aquellas disposiciones que gravan expresamente el uso del suelo y subsuelo de propiedades privadas exceden las potestades de regulación legalmente conferidas a los municipios. Estos no tienen, pues, la potestad de gravar ese tipo de propiedades, por lo que se encuentran inhabilitados al respecto para ofrecer y/o proporcionar una contraprestación de carácter jurídico o administrativo."

DISPOSICIÓN IMPUGNADA TRANSGREDE EL DERECHO A LA PROPIEDAD DEL DEMANDANTE, PUES SE LE OBLIGA A PAGAR CIERTA CANTIDAD DE DINERO EN CONCEPTO DE UN TRIBUTO QUE FUE EMITIDO INOBSERVANDO EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY EN MATERIA TRIBUTARIA

"c. En el presente caso se advierte que el art. 3 de la ORTSI habilita a la municipalidad de San Ildefonso a gravar la utilización del suelo y subsuelo para instalar torres de energía eléctrica o de telefonía o señal satelital dentro de su circunscripción territorial. Sin embargo, dicha potestad tributaria no puede abarcar la posibilidad de gravar el uso del suelo y subsuelo de propiedades privadas.

De ahí que, al establecer la referida disposición que el gravamen por la instalación de las estructuras en cuestión afecta a los inmuebles de titularidad privada o particular, se colige que el municipio de San Ildefonso excedió sus potestades tributarias. Según la documentación aportada al proceso, la CEL constituyó servidumbre de electroducto sobre una serie de inmuebles de naturaleza privada ubicados en el municipio de San Ildefonso, departamento de San Vicente, para la realización del proyecto denominado “línea de transmisión a 115 KV El Chaparral-15 de septiembre”, el cual implica la instalación de torres o postes para la distribución de energía eléctrica.

En consecuencia, se concluye que el art. 3 de la ORTSI transgrede el derecho a la propiedad de la CEL, pues se le obliga a pagar cierta cantidad de dinero en concepto de un tributo que fue emitido inobservando el principio de reserva de ley en materia tributaria, por lo que corresponde estimar este punto la pretensión planteada, declarando que ha lugar el amparo solicitado."

SUPUESTO DE HECHO QUE GENERA LA OBLIGACIÓN TRIBUTARIA NO ES PROPIAMENTE UNA ACTIVIDAD ESTATAL, SINO EL PAGO EFECTUADO POR EL CONTRIBUYENTE DE TASAS POR SERVICIOS ADMINISTRATIVOS Y JURÍDICOS QUE LE HA PRESTADO LA MUNICIPALIDAD EN OTRAS OCASIONES

"B. a. Corresponde ahora analizar lo referente al art. 25 de la RIORTSI, que establece el pago del 5% extra sobre todo ingreso que cancele el contribuyente, para efectos de la celebración de ferias o fiestas patronales cívicas o nacionales, a fin de determinar si el tributo en análisis es una tasa –como afirma el Concejo Municipal de San Ildefonso–, o un impuesto encubierto –como objeta la parte actora–.

Para efectos de lo anterior, se debe determinar cuál es el hecho imponible del tributo contenido en la disposición impugnada, es decir, “el supuesto de hecho que, al realizarse, genera la obligación de pagar el tributo” y que debe estar vinculado con “la actividad del municipio, consistente en la prestación de un servicio público –de carácter administrativo o jurídico– que es el presupuesto para el nacimiento de la obligación del contribuyente de pagar la tasa” (Sentencia de fecha 13-III-2006, pronunciada en el proceso de Inc. 27-2005).

b. En un caso análogo al que ahora se resuelve –Sentencia de fecha 14-XII-2012, pronunciada en el proceso de Inc. 43-2006–, se afirmó que el supuesto de hecho que genera la obligación tributaria no es propiamente una actividad estatal, sino el pago –efectuado por el contribuyente– de tasas por servicios administrativos y jurídicos que le ha prestado la municipalidad en otras ocasiones. Así, el hecho generador es una actividad del sujeto pasivo de la tasa, y no de la Administración respectiva.

"En relación con este punto, la autoridad demandada ha sostenido que la contraprestación de la “tasa” en cuestión es la celebración de las fiestas patronales, cívicas o nacionales. Sin embargo, tal argumento no resulta atendible, pues dicha actividad expresa el destino de lo recaudado, pero no supone la contraprestación requerida como hecho generador de una tasa. Por el contrario tal como se afirmó en la citada Sentencia de Inc. 43-2006, el hecho generador de este tipo de tributos es el pago de tasas municipales, pues es ese el supuesto de hecho cuya realización hace nacer la obligación de pagar el tributo regulado en el art. 25 de la RIORTSI.

Y es que la actividad a la que alude la autoridad demandada no puede configurarse como el hecho generador de una tasa, pues este requiere de una actuación que el Estado cumple y que favorece particularmente al obligado al pago. En ese sentido, su realización corresponde a la Administración y no al contribuyente, y acaece ante el efectivo cumplimiento de la actividad estatal correspondiente, por lo que la mera potencialidad de la actuación administrativa no supone su surgimiento.

Además, el hecho generador de una tasa debe ser divisible, a fin de propiciar su particularización. De manera que no es posible exigir el pago de tasas por la realización de actividades que no sean susceptibles de ser individualizadas sobre sujetos determinados, y que solo figuren como posibles destinatarios de una actuación futura de la Administración, pues si la actuación que da lugar a la tasa no puede fragmentarse en unidades de uso o consumo sería inviable su particularización respecto de alguna persona.

En ese orden de ideas, se concluye que las circunstancias expuestas no concurren en el supuesto normativo analizado, ya que la celebración de las fiestas concernidas implica una mera potencialidad de la actuación administrativa, pero no un servicio o actuación brindado al sujeto obligado. De igual modo, tal actividad, en los términos de la disposición objeto de control, no permite su individualización –y beneficio correspondiente– respecto del contribuyente.

c. En consecuencia, se concluye que el art. 25 de la RIORTSI transgrede el derecho a la propiedad de la CEL, pues se le obliga a pagar cierta cantidad de dinero en concepto de un tributo que fue emitido inobservando el principio de reserva de ley en materia tributaria, por lo que corresponde estimar este punto la pretensión planteada por la parte demandante."

EFECTO RESTITUTORIO: ORDENA AL CONCEJO MUNICIPAL DE SAN ILDEFONSO, QUE SE ABSTENGA DE APLICAR A LA ENTIDAD DEMANDANTE LOS ARTÍCULOS IMPUGNADOS

"VI. Determinada la vulneración constitucional derivada de las disposiciones impugnadas, corresponde establecer el efecto restitutorio de esta sentencia.

1. El art. 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn. establece que el efecto material de la sentencia de amparo consiste en ordenarle a la autoridad demandada que las cosas vuelvan al estado en que se encontraban antes de la vulneración constitucional. Pero, cuando dicho efecto ya no sea posible, la sentencia de amparo será meramente declarativa, quedándole expedita al amparado la promoción de un proceso en contra del funcionario personalmente responsable.

En efecto, de acuerdo con el art. 245 de la Cn., los funcionarios públicos que, como consecuencia de una actuación u omisión dolosa o culposa, hayan vulnerado derechos constitucionales deberán responder, con su patrimonio y de manera personal, de los daños materiales y/o morales ocasionados. En todo caso, en la Sentencia de fecha 15-II-2013, emitida en el Amp. 51-2011, se aclaró que, aun cuando en una sentencia estimatoria el efecto material sea posible, el amparado siempre tendrá expedita la incoación del respectivo proceso de daños en contra del funcionario personalmente responsable, en aplicación directa del art. 245 de la Cn.

2. A. En el caso particular, y dado que el reclamo constitucional planteado se basó en la emisión de disposiciones que con su sola vigencia causaron las referidas transgresiones constitucionales, el efecto reparador se concretará en que el Concejo Municipal de San Ildefonso deberá abstenerse de aplicar a la entidad demandante los arts. 3 de la ORTSI y 25 de la RIORTSI. En ese sentido, la autoridad demandada no deberá realizar cobros ni ejercer acciones administrativas o judiciales tendentes a exigir el pago de cantidades de dinero en concepto de los tributos constatados inconstitucionales en este proceso o de los intereses o multas generados por su falta de pago.

B. Por otra parte, en virtud de que el objeto de control del presente amparo recayó en las disposiciones controvertidas y no en los actos aplicativos derivados de estas, la presente decisión no implicará la obligación de devolver cantidad de dinero alguna que haya sido cancelada en concepto de pago por el tributo ahora declarado inconstitucional.

3. Finalmente, en atención a los arts. 245 de la Cn. y 35 inc. 1° de la L.Pr.Cn., la parte actora tiene expedita la promoción de un proceso por los daños materiales y/o morales ocasionados como consecuencia de la vulneración de derechos constitucionales declarada en esta sentencia directamente en contra de las personas que cometieron la aludida transgresión.

Ahora bien, al exigir el resarcimiento del daño directamente a las personas que cometieron la infracción constitucional, independientemente de que se encuentren o no en el ejercicio del cargo, deberá comprobárseles en sede ordinaria que han incurrido en responsabilidad civil, por lo que en el proceso respectivo se tendrá que demostrar: (i) que la vulneración constitucional ocasionada por su actuación dio lugar a la existencia de tales daños –sean morales o materiales–; y (ii) que dicha circunstancia se produjo bajo un determinado grado de responsabilidad –sea esta dolo o culpa–. Asimismo, deberá establecerse en dicho proceso, con base en las pruebas aportadas, el monto estimado de la liquidación que corresponda dependiendo de la vulneración acontecida y del grado de responsabilidad en que se incurrió en el caso en particular."