DESPIDO DE EMPLEADO MUNICIPAL
SEGÚN LA LCAM LA SALA DE LO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO, ES LA QUE DEBE CONOCER DE UN MEDIO DE
IMPUGNACIÓN EN EL PROCESO JUDICIAL DE AUTORIZACIÓN O DE NULIDAD DE DESPIDO DE
UN SERVIDOR PÚBLICO ACOGIDO A LA CARRERA ADMINISTRATIVA MUNICIPAL
“IV. Procedimiento regulado en Ley de la Carrera Administrativa
Municipal
A.
La LCAM se crea para dar cumplimiento a lo establecido en el artículo 219 de la
Constitución de la República, tal como lo señala en sus considerandos, con el
propósito de regular las condiciones de ingreso a la Administración Pública
Municipal, las promociones y ascensos con base en mérito y aptitud; los
traslados, suspensiones y cesantías, los deberes, derechos y prohibiciones de
los servidores públicos, los recursos administrativos contra las resoluciones
que los afecten y la garantía a la estabilidad en el cargo.
En el título VII de la ley en mención, se regula el
“Régimen Disciplinario”, subdivididos en tres capítulos: Capítulo I: Sanciones
y causales; Capítulo II: Procedimientos; y, Capítulo III: De los recursos.
El
artículo 71 de la LCAM establece el procedimiento que debe seguirse “Para la
imposición de la sanción de despido”. Así, señala que “El Concejo, el Alcalde o la Máxima Autoridad Administrativa comunicará
por escrito en original y copia al correspondiente Juez de lo Laboral o Jueces
con competencia en esa materia del municipio de que se trate, su decisión de
despedir al funcionario o empleado, expresando las razones legales (…)”
Por
su parte el art. 78 de la misma normativa establece que de las resoluciones de
las Comisiones Municipales y de las sentencias de los Jueces de lo Laboral o
jueces con competencia en esa materia del municipio de que se trate o del
domicilio establecido, podrá interponerse recurso de revocatoria dentro de los
tres días hábiles siguientes a la respectiva notificación; quienes “resolverán confirmando o revocando su
resolución y/o sentencia”.
Ahora
bien, el artículo 79 de la LCAM, regula lo relativo al recurso de Revisión. En
este punto, esta Cámara considera oportuno señalar que dicho artículo fue
objeto de una reforma promulgada mediante Decreto Legislativo número
seiscientos uno, de fecha diez de abril de dos mil ocho, publicado en el Diario
Oficial número ochenta y nueve, tomo trescientos setenta y nueve, de fecha
quince de mayo del mismo año. Así, el texto del artículo antes relacionado,
previo a la reforma en mención, establecía expresamente:
“Recurso de
revisión.
Art. 79. De las sentencias
definitivas de los Jueces de lo Laboral o Jueces con competencia en esa
materia, del Municipio de que se trate o del domicilio establecido, podrá
interponerse recurso de revisión ante la Cámara respectiva de esta materia,
dentro de los tres días hábiles siguientes a la fecha de la notificación de la
denegación del recurso de revocatoria, expresando en el mismo los motivos que
se tengan para impugnar la resolución.
Interpuesto
el recurso, la Cámara respectiva admitirá y remitirá los autos a los Jueces de
lo Laboral o Jueces con competencia en esa materia, del Municipio de que se
trate o del domicilio establecido, sin otro trámite ni diligencia.
La
Cámara respectiva, resolverá el recurso con sólo vista de los autos, dentro de
los tres días de su recibo, confirmando, modificando o revocando la sentencia o
resolución revisada.
De lo resuelto por la Cámara respectiva,
no habrá recurso alguno”. (El resaltado es
nuestro)
El
texto actual del artículo en mención, es el siguiente:
Recurso de revisión
Art.
79.- De las sentencias definitivas de los Jueces de lo Laboral o Jueces con
competencia en esa materia del municipio de que se trate, podrá interponerse
recurso de revisión en la Cámara respectiva de esta materia, dentro de los tres
días hábiles siguientes a la fecha de la notificación de la denegación del
recurso de revocatoria, expresando en el mismo los motivos que se tengan para
impugnar la sentencia.
Interpuesto
el recurso, la Cámara respectiva admitirá y solicitará los autos a los Jueces
de lo Laboral o Jueces con competencia en esa materia del municipio de que se
trate, sin otro trámite ni diligencia.
La
Cámara respectiva, resolverá el recurso con sólo la vista de los autos, dentro
de los tres días hábiles de su recibo, confirmando, modificando o revocando la
sentencia revisada.
La parte que se considere agraviada por
la sentencia proveída por la Cámara respectiva en el recurso de revisión, podrá
ejercer sus derechos mediante la acción contencioso administrativa ante la Sala
de lo Contencioso Administrativo de la Corte Suprema de Justicia”.(El
resaltado es nuestro).
Finalmente,
es preciso destacar que el artículo 82 de la ley bajo estudio, señala
expresamente la aplicación preferente de la misma, debido al carácter especial
de su regulación; razón por la cual, prevalecerá sobre cualquier ley que la
contraríe.
B.
Respecto
de la competencia y función de la
Sala de lo Contencioso Administrativo -SCA-, dentro del procedimiento antes detallado, es preciso relacionar la
jurisprudencia más reciente pronunciada por dicha Sala. Así, mediante
sentencias pronunciadas en los procesos referencias: 222-2013 de fecha dieciséis de agosto de dos mil diecisiete; 224-2013 de
fecha veintidós de agosto de dos mil diecisiete; 225-2013 del seis de
septiembre de dos mil diecisiete; 231-2013 de fecha doce de octubre de dos mil
diecisiete; y, 67-2014 de fecha treinta de octubre de dos mil diecisiete; de
forma unánime, la Sala en mención señaló:
“Conforme con el
artículo 172 de la Constitución «La
Corte Suprema de Justicia, las Cámaras de Segunda Instancia y los demás
tribunales que establezcan las leyes secundarias, integran el Órgano Judicial.
Corresponde exclusivamente a este Órgano la potestad de juzgar y hacer ejecutar
lo juzgado en materias constitucional, civil, penal, mercantil, laboral,
agraria y de lo contencioso-administrativo, así como en las otras que determine
la ley». De este artículo se deriva la exclusividad de la potestad jurisdiccional del Órgano Judicial
al que, por dicho mandato, se le confiere la potestad de juzgar y hacer
ejecutar lo juzgado, pudiendo entre los diferentes ámbitos de competencia
controlar la legalidad de las actuaciones de la Administración Pública a través
del contencioso administrativo (…)
Por su parte, el
artículo 2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LJCA)
establece que corresponderá a la jurisdicción contencioso administrativa el
conocimiento de las controversias que se susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración
Pública (…)”.
En
las mismas sentencias, la SCA hace referencia a la reforma efectuada al
artículo 79 de la LCAM, estableciendo expresamente que “El legislador con esta reforma
amplió de manera expresa la competencia para conocer de las resoluciones
pronunciadas por los Juzgados de lo Laboral y las Cámaras de dicha materia, cuya génesis se encuentre en un acto
administrativo de despido enmarcado dentro de la Carrera Administrativa
Municipal.
De lo antes detallado es importante destacar que la LCAM,
mediante la reforma relacionada en el párrafo anterior, claramente determina
que las sentencias proveídas por la Cámara respectiva en el recurso de revisión
admiten impugnación mediante el ejercicio de la acción contencioso
administrativa, ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Corte
Suprema de Justicia. Con ello no existe ninguna violación al principio del
Juez Natural reconocido en la parte final del artículo 15 de la Constitución,
ya que claramente se establece que se debe ser juzgado por los tribunales que
previamente haya establecido la ley. Como quedó demostrado, esta Sala no se ha atribuido indebida o
antojadizamente un asunto determinado, es la ley la que le da competencia para
conocer las resoluciones emitidas por los Juzgados y Cámaras de lo Laboral en
relación a la nulidad de despidos municipales, debiendo emitir
pronunciamiento en los casos que, como el presente, son ventilados por las
partes en esta instancia”. (El resaltado es nuestro).
Siguiendo
el mismo orden de ideas, en las sentencias definitivas emitidas por la SCA a
las quince horas cuarenta y cinco minutos del veintidós de agosto de dos mil
diecisiete; a las quince horas treinta minutos del cinco de octubre de dos mil
diecisiete; y, a las quince horas treinta minutos del veinticinco de octubre
del mismo año; en los procesos referencias 204-2012, 197-2012 y 196-2012,
respectivamente, la SCA destacó:
“De la sentencia
pronunciada por el juez de lo laboral, se habilitó en la ley un recurso para
ante la respectiva Cámara con competencia laboral, se trata de una alzada,
aunque se le denomine “revisión”, y es de lo resuelto en ese recurso que el
legislador previó un medio de impugnación promovido ante esta Sala en acción
contencioso-administrativa.
Las
resoluciones que pronuncia el juez de lo laboral en el trámite de autorización
de despido o de la impugnación de la supresión de plaza, así como las que emite
la respectiva cámara, corresponden a la facultad de juzgar y ejecutar lo juzgado
otorgada exclusivamente al Órgano Judicial según el tenor del artículo 172
inciso 1 Cn., y son actos de la propia competencia de los tribunales laborales, en el ejercicio de una competencia
diseñada por el legislador, en otras palabras, no son actos administrativos,
sino jurisdiccionales, por lo que, se encontrarían excluidos del control de
legalidad que se establece en el artículo 56 LOJ y en el artículo 2 LJCA.
Lo precedente implica
que el legislador decidió otorgar, de
manera excepcional, competencia a la Sala para que controle actuaciones de
carácter jurisdiccional, pese a la limitación que señala la LJCA, superando
la confrontación normativa por virtud de la disposición contenida en el
artículo 82 LCAM (…)
Pero en casos como el
presente, en los cuales se impugnan decisiones jurisdiccionales, la Sala se
encuentra en igualdad de condiciones y competencia que el resto de tribunales
que han conocido el asunto; es decir, el legislador no crea una vía para
controlar “la legalidad” de la decisión de un ente ajeno al Órgano Judicial, sino que habilita un medio de impugnación
en un proceso de carácter netamente jurisdiccional, de tal suerte que, aunque
la acción contenciosa administrativa no sea un recurso constituye un verdadero
medio de impugnación, de manera que, por designio legislativo, hay tres grados
de conocimiento en el proceso judicial de autorización o de nulidad de despido
de un servidor público acogido a la carrera administrativa municipal: una
primera instancia ante el juez de lo laboral, una segunda ante la cámara que
conoce en “revisión” (una apelación por otro nombre) y un tercer grado que coloca a la Sala en una posición equiparable al
tribunal que conoce de casación (de conformidad con el artículo 519 ordinal
3º del Código Procesal Civil y Mercantil - CPCM - admite casación la sentencia
definitiva en procesos de material laboral)...
Este remedio procesal
surgió exclusivamente de una decisión del legislador, que pudo haber optado por
otorgar el control de las decisiones jurisdiccionales de esta índole a la Sala
de lo Civil - en virtud de que la legislación ya señalada le atribuye el
control en casación sobre decisiones de los tribunales laborales - pero que
eligió la jurisdicción contencioso administrativa en su lugar (…)
A su vez, la Sala,
actuando como tribunal en tercer grado de conocimiento está en condiciones de
declarar ilegal el acto o desechar los alegatos de ilegalidad, con potestades
que en su esencia son equivalentes a la de confirmar, revocar, modificar o
anular lo dispuesto por la Cámara y, por extensión la del juzgado.
Lo precedente significa que esta
Sala, en el marco de su competencia dentro de la acción contenciosa cuando se
promueva contra esta clase de decisión jurisdiccional, puede otorgar directamente la autorización a la entidad municipal para
que ésta despida al trabajador o denegar esta autorización, confirmando lo
actuado en los grados de conocimiento precedentes. En similar sentido, puede confirmar o revocar la decisión
judicial pronunciada respecto de la nulidad de un despido, y sustituirla por su
propio pronunciamiento”.(El resaltado es nuestro).
De la
jurisprudencia citada, esta Cámara destaca los siguientes aspectos: (i) Es el legislador el
que amplió de “manera expresa” la competencia para conocer de las resoluciones
pronunciadas por los Juzgados de lo Laboral y las Cámaras de dicha materia,
cuya génesis se encuentra en un acto administrativo de despido enmarcado dentro
de la Carrera Administrativa Municipal; y, (ii) aunque la acción contenciosa
administrativa no sea un recurso, constituye un verdadero medio de impugnación,
de manera que, por designio legislativo, hay tres grados de conocimiento en el
proceso judicial de autorización o de nulidad de despido de un servidor público
acogido a la carrera administrativa municipal.
C. De conformidad a lo antes señalado, esta Cámara
concluye que el legislador, en la LCAM, decidió otorgar, de
manera excepcional, competencia a la Sala de lo Contencioso Administrativo para
conocer de un medio de impugnación en el proceso judicial de autorización o de
nulidad de despido de un servidor público acogido a la carrera administrativa
municipal. En otras palabras, es la Sala de
lo Contencioso Administrativo, la que en estos casos particulares debe
conocer según la estructura regulada en la LCAM y en los términos señalados por la
misma Sala de lo Contencioso Administrativo”.
LA
COMPETENCIA DE LA SALA CUMPLE CON DOBLE FINALIDAD, EL RESPETO AL DEBIDO
PROCEDIMIENTO Y QUE CONOCE DE UN ACTO ADMINISTRATIVO
“Lo
anterior, cumple una doble finalidad: el respeto al debido procedimiento
previamente establecido y de carácter especialísimo, el cual otorga una
competencia expresa y especial; y, a la vez, en virtud que la génesis de la
controversia se encuentra en un acto administrativo enmarcado
dentro de la Carrera Administrativa Municipal, el juez que sigue conociendo
forma parte de la jurisdicción contencioso administrativa.
En ese
orden, interpretar a la luz de la ahora vigente LJCA que los Juzgados de lo
Contencioso Administrativo son los competentes para conocer en este tipo de
conflictos, según lo dispuesto en el artículo 12 de la LJCA, es desnaturalizar el procedimiento especial
regulado en la LCAM; además, se
generarían cuatro instancias judiciales dentro de dicho procedimiento,
debido a que, de conformidad a lo regulado en el artículo 112 de la LJCA,
contra toda sentencia y auto definitivo pronunciados por los tribunales de Primera
Instancia, puede interponerse recurso de apelación.
En
razón de lo anterior, en este caso en particular, es el legislador quien otorgó
una competencia especial a la Sala de lo Contencioso Administrativo para
conocer de las sentencias pronunciadas por los Juzgados de lo Laboral y las
Cámaras de dicha materia para los casos previstos en la LCAM; lo que no se
puede entender tácitamente derogado con la entrada en vigencia de la actual
LJCA, por las connotaciones especiales que concurren en el procedimiento de
dicha materia.”
EL
TRIBUNAL COMPETENTE PARA CONOCER DE UN ASUNTO LO SERÁ TAMBIÉN PARA CONOCER DE
LAS INCIDENCIAS QUE SURJAN SOBRE ÉL Y PARA LLEVAR A EFECTO SUS RESOLUCIONES,
SIN PERJUICIO DE LO DISPUESTO PARA LA EJECUCIÓN DE LAS SENTENCIAS
“V. Sobre las nulidades.
Por
principio de congruencia -articulo 218 del CPCM- y en aplicación del principio
de prohibición de la reformatio in peius,
regulado en el artículo 502 de CPCM de aplicación supletoria con base al artículo
123 de la LJCA, es preciso efectuar las siguientes consideraciones:
Si
bien el agravio planteado por el recurrente se refiere al tema de errónea
interpretación del derecho, esta Cámara conforme a lo que establece el artículo
238 inciso primero del CPCM que literalmente cita: “El Tribunal al que le corresponda pronunciarse sobre un recurso
deberá observar si se ha hecho valer en el escrito de interposición la nulidad
de la sentencia o de actos de desarrollo en el proceso, o si se ha incurrido en
alguna nulidad insubsanable”; tiene la potestad de observar si el
desarrollo del proceso del cual se deriva el auto definitivo o la decisión a
impugnar se ha incurrido en alguna nulidad insubsanable.
Al
respecto es necesario tomar en cuenta que el artículo 232 del CPCM que regula
la nulidad de las actuaciones procesales en su literal “a” señala que: “Los actos procesales serán nulos sólo cuando
así lo establezca expresamente la ley. No obstante, deberán declararse nulos en
los siguientes casos: a) Si se producen ante o por un tribunal que carece de
jurisdicción o competencia que no pueda prorrogarse”.
En
ese orden de ideas el CPCM en el artículo 26 establece que por regla general la
competencia es indisponible; y entre los diferentes criterios de competencia se
encuentra el funcional regulado en el artículo 38 que establece: “El tribunal competente para conocer de un
asunto lo será también para conocer de las incidencias que surjan sobre él y
para llevar a efecto sus resoluciones, sin perjuicio de lo dispuesto para la
ejecución de las sentencias”.
En
el presente caso tal como ha quedado establecido en los párrafos anteriores, la
LCAM ha otorgado a la Sala de lo Contencioso Administrativo, una competencia
funcional -especial-que es indisponible, en virtud de lo cual la Jueza a quo,
al haber entrado a analizar la admisibilidad o no de una demanda que plantea
una pretensión para la cual la ley especial no le confiere competencia;
incurrió en los supuestos del articulo 232 letra “a” supracitado; en
consecuencia, esta Cámara tiene la facultad de declarar en esta instancia de
oficio dicha nulidad insubsanable.”
NO PUEDE
INTERPRETARSE QUE LA LJCA VIGENTE HA DEROGADO TÁCITAMENTE LO DISPUESTO EN LA
LEY DE LA CARRERA ADIMINISTRATIVA MUNICIPAL POR SU PARTICULAR REGULACIÓN
“Respecto
de la figura de la nulidad los autores DE LA OLIVA SANTOS, A., DÍEZ PICAZO
GIMÉNEZ, I., y VEGAS TORRES, J., “Curso de Derecho Procesal Civil I, Parte
General”, Editorial Universitaria Ramón Areces, 2011, pp. 255-256, señalan que “Aunque la nulidad absoluta suele
presentarse ligada a la existencia de defectos insubsanables, se trata de un
enfoque erróneo, porque, en primer lugar, la nulidad radical o absoluta no
deriva solo de defectos o vicios de uno o varios actos (es decir, del
incumplimiento de requisitos) sino también, y de modo muy relevante, la de la inexistencia de presupuestos del
proceso, fenómeno previo y no inherente al mismo acto procesal…La nulidad
absoluta, radical o <<de pleno Derecho>> es un fenómeno de
ineficacia ligado a la antijuricidad consistente en la ausencia de presupuestos
o en el incumplimiento de requisitos jurídico de especial relevancia. La
ineficacia propia de la nulidad absoluta se caracteriza por su extrema
severidad, coherente con la naturaleza de los presupuestos y requisitos
afectados. La ineficacia propia de la nulidad absoluta o radical es completa,
cabalmente como estos adjetivos expresan: una vez declarada la nulidad, no sólo
deja de desplegar cualquier efecto a partir de ese momento el correspondiente
acto nulo, sino que se eliminan los efectos que hayan podido producirse desde
el momento en que el acto se llevó a cabo hasta la declaración de nulidad
absoluta. Es la denominada eficacia ex tunc de esta declaración.”
Agregan,
además, que “La nulidad absoluta
comporta, en principio (hay excepciones),
la declaración de dicha nulidad ex officio y no sólo a instancia de parte,
así como la inexistencia de plazo para declararla o, a lo sumo, en aras de la
seguridad jurídica, la prescripción de algún plazo amplio.”
“En cuanto a la falta
de jurisdicción o de competencia objetiva o funcional, la nulidad radical o
absoluta se encuentra enraizada en la más clara tradición legislativa. Ya no se
precisa que la ausencia de esos presupuestos sea <<manifiesta>>.
Cueste más o menos advertir que falta jurisdicción o competencia objetiva o
funcional, si se ha actuado sin jurisdicción o sin competencia de esas clases,
la consecuencia inexorable es la nulidad radical de lo actuado por el tribunal
o ante él. Cosa distinta es que los actos realizados por las partes carezcan de
toda virtualidad o eficacia jurídica, también en el amplio ámbito
extraprocesal.” (Op. Cit. p. 257)
En
ese orden de ideas, la Sala de lo Constitucional, mediante sentencia definitiva
pronunciada el veintiuno de junio del año dos mil dos, en el proceso de
Inconstitucionalidad referencia 3-99, señaló que:“En el ordenamiento jurídico existe una pluralidad de disposiciones que
en ocasiones pueden contradecirse, existiendo criterios que permitan
resolverlo; así, desde el punto de vista del momento en que se realiza la
coherencia, existen criterios que realizan la coherencia en el momento de
producción del Derecho -criterio de competencia y criterio de jerarquía-; y los
que realizan la coherencia en el momento de aplicación del Derecho -criterios
de especialidad, cronológico y prevalencia-.
El criterio de competencia se
establece a partir de disposiciones constitucionales que señalan el ámbito
material sobre el que puede ejercerse una competencia normativa y que,
condicionan la validez de los actos normativos y la de las disposiciones o
normas creadas por ellos. (…)
La competencia supone siempre la
existencia de una norma superior que circunscribe o limita la competencia
material de una o más fuentes, de manera que el vicio de competencia se produce
por la infracción de esa norma superior; es decir que la infracción de la
competencia se sustancia en una contradicción entre el contenido de la norma
superior que limita la competencia y el acto normativo que infringe esa
limitación”.
Además,
la Sala en mención, en la sentencia definitiva de fecha quince de mayo de dos
mil nueve, en el proceso de amparo referencia 763-2008, determinó que:“En materia de procedimientos la legislación
habilita e impone a los Magistrados y Jueces examinar in limine y, en todo
momento del proceso, el cumplimiento del requisito de su competencia, porque
para ellos su observancia no es dispositiva sino asunto de orden público, salvo
el caso de la competencia territorial, que es disponible sólo para las partes
procesales. (…)
La infracción de los criterios de
distribución de competencia de acuerdo a la materia, a la cuantía o el grado,
es sancionada drásticamente con nulidad absoluta no subsanable, aún en los
casos en que no se hubiere opuesto la excepción pertinente, ya que su omisión
no sanea en forma alguna el vicio provocado por aquella infracción; esta
solución está vinculada indudablemente con la garantía constitucional de Juez
Natural (…)
La seguridad jurídica es
concebida como una emanación de las leyes, habida cuenta que a partir de su
vigencia existe la certeza y seguridad de que sus preceptos son de efectivo
acatamiento; esta concepción tiene especial relevancia al tratarse de leyes de
orden público, caracterizadas por resguardar la seguridad jurídica, pues por su
observancia estricta, aseguran la no alteración del orden legal establecido”.
En
ese orden, es preciso señalar lo que dispone el Derecho común con relación a
los efectos de la ley. Así, el artículo 13 del Código Civil establece que “Las disposiciones de una ley, relativas a
cosas o negocios particulares, prevalecerán sobre las disposiciones generales
de la misma ley, cuando entre las unas y las otras hubiere oposición”.
Por
su parte, el artículo 22 de la misma normativa señala que “El contexto de la ley servirá para ilustrar el sentido de cada una de
sus partes, de manera que haya entre
todas ellas la debida correspondencia y armonía. Los pasajes oscuros de una
ley pueden ser ilustrados por medio de otras leyes, particularmente si versan
sobre el mismo asunto”. (El resaltado es nuestro).
En
consecuencia no puede interpretarse que la LJCA vigente ha derogado tácitamente
lo dispuesto en la Ley especial previamente citada -LCAM- por su particular
regulación a la cual se ha hecho referencia en párrafos precedentes; por lo
cual es procedente ANULAR el auto
definitivo de las ocho horas cincuenta minutos del día veintiuno de marzo de
dos mil dieciocho venido en alzada,por medio del cual se declaró INADMISIBLE la demanda formulada por la
apoderada general judicial del licenciado Roberto José D´Aubuisson Munguía, en
su calidad de ALCALDE MUNICIPAL DE SANTA
TECLA; por ser incompetente la Jueza a
quo para conocer de la pretensión contenida en dicha demanda.”