FUERZA JURÍDICA ENTRE FUENTES DE DERECHO
CAPACIDAD DE
INCIDIR EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO CREANDO DERECHO OBJETIVO O MODIFICANDO EL
YA EXISTENTE
“A. Según
las Sentencias de fechas 23-X-2007 y 6-VI-2008, pronunciadas en los procesos de
Inc. 35-2002 y 31-2004 respectivamente, las disposiciones y normas que integran
el ordenamiento jurídico estructuran formalmente un entramado (le relaciones
normativas regidas por los criterios de jerarquía y de fuerza jurídica.
a. La
fuerza jurídica de una fuente –acto normativo cualificado por el sujeto que lo
produce y/o el procedimiento seguido– es su capacidad de incidir en el
ordenamiento jurídico, creando Derecho objetivo o modificando el existente. En
concreto, el ordenamiento asigna a cada fuente normativa una fuerza determinada.
La fuerza propia de
cada fuente no se refleja solo en su capacidad creadora de Derecho objetivo,
sino también en las disposiciones que produce, dotándolas de rigidez frente a
las fuentes normativas de fuerza jurídica inferior. Por eso, del concepto de
fuerza jurídica se derivan dos consecuencias distintas: la fuerza activa y la
fuerza pasiva. La fuerza activa es la capacidad creadora de Derecho objetivo
reconocida a una cierta fuente normativa. La fuerza pasiva es la capacidad de
las disposiciones producidas por dichas fuentes de resistir nuevas
disposiciones de fuerza jurídica inferior.
Así, mediante la
fuerza jurídica atribuida a cada fuente normativa se establece una ordenación
jerárquica del sistema de fuentes según la cual las relaciones entre las
fuentes se desarrollan de la siguiente manera: (i) en virtud
de su fuerza activa, una fuente puede modificar cualquier disposición de fuerza
inferior a la suya y cualquier disposición de su misma fuerza, y, en razón de
su fuerza pasiva, ninguna disposición puede ser modificada por una fuente
inferior.”
SENTIDOS
EN LOS CUALES UNA NORMA ES SUPERIOR JERÁRQUICAMENTE A OTRAS
“b. Teniendo en cuenta lo anterior, en la
gradación resultante de la distinta fuerza jurídica una fuente es superior a
otra si el ordenamiento le atribuye una fuerza mayor. La ordenación jerárquica
de las fuentes a partir de su distinta fuerza tiene una consecuencia
importante: al determinar que son inválidas las normas que contradicen lo
establecido por otras normas superiores, establece una condición de validez de
las normas jurídicas.
Ahora bien, una
norma es jerárquicamente superior a otra en los siguientes sentidos: (i) de
jerarquía formal, según la cual las normas que regulan la producción de otras
normas son superiores a las normas que se emiten en ejercicio de esa
competencia, y (ii) de jerarquía material, en virtud de la
cual una norma es jerárquicamente superior a otra cuando, en caso de conflicto,
la primera prevalece sobre la segunda. Este último es el supuesto en el que
diversas normas establecen soluciones distintas e incompatibles para un mismo
caso.
Así, nuestra
Constitución posee un grado superior al de cualquier otra fuente, por lo que no
puede ser válidamente contradicha por ninguna otra. Cuenta con disposiciones que
pautan el comportamiento tanto de los particulares como de los funcionarios y
con disposiciones que determinan la validez del Derecho producido en los
distintos ámbitos en que se ejercitan las potestades normativas, entre las
cuales se encuentran las normas sobre producción jurídica, que establecen el
órgano competente, el procedimiento y los límites materiales para la creación
de las normas que integran el ordenamiento jurídico.
En ese contexto, la
Constitución autoriza la creación de distintos tipos de normas originadas en
diferentes órganos. Precisamente, hay normas en la Constitución que atribuyen
competencias a órganos y entes estatales que dan lugar a diversos tipos de
normas jurídicas, por ejemplo, las leyes formales, los reglamentos ejecutivos y
las ordenanzas municipales. De ello se desprende que, además de la fuente
constitucional, el ordenamiento está conformado por fuentes primarias,
secundarias, terciarias y así sucesivamente. Las fuentes primarias son aquellas
dotadas de fuerza jurídica inmediatamente inferior a la de la Constitución; se
trata de la ley y los tratados internacionales. Las fuentes
secundarias son aquellas subordinadas a las fuentes constitucional y
primarias. Las fuentes terciarias son aquellas que deben respetar las fuentes
constitucional, primarias y secundarias.”
ORDENAMIENTO
JURÍDICO ES UN SISTEMA ARTICULADO, DINÁMICO Y AUTORREGULADO QUE ELIMINA
COLISIONES NORMATIVAS
“B. Ahora
bien, dada la multiplicidad de órganos con potestades normativas reconocidas
por la Constitución y la necesidad de ordenar la posición de las distintas
fuentes que conforman el ordenamiento, este se basa, entre otros, en el
postulado de coherencia. Este concibe el ordenamiento jurídico como un sistema
articulado, dinámico y autorregulado que elimina las colisiones normativas,
determinando el Derecho aplicable.
El ordenamiento
prevé la solución de los conflictos entre disposiciones jurídicas y entre las
competencias de los entes que las emiten por medio de los criterios de
jerarquía especialidad, cronológico y prevalencia. De esta manera, corresponde
al aplicador hacer uso de dichas herramientas para determinar la disposición
aplicable en el caso concreto. Además, el postulado de coherencia es un
principio informador del ordenamiento jurídico que, ante una posible colisión normativa, opta, de ser
posible, por la interpretación que solvente el conflicto preservando los
elementos contrastados.”
SALA
DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CONSIDERÓ QUE EL BANCO SCOTIABANK OBRÓ BAJO
ERROR DE PROHIBICIÓN DE MANERA INDUCIDA POR LA ADMINISTRACIÓN
“
Ahora bien, al
trasladar dichas consideraciones al asunto sometido a su conocimiento, la SCA
no estableció porqué existía error de prohibición. Más bien, la SCA se limitó a
determinar que Scotiabank estaba sujeto al control de la SSF –a la cual
correspondía vigilarlo y fiscalizado–, por lo que, al haber tenido aquel la
confianza y certeza de estar actuando correctamente, quedaba justificaba la
aplicación de la NPB4-21. Con base en ello, la SCA consideró que existió un
error de prohibición inducido por la Administración, pues el art. 5 de la NPB4-
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO NO CONSIGNÓ LAS RAZONES CON BASE EN LAS
QUE CONCLUYÓ QUE EL BANCO SCOTIABANK DESCONOCÍA QUE LAS DISPOSICIONES APLICADAS
ATENTABAN CONTRA LA LEY DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR
“Al respecto, se
advierte que, si bien en el acto impugnado se hicieron ciertas consideraciones
abstractas respecto al error de prohibición y se anunció su aplicación al caso
concreto, este en realidad no se decidió teniendo en cuenta la
existencia o no de dicho error, sino que supuestamente resolviendo un conflicto
normativo –aun habiendo sostenido previamente que era aparente– y, a
partir de ello, se concluyó que la entidad bancaria debía aplicar una
determinada disposición, lo cual, en su opinión, excluyó el dolo o la culpa.
Sin embargo, en la sentencia controvertida no se consignaron las razones con
base en las que se concluyó que dicha entidad desconocía que la NPB4-21
atentaba contra la LPC, a pesar de que los arts. 19 letra a) y 20 letra d) de
esta ley establecen obligaciones y prohibiciones especiales para proveedores de
servicios financieros como Scotiabank, por lo que difícilmente puede sostenerse
su ignorancia o que haya creído que estaba fuera del ámbito de aplicación de
los mismos.
En razón de lo anterior, se colige que el
caso sometido a conocimiento de la SCA, en realidad, fue resuelto dándole
aplicación preferente a una supuesta ley especial obligatoria sobre la LPC y, a
partir de ello, se ordenó que no se pagara la multa impuesta por el TSDC y no
se reintegraran las cantidades percibidas a raíz de cobros ilegales a los
ahorrantes de Scotiabank.”
SALA DE LO
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO OTORGÓ CARÁCTER DE LEY
ESPECIAL A LA NPB4-21 APROBADA POR EL CONSEJO DIRECTIVO DE LA SUPERINTENDENCIA
DEL SISTEMA FINANCIERO Y DECLARÓ A LA LEY DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR COMO
GENERAL Y ABIERTA
“B. a. La
NPB4-21 –a la cual la autoridad demandada otorgó carácter de "ley
especial" preferente sobre la LPC– fue aprobada por el Consejo Directivo
de la SSF, en las sesiones del 8-XII-1999 y 5-I-2000, en uso de la potestad que
le otorga el art. 66 inc. final de la Ley de Bancos: "[l]a
Superintendencia deberá emitir las disposiciones que permitan la aplicación de
este Capítulo [Relaciones entre las operaciones activas y pasivas]".
Teniendo en cuenta ello, dicha norma prudencial –emitida en ejercicio de la
potestad normativa de la Administración– tiene el carácter de fuente secundaria
y, por ello, subordinada a la fuente constitucional y a las fuentes primarias.
Por su parte, la LPC –la cual, según la SCA, tenía en el caso sometido a su
conocimiento el carácter de general y "abierta"– fue emitida por la
Asamblea Legislativa, en ejercicio de lo prescrito en el art. 131 ord. 5° de la
Cn., mediante el Decreto Legislativo n° 776 del 18-VIII-2005, publicado en el
Diario Oficial n° 166, tomo 368, del 8-IX-2005.
b. Según se sostuvo en la Sentencia de fecha 4-IV-2008,
emitida en del proceso de Inc. 40-2006, las leyes, atendiendo a la preferencia
de una sobre otra en la aplicación, pueden ser generales o especiales. La ley
general regula un ámbito amplio de sujetos, situaciones o cosas, mientras que
la ley especial regula un sector más reducido y se sustrae del ámbito general
–en atención a valoraciones específicas que, según el órgano legisferante,
justifican un tratamiento diferente–.
c. i. En la resolución impugnada, la SCA estableció que el art. 5
de la NPB4-21 estaba en "aparente" contradicción con la LPC. Si bien
no se señaló cuáles eran las disposiciones de la LPC con las que se producía la
colisión, de la resolución del TSDC se desprende que se hacía referencia a los
arts. 19 letra a) y 20 letra e), los cuales, respectivamente, establecen
obligaciones y prohibiciones especiales para los proveedores de servicios
financieros.”
ARTÍCULOS
19 LETRA A) Y 20 LETRA E) DE LA LEY DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR SON NORMAS
ESPECIALES EN EL CASO SOMETIDO A CONOCIMIENTO DE LA AUTORIDAD DEMANDADA
“Al respecto, si
bien la LPC en principio es una ley general –regula un ámbito amplio de
sujetos, situaciones o cosas–, ello no impide que en esta existan disposiciones
especiales dirigidas a resolver situaciones particulares. En ese sentido, los
arts. 19 letra a) y 20 letra e) de la LPC eran normas especiales en el caso
sometido a conocimiento de la autoridad demandada, ya que fueron emitidas para
establecer obligaciones y prohibiciones específicas de los proveedores de
servicios financieros –a diferencia de otras disposiciones de dicha ley que
tienen carácter general, en cuanto van dirigidas a cualquiera que establezca
relaciones con los consumidores–.”
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CONSIDERÓ QUE LA NPB4-21 ERA DE
APLICACIÓN PREFERENTE SOBRE LA LEY DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR Y POR TANTO, DE
OBLIGATORIO CUMPLIMIENTO PARA EL BANCO SCOTIABANK
“ii. Ahora bien, la autoridad
demandada consideró que la contradicción era aparente, pues, al ser la NPB4-21
una norma vigente especial de obligatorio cumplimiento para Scotiabank, era de
aplicación preferente sobre la LPC. Sin embargo, con tal argumento no
desaparecía el conflicto, pues la LPC también era una fuente normativa vigente,
de obligatorio cumplimiento, y los arts. 19 letra a) y 20 letra e) constituían
también normas especiales. Ello implica que sí existía una antinomia, pues dos
normas pertenecientes al mismo ordenamiento y con el mismo ámbito de
validez (temporal, espacial, personal y material) imputaban efectos jurídicos
incompatibles en las mismas condiciones lácticas. Así, el conflicto generado
por la incompatibilidad se entablaba entre una disposición que prohibía hacer
algo –la LPC– y otra que permitía hacerlo –la NPB4-21–. Pero nótese que el art.
5 de la NPB4-21 solo establece qué se entiende por "recargo" aplicado
por los bancos; no obliga a las entidades bancarias a realizar ese cobro a los
ahorrantes.”
LEY DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR POSEE
FUERZA JURÍDICA SUPERIOR FRENTE A LA NPB4-21
“iii. Teniendo
en cuenta el postulado de coherencia del ordenamiento jurídico, es necesario
solucionar la contradicción que se produce entre dos normas. Para ello debe
acudirse al criterio jerárquico, el cual organiza las relaciones normativas en
un ordenamiento, atribuyendo distinta fuerza a sus diversas fuentes, lo que se
hace en función de la autoridad normativa y/o del procedimiento de creación. Se
trata, por ello, de un criterio útil para dirimir conflictos entre normas
originadas en fuentes de distinta fuerza.
En el presente caso,
el conflicto normativo se produce entre una ley formal y una
norma infralegal, por lo que, al ser normas de distinto grado jerárquico,
aquella de menor fuerza normativa resulta invalida. Si bien es cierto que la
NPB4-21 entró en vigencia antes que la LPC –por lo que, a partir de su emisión,
las actuaciones basadas en ella eran válidas–, con la aprobación de dicha ley
se generó una invalidez sobrevenida. En otras palabras, la norma prudencial fue
válida hasta la creación de la norma superior.
Así, en razón de que
tanto las disposiciones de la NPB4-21 como las de la LPC constituyen leyes
especiales en el caso concreto, el criterio de especialidad no es idóneo para
resolver el conflicto. En ese sentido, dado que, por un lado, la LPC establece
una prohibición dirigida especialmente a los proveedores de servicios
financieros y, por otro lado, la NPB4-21 establece un permiso positivo para los
mismos proveedores, no existe una disposición general que pueda ser
interpretada restrictivamente, por lo que es imposible aplicar una de las
normas sin que entre en conflicto con la otra -hacerlo supondría anular la
fuerza de las normas–. Consecuentemente, el conflicto debe resolverse por
aplicación de la norma superior.
Se
tiene entonces que la SCA, en su sentencia de fecha 30-V-2013, dio a la NPB4-21
aplicación preferente sobre la LPC a pesar de que esta última tenía una fuerza
jurídica superior que la hacía prevalecer al entrar en contradicción con la
primera. Como consecuencia de ello, eximió a Scotiabank del pago ordenado
por el TSDC y del reintegro a los
ahorrantes, a quienes se había cobrado en concepto de
recargo por inactividad de las cuentas de ahorro con saldos iguales o mayores a
$20.00 durante los meses de diciembre de