NULIDAD DE PLENO
DERECHO
SUPUESTOS CONFIGURATIVOS, RELACIÓN
Y DIFERENCIACIÓN CON OTROS TIPOS DE INVALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS, EL
INNECESARIO AGOTAMIENTO DE LA VÍA ADMINISTRATIVA Y LA PERMISIVA INOBSERVANCIA
DEL PLAZO PARA SU IMPUGNACIÓN
“De
forma particular, se procede a plantear las consideraciones correspondientes a
los requisitos de procesabilidad y a la verificación de concurrencia de alguna
causal de exclusión de pretensiones:
V. La sociedad demandante plantea su “DEMANDA
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA POR NULIDAD DE PLENO DERECHO […]”, como si la
calidad del vicio atribuido al acto administrativo impugnado fuese generadora
de una especie particular de proceso. Los romanos VI y VIII de su escrito se
orientan en tal sentido, trayéndose actos jurisprudenciales que efectivamente
otorgan un tratamiento procesal distinto a la impugnación de actos afectados de
nulidad radical o de pleno derecho en sede contencioso administrativa,
prescindiéndose de ciertos requisitos de procesabilidad como el agotamiento de
la vía administrativa y el plazo para deducir pretensiones, en atención a la
máxima gravedad y perturbación de la legalidad que este tipo de actos encarna.
Sobre
ello, resulta preciso e imperioso plantear las condiciones normativas que
circunscribían a la figura de la nulidad absoluta, radical o de pleno derecho,
hasta antes del 31 de enero de 2018, cuando entraron en vigencia la actual Ley
de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y las Disposiciones Transitorias
del Procedimiento Administrativo y del Régimen de la Administración Pública,
contenidas en los Decretos Legislativos Nos.760 y 762, ambos de fecha 28 de
agosto de 2017, publicados en los Diarios Oficiales núm. 174, tomo 416, del 20
de septiembre de 2017, y núm. 209, tomo 417, del 9 de noviembre de 2017,
respectivamente.
Antes
de entrada en vigencia de dichas normas, la impugnación de este tipo de actos
se regía por lo dispuesto en el art. 7 de la anterior Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa,
promulgada a través del Decreto Legislativo Nº 81, del 14 de noviembre de 1978,
publicado en el Diario Oficial Nº 236, tomo 261, del 19 de diciembre de 1978,
que decía:
“Art. 7.- No se admite la acción contencioso
administrativa respecto de los siguientes actos:
a) los consentidos expresamente, y aquéllos en que no se haya agotado la vía
administrativa. Se entiende que está agotada la vía administrativa, cuando
se haya hecho uso en tiempo y forma de los recursos pertinentes y cuando la ley
lo disponga expresamente; y
b) los que sean reproducción
de actos anteriores ya definitivos o firmes, y los confirmatorios de acuerdos consentidos por haber obtenido estado de
firmeza.
No
obstante, se admitirá la impugnación contra los actos a que se refiere este
artículo, cuando fueren nulos de pleno derecho y estén surtiendo efecto; pero ello, únicamente para
el solo efecto de declarar su ilegalidad sin afectar los derechos adquiridos”;
el resaltado es nuestro.
Ante la incorporación de la categoría de actos nulos
de pleno derecho y la flexibilidad extrema para su impugnación en sede
contencioso administrativa, la Sala de Contencioso Administrativo desarrollo
una clara línea jurisprudencial, tendente a llenar de contenido los vacíos
normativos de la LJCA derogada, llegando a delimitar los alcances de la nulidad
de pleno derecho y la forma y plazo para su impugnación. Los actos
jurisprudenciales en que se desarrollan los supuestos configurativos de la
nulidad absoluta, su relación y diferenciación con otros tipos de invalidez de
los actos administrativos, el innecesario agotamiento de la vía administrativa
y la permisiva inobservancia del plazo de 60 días para su impugnación, son
bastos, verbigracia, Sentencias Contencioso Administrativa (SCA) 442-2010
(9/XII/2016), 219-2012 (31/X/2016), 317-2006 (13/VI/2016),
193-2010(3/XII/2014),144-2012(30/VI/2014), 257-2009 (27/VIII/2012).”
CONSTITUYE EL “GRADO MÁXIMO
DE INVALIDEZ” QUE ACARREA CONSECUENCIAS COMO LA IMPOSIBILIDAD DE SUBSANACIÓN,
IMPRESCRIPTIBILIDAD E INEFICACIA
“En
esta línea, la Sala de lo Contencioso Administrativo ha dicho que “[…] la nulidad de pleno derecho
es una categoría de invalidez del acto administrativo caracterizada por una
especialidad que la distingue del resto de ilegalidades o vicios que invalidan
los actos de la Administración [...] [y] constituye el “grado máximo de
invalidez” que acarrea consecuencias como la imposibilidad de subsanación,
imprescriptibilidad e ineficacia ab initio. En este orden de ideas,
la nulidad de pleno derecho tiende a identificarse por la especial gravedad del
vicio“,219-2012 (31/X/2016) y 317-2006 (13/6/2016).
Además,
ha expuesto que su competencia para conocer de las controversias que se
susciten en relación con la legalidad de los actos de la Administración
Pública, “[…] no se modifica por la vía de
conocimiento excepcional regulada en el artículo 7 de la Ley de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, pues tal como se ha establecido, la comprobación de
una nulidad de pleno derecho únicamente
permite obviar ciertos requisitos de procesabilidad […]”. Advierte además “[…] que no toda ilegalidad o violación conlleva una nulidad de pleno
derecho, es decir, la mera
violación al principio de legalidad no conlleva una nulidad de pleno derecho,
ya que ello rompería el principio de mera anulabilidad; y el carácter
excepcional que rige la nulidad de pleno derecho se convertiría en regla
general” [1] el resaltado es
nuestro, 442-2010 (9/XII/2016).
VI. Precisa en este punto, retomar la nueva
configuración normativa y conceptual de la figura de la nulidad absoluta o de
pleno derecho y su forma de impugnación, a partir de la nueva Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativa y las Disposiciones Transitorias del
Procedimiento Administrativo y del Régimen de la Administración Pública,
citadas a continuación como Disposiciones o Disposiciones Transitorias.
El
nuevo marco normativo, en específico la LJCA, no prevé particularidad alguna
respecto de los requisitos de procesabilidad para la impugnación de actos
administrativos que adolezcan de nulidad de pleno derecho, como sí lo hacía la
LJCA derogada, a través del inc. 2º de su art. 7. Ahora, el ejercicio de la
acción contencioso administrativa debe ceñirse a las pretensiones y requisitos
de procesabilidad establecidos en la ley; los actos que puedan estar viciados de
nulidad absoluta o de pleno derecho, deben impugnarse como cualquier otro acto
administrativo, a través del agotamiento del requisito previsto en las
referidas Disposiciones Transitorias.”
LA
DISPENSA DEL AGOTAMIENTO EN TIEMPO Y FORMA DE LOS RECURSOS LEGALMENTE PREVISTOS
Y LA IMPRESCRIPTIBILIDAD DE LA IMPUGNACIÓN DE LOS ACTOS AFECTADOS SON LAS
CARACTERISTICAS EN LA NUEVA LEGISLACIÓN
“VII. Este cambio normativo en la LJCA, materializado
en la exclusión de la impugnación
directa de los actos nulos de pleno derecho, es correspondido con
la determinación precisa de los supuestos que vician de nulidad absoluta o de
pleno derechos a los actos administrativos, así como con la habilitación al administrado
para la impugnación inicial de este tipo de actos en sede administrativa,
previstas y desarrolladas en las Disposiciones Transitorias del Procedimiento
Administrativo y del Régimen de la Administración Pública, arts. 1 y 3, inc. 3°,
respectivamente.
Ahora
el legislador ha habilitado de forma expresa al administrado para advertir a la
Administración pública sobre la ocurrencia de un vicio de nulidad absoluta o de
pleno derecho en el acto emitido por ella, y requerir de ésta la revocatoria
del acto viciado; revocatoria que podrá plantearse en cualquier tiempo.
La
dispensa del agotamiento en tiempo y forma de los recursos legalmente previstos
y la imprescriptibilidad de la impugnación de los actos afectados de nulidad
absoluta o de pleno derecho, jurisprudencial desarrolladas, fueron retomadas
por el legislador, traspalándolas al procedimiento administrativo. Ahora, este
tipo de actos pueden impugnarse en sede administrativa, en cualquier tiempo y
sin la interposición previa de recursos, y sólo entonces, de no lograrse la
reparación y subsanación del acto viciado, podrá accederse a la jurisdicción
contencioso administrativa, para impugnar el acto de la Administración que
decide la impugnación o revocatoria planteada, sea éste expreso o presunto.
Con
el nuevo desarrollo normativo, el ciudadano mantiene a salvo la tutela de sus
derechos, a través de la impugnación originaria de las nulidades en sede
administrativa y su posterior impugnación en sede jurisdiccional; éste es el cauce
que el legislador ha previsto.
Es
a través del ejercicio de la “impugnación de nulidad” o de la “acción de
nulidad” como algunos sistemas le denominan, en sede administrativa, como se
supera la exclusión de la pretensión por el no agotamiento de la vía
administrativa, prevista en el art. 11 letra b) LJCA y la extemporaneidad de su
impugnación.
De
esta forma, las Disposiciones Transitorias cumplen en parte con el objeto y fin
de su promulgación: viabilizar y facilitar la aplicación de algunas disposiciones
de la LJCA y complementar las garantías de protección jurisdiccional
establecidas en aquélla, mientras se promulga y adquiere vigencia la Ley de
Procedimientos Administrativos.”
SI
EL ACTO ADMINISTRATIVO LLEVA NULIDAD ABSOLUTA O DE PLENO DERECHO, EL INTERESADO
PODRÁ EN CUALQUIER TIEMPO, LA REVOCATORIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO POR RAZONES
DE LEGITIMIDAD, ANTE LA MISMA ADMINISTRACIÓN
“VIII. Mientras
no exista una ley de carácter general que regule los procedimientos
administrativos, para la impugnación de la generalidad de los actos
administrativos que puedan adolecer de ilegalidad, anulabilidad o invalidez,
debe agotarse la vía administrativa, en la forma prescrita en art. 2 de las
Disposiciones; pero ante la concurrencia de alguno de los supuestos de nulidad
absoluta o de pleno derecho, el interesado podrá además solicitar, en cualquier
tiempo, la revocatoria del acto administrativo por razones de legitimidad, ante
la misma Administración, constituyendo ésta la forma especial de agotamiento de
la vía administrativa en casos de nulidad de pleno derecho.
La
habilitación especial para la revisión de actos viciados de nulidad radical,
absoluta o de pleno derecho, ahora ha sido colocada por el legislador en la
sede administrativa, dejando a la autoridad jurisdiccional el juzgamiento de la
decisión de la Administración respecto de la presunta nulidad advertida.”
LA
IMPUGNACIÓN EN SEDE ADMINISTRATIVA DE UN ACTO QUE PUEDA ADOLECER DE NULIDAD
ABSOLUTA O DE PLENO DERECHO, LLEGA A CONFIGURAR UN PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
EXTRAORDINARIO, CUYO FIN ES VERIFICAR LA CONCURRENCIA DE UNA CAUSA DE NULIDAD
EN EL ACTO
“IX. Precisa advertir que el uso del
vocablo “podrá” en el inc. 3º del art. 3 de las Disposiciones Transitorias, no presenta
una connotación potestativa, sino habilitante. No puede ser así, pues dicha
forma verbal también ha sido usada por el legislador en la regulación del
recurso de apelación y en la exigencia del agotamiento de los recursos
administrativos en plazo.
X. La especialidad de esta forma de impugnación
de actos administrativos, que a s vez revisten características especiales,
escapa a la forma normal y ordinaria de agotamiento de la vía administrativa,
establecida en el art. 2 de las Disposiciones. La solicitud de revocatoria de
los actos nulos de pleno derecho habilitada en el inc. 3° del art. 3 de las
Disposiciones, no puede tener la misma naturaleza que un recurso administrativo
ordinario de revocatoria en un procedimiento administrativo.
La
impugnación en sede administrativa de un acto que pueda adolecer de nulidad
absoluta o de pleno derecho, llega a configurar un procedimiento administrativo
extraordinario, cuyo fin es verificar la concurrencia de una causa de nulidad
en el acto. Así se concibe y desarrolla en sistemas como el español, y en la
Ley de Procedimientos Administrativos de nuestro país, contenida en Decreto
Legislativo N° 856, de fecha 15 de diciembre de 2017, la cual aún no concluye
su proceso constitucional de formación de ley.
De
las resultas de este procedimiento especial, concentrado en la solicitud de
revocatoria prevista en el inc. 3º del art. 3 de las Disposiciones
Transitorias, podrá conocerse en la jurisdicción contencioso administrativa.
XI. Sobre la imposibilidad de impugnar de forma
directa en sede contenciosos administrativa, aquellos actos que puedan adolecer
de nulidad absoluta o de pleno derecho, sin el agotamiento previo del
procedimiento administrativo de nulidad, existe contundente y reiterada
jurisprudencia por parte de la Sala de lo Contencioso Administrativo del
Tribunal Supremo español; de forma ilustrativa, podemos citar la sentencia del5/V/2016, en el Recurso de Casación 401/2015, que en
lo conducente, expresa:
“[…] En
consecuencia, una cláusula nula del PCAP o del PPT deberá ser recurrida dentro
del plazo legalmente previsto, y si no se hace así, solo cabrá utilizar la vía
del artículo 102 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de
las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ,
reclamando de la Administración autora del acto, contra el que no se haya
interpuesto recurso administrativo en plazo, la declaración de nulidad, previo
dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad
Autónoma si lo hubiere. Contra esa resolución, o en su caso, contra la ausencia
de la misma, podrá ejercerse el recurso ante los Tribunales de lo Contencioso
Administrativo. En consecuencia, será preciso que la Administración, de oficio
o a instancia de parte, abra esa vía para obtener de esa forma una resolución
administrativa (expresa o presunta) contra la que se podrá recurrir en tiempo y
forma en vía contenciosa administrativa. Si no es así, no cabe efectuar
pronunciamiento alguno sobre dicha clase de nulidad, cuando no se ha
interpuesto el recurso administrativo o especial en materia de contratación en
plazo. Dicha postura ha sido reiteradamente mantenida por el Tribunal Supremo,
entre otras en sentencias de 23 de Noviembre y 7 de Diciembre de 1993, 23 de
Enero de 1996, 18 de Febrero y 9 y 23 de Octubre de 1997, 29 de junio del 2000
y 25 de septiembre de 2007 que sientan la doctrina, que el ataque a los actos
nulos de pleno derecho fuera del plazo establecido para su impugnación, tiene
su camino perfectamente marcado en el ordenamiento jurídico, es decir, si
existe una nulidad de pleno derecho la vía a seguir para invocarla en cualquier
momento es la que se encuentra establecida en el artículo 102 de la Ley
30/1992, de 26 de Noviembre, esto es, la revisión de oficio que incluye el
dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano autonómico equivalente. Ese
es el camino que debe seguirse, respecto de los actos nulos firmes y
consentidos, y no impugnarlos extemporáneamente de forma expresa o implícita.
Como afirma la STS de 29 de junio
de 2000 y reitera la de 4 de octubre de 2002, la nulidad de pleno derecho puede
ser esgrimida en cualquier tiempo pero ha de hacerse por la vía de petición y
no de recurso y que los plazos para impugnar los actos administrativos están
señalados como obligatorios en la LRJAPYPAC y en la LJCA, que no distinguen a
estos efectos entre nulidad y anulabilidad, de suerte que la nulidad absoluta
debe hacerse valer, no impugnando el acto ya firme sino solicitando de la
Administración el procedimiento de revisión del acto nulo”.
La sentencia del mismo
tribunal, del 20/XII/2013, dictada en el Recurso de Casación 894/2011[2],
es también bastante ilustrativa sobre el tratamiento del Derecho español a la
impugnación directa de actos de pleno derecho ante la jurisdicción contencioso
administrativa.
XII. La reciente publicación
en el país, de la obra del profesor venezolano Hernández-Mendible, se alinea a lo expuesto en romanos anteriores,
al establecer que debe tenerse en cuenta también, lo concerniente a la potestad
de autotutela de la Administración Pública, la cual se define como la
realización de los propios intereses que representa la administración, sin
necesidad de acudir a los tribunales, resolviendo los conflictos potenciales o
actuales, que surgen con los otros sujetos, en relación a sus actos jurídicos.
Dicha potestad tiene como fundamento la satisfacción del interés general, permite
que la Administración a través de sus órganos competentes y cumpliendo el
procedimiento legalmente establecido, convalide, rectifique, reponga, revoque o
anule, de oficio o a instancia de parte, en cualquier momento, aquellos actos
suyos que sean inoportunos o inconvenientes (razones de mérito), o contrarios a
Derecho (razones de juridicidad), según sea el caso”. En este sentido, “[…] la Acción
de Nulidad constituye una garantía para los interesados, mediante la cual estos
pueden pretender la declaratoria de nulidad de un acto administrativo, luego de
que el acto se torna irrecurrible en vía administrativa o jurisdiccional, por
no haberse intentado en su contra los correspondientes recursos de impugnación.
Esta acción constituye un remedio contra los fugases lapsos a los cuales se
encuentran sometidos los particulares para pretender la invalidez y enervar la
eficacia jurídica de los actos administrativos”[3]; y siendo esta una
manifestación de la potestad de autotutela, se puede afirmar que la acción de
nulidad debe ser intentada ante el mismo órgano de la administración que emitió
el acto cuya nulidad se pretende.
XIII. Bajo esta nueva configuración normativa, tanto
de la jurisdicción contencioso administrativa, como del procedimiento
administrativo, el acto impugnado a través de la presente demanda, contenido en
documento F-14 de fecha 28 de febrero de 2017, emitido por el Jefe de la Unidad
Tributaria Municipal de la Alcaldía Municipal de Santiago de María, debe ser
revisado previamente en sede administrativa, lo cual no ha sido acreditado en
el escrito de demanda y sus anexos.
De
esta forma, con la impugnación directa que se hace de dicho acto, la pretensión
deducida en la demanda quedaría excluida del conocimiento de la jurisdicción
contencioso administrativa, por no haberse agotado la vía administrativa en los
términos establecidos en las Disposiciones Transitorias y por no haberse
deducido dentro del plazo legalmente establecido, según lo prescrito en los
arts. 11 letra b), 24 y 25 letras a) y b) LJCA y considerandos I. y II. y arts.
2 y 3 de las Disposiciones Transitorias.
Las
consideraciones desarrolladas supra,
nos llevan a la convicción de que la demanda planteada es improponible por
haberse presentado de forma extemporánea, debido a que el acto impugnado fue
notificado el mismo día de su promulgación, es decir, el 28 de febrero de 2017,
según consta en la demanda y documentación anexa. Desde el 28 de febrero de
2017 a la fecha, han transcurrido más de los sesenta días hábiles que la ley
prevé para poder deducir pretensiones derivadas de dicho acto, art. 35 inc. 4º LJCA.
Esta
imposibilidad del juzgador para conocer de las pretensiones contenidas en la
demanda, por contener éstas un defecto irremediable, es decir, insubsanable o
insalvable, es la que nos ubica ante la improponibilidad, como consecuencia del
control jurisdiccional que debe ejercerse sobre el proceso.
Al
respecto, el artículo 277 del CPCM señala que, presentada la demanda, si el
juez advierte algún defecto en la pretensión, como decir que su objeto sea
ilícito, imposible o absurdo; carezca de competencia objetiva o de grado, o
atinente al objeto procesal, como la litispendencia, la cosa juzgada,
compromiso pendiente; evidencie falta de presupuestos materiales o esenciales y
otros semejantes, se rechazará la demanda sin necesidad de prevención por ser
improponible.
Las valoraciones precedentes, fundamentadas en el nuevo cause que la legislación brinda para la impugnación de los actos administrativos afectos de nulidad absoluta o de pleno derecho, no dejan desprovisto al administrado de medios para defender sus derechos. Para el caso particular, la sociedad demandante se encuentra habilitada para solicitar la revocatoria de dicho acto en cualquier tiempo, ante la Administración emisora del mismo y, de lo resuelto por ésta, en caso de no serle favorable, podrá deducir su pretensión ante esta jurisdicción.”