LEY DEL RÉGIMEN ESPECIAL DE LA TIERRA EN PROPIEDAD DE LAS ASOCIACIONES COOPERATIVAS, COMUNALES Y COMUNITARIAS CAMPESINAS Y BENEFICIARIAS DE LA REFORMA AGRARIA

RECONOCIMIENTO DEL DERECHO DE PROPIEDAD EN LA NORMATIVA CONSTITUCIONAL

"IV. 1. Este tribunal ha afirmado que el derecho de propiedad se encuentra reconocido en los arts. 2 inc. 1º, 103 y 106 Cn. (sentencia de 25-VI-2009, Inc. 57-2005). La propiedad es un derecho fundamental ya que reúne sus tres notas distintivas: (i) dimensión subjetiva: deriva del valor constitucional libertad, confiriendo al individuo un conjunto de facultades relacionadas con su patrimonio que le permiten realizar su proyecto de vida dentro de la sociedad; (ii) dimensión objetiva: informa todo el ordenamiento jurídico en lo relativo a la actividad económica de los particulares y del Estado; y (iii) protección reforzada: se beneficia de diversas garantías normativas, jurisdiccionales e institucionales –ej., las disposiciones constitucionales que reconocen el derecho de propiedad están protegidas por los arts. 247 y 248 Cn., y pueden ser invocadas como fundamento jurídico de una pretensión de amparo o inconstitucionalidad– (sentencia de 13-I-2010, Inc. 130-2007).

Esta sala ha rechazado la posibilidad de caracterizar el derecho de propiedad a partir de la regulación infraconstitucional existente sobre él. Ello es así porque, aún cuando tales fuentes son útiles para la interpretación de las disposiciones constitucionales que lo reconocen, la supremacía constitucional y la fuerza normativa de la Constitución vedan esta posibilidad pues no puede renunciarse a la tarea de elaborar un concepto constitucional autónomo del derecho de propiedad. Admitir lo contrario significaría reconocer que es el legislador quien determina definitivamente el contenido de las disposiciones constitucionales cuando las desarrolla en el plano de la legalidad. Por tal razón, este tribunal ha expresado que desde la perspectiva constitucional el derecho de propiedad recae sobre toda cosa, material o inmaterial, útil, apropiable y dentro del comercio, que incluye la facultad de poder ocuparla, servirse de ella de cuantas maneras sea posible, y la de aprovechar sus productos y acrecimientos, así como la de modificarla y disponer jurídicamente de ella (sentencia de Inc. 130-2007, ya citada).

FACULTADES DEL DERECHO DE PROPIEDAD

"De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el derecho a la propiedad confiere las siguientes facultades a su titular: (i) usar libremente los bienes, lo cual implica la potestad de servirse de la cosa y aprovechar los servicios que rinda; (ii) gozar libremente de los bienes, que se manifiesta en la posibilidad del dueño de recoger todos los productos que accedan o se deriven de su explotación; y (iii) disponer libremente de los bienes, que se traduce en actos de enajenación respecto a la titularidad del bien (sentencia de 26-X-2015 Y 9-XII-2015, Amps. 660-2013 y 758-2013). Las modalidades del derecho de propiedad, esto es, el libre uso, goce y disposición de los bienes, se ejercen sin otras limitaciones más que aquellas establecidas en la Constitución o la ley, tal como el objeto natural al cual se debe: la función social. Cabe aclarar que, en virtud del derecho a la propiedad, no solo se tutela el dominio, sino también las reclamaciones que se basen en algún otro derecho real como la herencia, el usufructo, la habitación, la servidumbre, la prenda o la hipoteca. En ese sentido, el derecho de propiedad debe entenderse como la plena potestad sobre un bien, que a la vez contiene la potestad de poder ocuparlo, servirse de él de cuantas maneras sea posible y la de aprovechar sus productos y acrecimientos, así como la de modificarlo y dividirlo (sentencia de 24-IX-2007, Amp. 91-2006)."

CONDICIONES DEL DERECHO DE PROPIEDAD

"Este derecho fundamental –como cualquier otro– no tiene carácter absoluto. La Constitución reconoce de manera expresa dos condicionantes al derecho de propiedad. El primero, previsto en el art. 103 inc. 1º Cn., es la función social. Esta disposición establece expresamente que “se reconoce y garantiza el derecho a la propiedad privada en función social”. El segundo, previsto en el art. 106 inc. 1º Cn., se refiere a causas de utilidad pública o interés social. En razón de este límite se admite la posibilidad de expropiar un bien sujeto a dominio privado, previa comprobación de la utilidad pública y el interés social y el pago de la correspondiente indemnización al dueño del mismo.

La función social, incluida consustancialmente a las facultades subjetivas del propietario, supone que este, al mismo tiempo que extrae provecho particular a sus bienes, deberá soportar determinadas obligaciones y deberes públicos, a fin de posibilitar la utilidad colectiva que los mismos bienes reportan. Lo que se pretende con la función social de la propiedad no es más que aparejar a la noción de dominio o propiedad privada como ámbito de actuación subjetivo y de disposición absoluta de los bienes, la noción de que esos bienes deben servir a la sociedad en la que el propietario necesariamente debe estar inserto y evitar que con sus actos de disposición afecte a terceros; todo ello en relación con el bien común prescrito en el art. 1 Cn.

2. La libre disposición de los bienes se vincula con el derecho de propiedad. El segundo –tal como se apuntó con anterioridad– ha sido reconocido en el art. 2 inc. 1º Cn. Por su parte, el primero tiene sustento constitucional en el art. 22 Cn., el cual establece que una vez concretado el derecho de propiedad sobre un bien cualquiera de los permitidos legal y constitucionalmente dentro de la esfera jurídica del individuo, se tiene también el derecho constitucional de disponer libremente el destino del mismo, para evitar, entre otras cosas, un estatismo económico y así promover la libertad económica (sentencia de 26-II-2002, Inc. 24-98). Esta libre disposición, no obstante ser una actividad humana en principio remitida a la iniciativa de los particulares, está subordinada a razones de interés público y la función social de la propiedad (sentencia de 13-12-2005, Inc. 8-2004)."

DERECHO A LA LIBRE DISPOSICIÓN DE LOS BIENES

"El derecho a la libre disposición de los bienes está ligado a la previsión legal existente al respecto. Así se infiere del enunciado del art. 22 Cn. pues prescribe que “[t]oda persona tiene derecho a disponer libremente de sus bienes conforme a las leyes” (las itálicas son de este tribunal). Si bien esta remisión legal significa que el contenido normativo de la ley es determinante para analizar el alcance de la libertad de disposición de los bienes, ello no significa que el legislador posea un permiso irrestricto para adscribirle el contenido que desee. Ello es así porque por su carácter de derecho fundamental implica que goza de todas las garantías normativas que poseen el resto de derechos fundamentales, dentro de las cuales figura el principio de proporcionalidad. En ese sentido, el legislador no está facultado para anular el contenido del derecho en referencia, pero sí tiene un margen más amplio para su limitación y para el establecimiento de sus condiciones de ejercicio –como ocurre cuando establece requisitos de capacidad de contratación–.

Sin embargo, el régimen general de disposición de bienes al que alude el art. 22 Cn. tiene una excepción en el art. 105 Cn. En concreto, en el inciso tercero de esta disposición, que si bien reconoce que “[l]los propietarios de tierras [rústicas] podrán transferirla, enajenarla, partirla, dividirla o arrendarla libremente”, también establece que “[l]a tierra propiedad de las asociaciones cooperativas, comunales campesinas y beneficiarios de la Reforma Agraria estará sujeta a un régimen especial”. Es decir, esta clase de propiedades pueden ser objeto de disposición por sus propietarios, pero deben encontrarse sujetas a un régimen especial. En ese sentido, el derecho a la libre disposición de bienes rústicos que sean propiedad de las asociaciones cooperativas, comunales campesinas y beneficiarios de la Reforma Agraria admite connotaciones distintas al del derecho general de libre disposición de bienes pues ha sido el mismo constituyente quien determinó la especialidad de su régimen."

BENEFICIOS DE LA DISPOSICIÓN EN ANÁLISIS A LA POBLACIÓN RURAL DIRECTAMENTE TRABAJADORA DE LA TIERRA

"V. El art. 105 inc. 3º Cn. prescribe: “Los propietarios de tierras a que se refiere el inciso segundo de este artículo, podrán transferirla, enajenarla, partirla, dividirla o arrendarla libremente. La tierra propiedad de las asociaciones cooperativas, comunales campesinas y beneficiarios de la reforma agraria estará sujeta a un régimen especial”. El inciso segundo de esta disposición prescribe que “[l]a extensión máxima de tierra rústica perteneciente a una misma persona natural o jurídica no podrá exceder de doscientas cuarenta y cinco hectáreas. Esta limitación no será aplicable a las asociaciones cooperativas o comunales campesinas”. El art. 105 inc. 3º Cn. está conformado por dos postulados respecto de la propiedad de la tierra. Por una parte, establece una regla general en la que se determina la libre disposición de tierras rústicas para los propietarios que sean personas naturales o jurídicas y cuya extensión no exceda de doscientas cuarenta y cinco hectáreas –postulado que se relaciona con el art. 22 inc. 1º Cn. sobre el derecho a disponer libremente de los bienes, siempre bajo la subordinación del interés público y la función social–. Por otra parte, establece un régimen especial para los propietarios de tierras rusticas que sean asociaciones cooperativas, comunales campesinas y beneficiarios de la reforma agraria. A este régimen especial se refiere la LERETPAC.

El concepto de reforma agraria, tal como es reconocido por el texto constitucional, especialmente en el art. 265, aparece como la regulación jurídica de un proceso económico y social impulsado desde hace algunos años antes a la promulgación de la Constitución, a partir de una determinada ideología que fomentó el proceso político de esa época (sentencia de 31-I-2001, Inc. 10-95). El art. 265 Cn. reconoce la vigencia de todas las leyes y decretos relativos al proceso de la Reforma Agraria estimulado en los años inmediatamente anteriores a la promulgación de la Constitución en todo lo que no contradijera su texto. Los arts. 104 inc. 2º y 105 inc. 3º Cn. hacen referencia a los “beneficiarios” de la reforma agraria, sin especificar quiénes son tales. Ahora bien, a partir del art. 105 Cn. se puede inferir que los beneficiarios de la Reforma Agraria pueden ser tanto personas naturales como jurídicas, es decir, que pueden verse comprendidos dentro de tal categoría tanto las personas individualmente consideradas como los grupos de personas que, estando asociadas, formen parte como un todo de una persona jurídica en forma de cooperativa o asociación comunal campesina.

El cambio impulsado desde el Estado mediante el proceso de reforma agraria habría buscado hacer llegar a “la población rural”, a los “productores del campo” y especialmente al “hombre que trabaja la tierra”, los beneficios que se mencionan en tal disposición. Desde esa perspectiva, podría afirmarse que la población rural directamente trabajadora de la tierra se convirtió en el sujeto a quien iba dirigido el proceso de reforma agraria (sentencia de Inc. 10-95, ya citada). Uno de los criterios fundamentales hacia los cuales debe ser orientada la interpretación de las disposiciones relativas a la reforma agraria radica en que el proceso que se echó a andar en los años inmediatamente anteriores a la promulgación de la vigente Constitución pretendió ser el instrumento para posibilitar de mejor manera la consecución de niveles de vida más adecuados que permitieran la realización de un sector de la población con excesivas carencias. Por ello, el proceso de reforma agraria fue dirigido fundamentalmente a quienes, por las condiciones socio históricas imperantes en el período previo a la puesta en marcha de la reforma, habían estado en condiciones sumamente desfavorables para conseguir en una medida aceptable la consecución de sus objetivos como personas humanas con dignidad propia (sentencia de 25-VI-2009, Amp. 98-2007)."

RÉGIMEN ESPECIAL DE LA PROPIEDAD QUE SE ENCUENTRA BAJO EL DOMINIO DE LAS ASOCIACIONES COOPERATIVAS, COMUNALES CAMPESINAS Y BENEFICIARIOS DE LA REFORMA AGRARIA

"2. A. El examen de constitucionalidad de la disposición impugnada debe hacerse usando como parámetro de control el art. 105 inc. 3º Cn. De esta disposición cabe destacar la parte final, que estatuye el régimen especial de la propiedad que se encuentra bajo el dominio de las asociaciones cooperativas, comunales campesinas y beneficiarios de la Reforma Agraria. La circunstancia de que tales bienes deban estar sometidos a un régimen especial por disposición constitucional no puede ser obviada en el análisis de la normativa objeto de control. La existencia de un régimen normativo especial implica que se trata de un orden normativo que se diferencia del común o general y que cuenta con sus propios principios, reglas y fines constitucionalmente legítimos. Y cuando un régimen especial es estatuido por la propia Constitución, se generan dos mandatos específicos: el primero, referido a la creación del marco jurídico especial que desarrolle de forma diferenciada la situación jurídica de la que se trate; y, el segundo, referido a la imposibilidad de permitir por vía normativa o aplicativa que el régimen especial desaparezca o pierda virtualidad."

FINALIDAD DE LA DISPOSICIÓN EN ANÁLISIS ESTA LEGITIMADA POR LA CONSTITUCIÓN

"En tal sentido, la LERETPAC cumple una finalidad que está legitimada por la propia Constitución pues es un elemento normativo que sirve como medio para conseguir el fin al que alude el art. 105 inc. 3º Cn. Así se desprende de la lectura de los considerandos II y IV de esta ley, en los que se hace expresa alusión al régimen especial al que las propiedades que regula tal norma jurídica deben verse sujetas. La forma en la que se logra el fin aludido es mediante la limitación de la tradición, transferencia o arrendamiento de inmuebles sujetos al régimen especial de la tierra en propiedad de las asociaciones cooperativas, comunales y comunitarias campesinas y beneficiarios de la Reforma Agraria.

Si se admitiera que esta clase de bienes sean objeto de transferencia, tradición o arrendamiento en forma libre se incurriría en dos errores: el primero consistiría en la anulación de la existencia del “régimen especial” al que se refiere el art. 105 inc. 3º Cn. debido a que los bienes pasarían a formar parte del tráfico jurídico ordinario y a estar sometidos al régimen ordinario o común de propiedad y libre disposición. El segundo estaría referido a la desnaturalización de los fines propios de la Reforma Agraria, la cual, como ya se dijo, “pretendió ser el instrumento para posibilitar de mejor manera la consecución de niveles de vida más adecuados que permitieran la realización de un sector de la población con excesivas carencias”. Si el tráfico jurídico sobre estos bienes se permitiera en forma irrestricta, el fin de este proceso sería desconocido y se admitiría que ellos fueran vistos desde el enfoque patrimonial y iusprivatista propio de la propiedad privada ordinaria."

MARGEN ESTRUCTURAL QUE LA CONSTITUCIÓN CONFÍA A LOS ENTES PÚBLICOS, PRINCIPALMENTE AQUELLOS QUE TIENEN COMPETENCIAS RELACIONADAS CON LA CONCRECIÓN NORMATIVA DE LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES

"B. Este tribunal ha reconocido el margen estructural que la Constitución confía a los entes públicos, principalmente aquellos que tienen competencias relacionadas con la concreción normativa de los preceptos constitucionales (sentencia de 7-X-2011, Inc. 20-2006).

A tales efectos, se puede afirmar que existen tres tipos de márgenes estructurales de acción: (i) para la fijación de fines, cuando el Derecho contiene una reserva competencial de intervención que no define las razones para la intervención legislativa. En este supuesto, el legislador puede perseguir todos los fines –o la intensidad de su realización, una cuestión de grados o medidas– que el derecho fundamental no prohíba en abstracto, siempre y cuando respete las exigencias del principio de proporcionalidad. (ii) Para la elección de medios, cuando las normas de derecho fundamental no solo prohíben ciertas intervenciones legislativas, sino también ordenan la ejecución de algunas conductas positivas, como cuando se trata de los deberes de protección y fomento. Dicho margen deriva de la estructura de los deberes positivos. Si el legislador debe perseguir un fin y tiene a su disposición varios medios que son igualmente idóneos, la elección del medio adecuado en principio se confía a su discrecionalidad. (iii) Para la ponderación, que implica básicamente valorar el grado de intensidad de las intervenciones o menoscabos recíprocos en derechos fundamentales o principios constitucionales en relación con los fines legislativos perseguidos y los medios para obtenerlos (sentencia de 24-X-2014, Inc. 33-2012)."

FIN QUE PERSIGUE LA DISPOSICIÓN IMPUGNADA ES CONSTITUCIONALMENTE LEGÍTIMO Y, POR TANTO, EL LEGISLADOR DISPONE DE UN MARCO DE ACTUACIÓN MÁS AMPLIO QUE PARA OTRAS MATERIAS

"Si se aborda este caso desde la perspectiva de los márgenes estructurales de acción se observa que la disposición que se impugna está dentro de los márgenes para la elección de medios. En tal sentido, el fin que persigue la normativa impugnada no es otro que garantizar que las propiedades a las que se refiere el art. 105 inc. 3º Cn. continúen formando parte del régimen especial que tal disposición señala. Este es un fin constitucionalmente legítimo y, por tanto, el legislador dispone de un marco de actuación más amplio que para otras materias. Por ello, tomando en cuenta lo expuesto en la presente sentencia, se concluye que en la disposición impugnada no existe la inconstitucionalidad alegada por el actor y así deberá declararse en el fallo."