PRINCIPIO DE RESPONSABILIDAD PERSONAL

BAJO LA PERSPECTIVA DEL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD, SOLO PODRÁ SANCIONARSE POR HECHOS CONSTITUTIVOS DE INFRACCIÓN ADMINISTRATIVA A LAS PERSONAS QUE RESULTEN RESPONSABLES DE LAS MISMAS

“Respecto de los anteriores alegatos se hacen las siguientes consideraciones.

El ius puniendi del Estado, está concebido como la capacidad de ejercer un control social coercitivo ante lo constituido como ilícito, se manifiesta en la aplicación de las leyes penales por los tribunales que desarrollan dicha jurisdicción, y en la actuación de la Administración Pública al imponer sanciones a las conductas calificadas como infracciones por el ordenamiento. Tal función administrativa desarrollada en aplicación del ejercicio punitivo, se conoce técnicamente como potestad sancionadora de la Administración Pública. Como otras potestades de autoridad, ésta se ejerce dentro de un determinado marco normativo que deviene primeramente de nuestra Carta Magna. En tal sentido, el artículo 14 de la Constitución de la República contempla la potestad sancionadora administrativa, respetando el debido proceso, cuando en su parte pertinente establece que «…la autoridad administrativa podrá sancionar, mediante resolución o sentencia y previo el debido proceso, las contravenciones a las leyes, reglamentos u ordenanzas...» pero sobre todo, en congruencia con la Constitución y los fundamentos del Estado Constitucional de Derecho. La potestad sancionadora tiene su límite máximo en el mandato de legalidad que recoge el inciso primero del artículo 86 de la Constitución.

Ahora bien, la función represora de la administración no solo encuentra su cimiento en la permisión abstracta del ius puniendi, sino además, encuentra su fundamento teórico en el marco del respeto al ordenamiento jurídico en su conjunto, que supone también la existencia de una serie de derechos y un repertorio de principios generales que coadyuvan al buen funcionamiento de la administración y al interés general; así, algunos de los elementos rectores que por antonomasia asisten al derecho administrativo sancionador, y que se convierten en directrices fundamentales para la administración pública son: el de legalidad o la denominada juridicidad, igualdad, contradicción, proporcionalidad, de non bis in ídem, y de culpabilidad, son derechos y principios que deben compatibilizarse con la naturaleza del Derecho Administrativo Sancionador, a fin de potenciar su aplicabilidad en este ámbito.

Dentro del conjunto de postulados esenciales a todo Estado Constitucional de Derecho, y para el caso en concreto, cabe hacer referencia al principio de culpabilidad. Este principio general  del derecho sancionatorio, está reconocido por el artículo 12 Cn, que prescribe: «[t]oda persona a quien se impute un delito, se presumirá inocente mientras no se pruebe su culpabilidad conforme a la ley y en juicio público, en el que se le aseguren todas las garantías necesarias para su defensa», disposición que es aplicable no solo en el ámbito penal, sino además en el administrativo sancionador (sentencia de inc. 3-92 Ac. 6-92 de la Sala de lo Constitucional, 12:00 del 17 de diciembre de 1992).

En este sentido, la Sala de lo Constitucional respecto al principio de culpabilidad en ' materia administrativa sancionadora ha expresado que «[e]l principio de culpabilidad en esta materia supone el destierro de las diversas formas de responsabilidad objetiva, y rescata la operatividad de dolo y la culpa como formas de responsabilidad. De igual forma, reconoce la máxima de una responsabilidad personal por hechos propios, y de forma correlativa un deber procesal de la Administración de evidenciar este aspecto subjetivo sin tener que utilizar presunciones legislativas de culpabilidad, es decir, que se veda la posibilidad de una aplicación automática de las sanciones únicamente en razón del resultado producido» (sentencia de Inc. 18-2008 de Sala de lo Constitucional 12:20 del 29 de abril de 2013).

En este orden expositivo, cabe destacar una de la sub-categorías o corolarios del principio de culpabilidad, en forma precisa, es la responsabilidad por el hecho o responsabilidad por la acción ilícita como se denomina en la doctrina administrativa sancionadora. Este principio implica que la sanción únicamente puede recaer a quien en forma dolosa o culposa ha participado en los hechos que configuran una acción ilícita; así lo expone Nieto al referir que «[e]l gravamen que la sanción representa solo podrá recaer sobre aquellas [personas] que han participado de forma dolosa o culposa en los hechos constitutivos de infracción. Por lo tanto no es posible exigir responsabilidad por la sola existencia de un vínculo personal con el actor o la simple titularidad de la cosa o actividad en cuyo marco se produce la infracción. La exigencia de individualización de la sanción supone un veto a la responsabilidad objetiva» [Nieto, Alejandro, Derecho Administrativo Sancionador, quinta edición totalmente reformada, Madrid. Editorial Tecnos, p. 329, 2011].”

EN EL ÁMBITO DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA NO BASTA CON QUE LA CONDUCTA SEA ANTIJURÍDICA Y TÍPICA, SINO QUE TAMBIÉN ES NECESARIO QUE SEA CULPABLE, COMO EN TODO PROCEDIMIENTO DEBE PROBARSE NO ASUMIRSE

“En este orden, conforme a esta sub-clasificación del principio de culpabilidad solamente responde el administrado por sus actos propios, de este modo, se repele la posibilidad de construir una responsabilidad objetiva o basada en la simple relación causal independiente de la voluntad del autor; por consiguiente, en el ámbito de la responsabilidad administrativa no basta con que la conducta sea antijurídica además de típica, lo que supone que la conducta encaje en el tipo administrativo y se trate de una acción u omisión imputable a su autor por malicia o imprudencia, negligencia o ignorancia inexcusable. Esta negligencia debe manifestarse en acciones u omisiones palpables, determinantes del resultado y, como en todo procedimiento, debe probarse, no asumirse.

En congruencia con lo expuesto, en el Derecho Administrativo Sancionador, debe respetarse el principio de culpabilidad, de tal suerte que el elemento indispensable para sancionar un actuar, es la determinación de la responsabilidad subjetiva. Bajo la perspectiva del principio de culpabilidad, solo podrá sancionarse por hechos constitutivos de infracción administrativa a las personas que resulten responsables de las mismas, es decir que la existencia del nexo de culpabilidad, constituye un requisito sine qua non para la configuración de la conducta sancionable.

Todo lo anterior conlleva un mecanismo de garantía respecto de la atribución de responsabilidad, que exige de la Administración Pública la carga de probar o establecer la infracción y la responsabilidad, y libera al administrado de la correspondiente obligación de acreditar que es inocente, interviniendo la posibilidad de presumir la culpabilidad —garantía de presunción de inocencia—.”

PARA ESTABLECER UNA PRESUNTA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE CULPABILIDAD, POR LA ATRIBUCIÓN DE RESPONSABILIDAD OBJETIVA, NO BASTA LA SIMPLE AFIRMACIÓN DE TAL ASPECTO

“En la presente sentencia, nos hemos referido en el romano que antecede, al hecho que motivó a que la autoridad administrativa demandada procediera a dar inicio al procedimiento sancionador en contra de GRUSEIN, S.A. DE C.V, y el mismo se circunscribe a la presentación de solvencias que en realidad no habían sido emitidas por las instituciones correspondientes, en este caso ISSS, AFPS, IPSFA y Ministerio de Hacienda.

Al respecto, la sociedad demandante asegura que en el procedimiento administrativo sancionador seguido en su contra, en ningún momento fue probada la existencia del dolo o la culpa en su actuar, sino que por el contrario, lo que quedaba de manifiesto era un accionar diligente al contratar expertos encargados [contratación que no fue probada en esta sede ni en la administrativa] que favorecerían con el efectivo cumplimiento de los requisitos para participar en la licitación, específicamente en la recolección de las referidas solvencias, dejando entrever ausencia de conocimiento de la presunta falsedad de los documentos los cuales fueron obtenidos por el grupo de profesionales por ella contratados, para la recopilación y entrega de la documentación en el procedimiento de selección de ofertante para la licitación pública No. 06/2010.

Para sustentar el anterior argumento, la sociedad actora en sede administrativa ofreció únicamente prueba testimonial, la cual, como se concluyó en el romano VII de esta sentencia, no fue valorada por el ente administrativo, ya que la misma fue acertadamente rechazada por ser esta impertinente de conformidad con el artículo 318 del CPCM.

Este último aspecto es determinante, ya que para establecer una presunta violación al principio de culpabilidad, por la atribución de responsabilidad objetiva, no basta la simple afirmación de tal aspecto, si no como lo indica el demandante en sus argumentos, esta circunstancia exige su acreditación con los medios de prueba pertinentes y útiles para ello. 

En el sub judice, se ha corroborado de los expedientes administrativos, la mención y falaz acreditación de un estado de solvencia por parte de GRUSEIN, S.A. DE C.V. durante la tramitación de la licitación pública 06/2010, ello, al haberse anexado en su oferta una declaración jurada donde ésta consignó y suscribió la veracidad de la información proporcionada (folio 929 del tomo II del expediente administrativo) dando paso a que durante la evaluación de las ofertas, la impetrante continuara con las etapas subsecuentes del procedimiento licitatorio.

De este modo, lo que se perfila de lo anterior es el pleno conocimiento y la voluntad de la demandante en proporcionar documentación de la cual afirmó ser verdadera —con lo expuesto en la declaración jurada— y que conforme a los informes emitidos por las diversas instituciones, se detalló que la misma no había sido expedida por éstas. En otras palabras, el dolo en el presente caso, se evidencia al momento en que la sociedad actora intentó contratar el servicio de vigilancia con la autoridad administrativa demandada, —conociendo con anticipación las exigencias y prohibiciones de las bases de licitación— presentando una oferta en cuyo contenido se invocaron hechos falsos, específicamente detallar el presunto estado de solvencia en los pagos con el ISSS, IPSFA, AFPS y Ministerio de Hacienda, con documentación que no fue emitida por esas instituciones, lo que lleva a deducir, que concurría en dicha sociedad —al momento de participación como oferente–– el impago en sus obligaciones.

En este sentido, tal situación de insolvencia genera dos situaciones jurídicas; la primera, la infracción que se configura en una de las incapacidades para contratar, que regula el artículo 25 letra d) y e) de la LACAP, al establecer: «... [p]odrán contratar con las instituciones, las personas naturales capaces conforme al derecho común y las personas jurídicas legalmente constituidas, sean nacionales o extranjeras, siempre que no se encuentren incapacitadas por alguna de las situaciones siguientes: (...) d) [e]star insolvente en el cumplimiento de las obligaciones fiscales, municipales y de seguridad social (...) e) [h]aber incurrido en falsedad al proporcionar la información requerida de acuerdo a esta [l]ey... ».

Y la segunda, que según el artículo 158 de la LACAP, la sanción que procede para ello, es que: «...[l]a institución inhabilitará para participar en procedimientos de contratación administrativa, por un período de uno a cinco anos según la gravedad de la falta, al contratista que incurra en alguna de las conductas siguientes: a) [a]fectare reiteradamente los procedimientos de contratación en que participe o invocare hechos falsos para obtener la adjudicación de la contratación... » (el subrayado es propio).

En este punto no debe perderse de vista, que en un procedimiento de licitación pública, el ofertante debe verificar y someterse al estricto apego de la normativa aplicable y a las bases de licitación, que constituyen el ámbito de legalidad dentro del cual debe desarrollarse la actuación de la Administración Pública y cuya observancia también compete al particular. En este sentido, en la oferta presentada por GRUSEIN, S.A. DE C.V. ante la DACI de la Corte Suprema de Justicia, con el objeto de participar en la licitación pública No. 06/2010 denominada SERVICIO DE INSTALACIÓN, MONITOREO Y MANTENIMIENTO DE SISTEMAS DE ALARMAS PARA DIFERENTES DEPENDENCIAS DEL ÓRGANO JUDICIAL PARA EL AÑO 2010, incumplió uno de los requisitos exigidos por la LACAP, y en consecuencia además de estar incapacitada para contratar —en ese momento—, su actuar también se clasifica como una infracción, la cual trae como consecuencia la sanción que le ha sido impuesta por la Administración Pública.

En conclusión podemos indicar en el presente caso que: (i) que la sociedad GRUSEIN, S.A. DE C.V. suscribió una declaración jurada, donde manifestó con pleno conocimiento y voluntad, la veracidad de las solvencias emitidas por ISSS, IPSFA, AFPS y Ministerio de Hacienda; (ii) que las autoridades encargadas de las solvencias, manifestaron —respectivamente—no habían sido emitidas por ellas; (iii) que esta conducta se subsume a la infracción de invocar hechos falsos para adjudicarse la contratación; y (iv) el conocimiento de la sociedad actora de la presentación de información falsa.

En vista de lo antes expuesto y de no existir un argumento ni prueba que desvirtúe el cometimiento de la infracción tipificada en el artículo 25 letra d) y e) de la LACAP y sancionada por el artículo 158 letra a) del mismo cuerpo normativo por parte de GRUSEIN, S.A. DE C.V. este Tribunal concluye, que no existen las violaciones al principio de responsabilidad y culpabilidad alegadas por la sociedad demandante.”