PRESCRIPCIÓN DE
LA ACCIÓN SANCIONADORA
TIENE COMO PROPÓSITO EFECTIVIZAR EL DERECHO QUE TIENE
TODA PERSONA A LIBERARSE DEL ESTADO DE SER PERSEGUIDO
“La prescripción como límite al ejercicio del ius
puniendi estatal.
La prescripción de la acción alegada por el
demandante es una institución ya tratada y perfilada por la jurisprudencia de
esta Sala, en la cual se ha determinado que transcurrido el plazo previsto en
la ley, no se puede llevar adelante la persecución pública derivada de la
sospecha de que se ha cometido una infracción administrativa (sentencia
referencia 46-2010 de las quince horas del día veintinueve de junio de dos mil
dieciséis).
El principal propósito que persigue la prescripción
es, efectivizar el derecho que tiene toda persona a liberarse del estado de ser
perseguido, éste vinculado directamente al respeto a la dignidad de la persona
y a la garantía de la defensa en juicio; para así, asegurar la seguridad
jurídica, impidiendo al Estado ejercer arbitraria e indefinidamente su poder de
castigar, ya que no es posible permitir que se prolonguen indefinidamente
situaciones expectantes de posible sanción administrativa.”
LA PRESCRIPCIÓN PUEDE Y DEBE SER
DECLARADA DE OFICIO, TANTO EN SEDE ADMINISTRATIVA COMO JUDICIAL, EN VISTA QUE
SE ESTÁN TUTELANDO DERECHOS DE ORDEN PÚBLICO
“Al respecto José Garberí Llobregat y Guadalupe
Buitrón Ramírez, en su Obra “El Procedimiento Administrativo Sancionador”,
sostienen que la operatividad de la prescripción en el ámbito administrativo
responde a la sustancial unidad del fenómeno sancionador, argumentando que:
«... el instituto de
la prescripción penal es aplicable al derecho administrativo sancionador y ello
aunque la disposición no tenga norma expresa que la regule, pues la aplicación
de la prescripción a las sanciones administrativas se produce por la común
sujeción de ambos órdenes, penal y administrativo, a idénticos Principios de la
actividad pública punitivo o sancionadora, que impide aplicar al sancionado por
una infracción administrativa un trato peor que al delincuente reservado al
Código Penal, encontrándose su fundamento en el efecto destructor del tiempo,
que hace a la sanción ineficaz a los fines para los cuales fue instituida a la
vez que sirve a razones de seguridad jurídica, que impide que el sancionado
viva en todo momento pendiente de su imposición, aunque el mismo, con su
conducta posterior, revele un deseo de reinserción en el que hacer de los demás
miembros de la sociedad a la cual pertenece...» (Garberí Llobregat, José; Buitrón Ramírez, Guadalupe;
El Procedimiento Administrativo Sancionador, Editorial Tirant lo Blanch, 41
Edición, Valencia, España, 2001, p.158).
Asimismo, la doctrina ha aseverado que «[u]na vez en sede judicial, la
prescripción es igualmente apreciable de oficio en cualquier instancia y
también en casación. Aún cuando no haya sido alegada como causa de nulidad por
el demandante y, por tanto, tampoco haya sido objeto de debate, su apreciación
en sentencia no quebranta las reglas sobre la congruencia ni el principio de
contradicción» [de Diego
Díez, L.Alfredo. Prescripción y Caducidad en el Derecho Administrativo Sancionador. Segunda Edición. Barcelona. Editorial Bosh. 2009, p.
42].
Aunado a lo anterior, esta Sala mediante sentencia
con referencia 251-2010 del 19/VI/14 ha afirmado que « ...la prescripción puede y debe
ser declarada de oficio, tanto en sede administrativa como judicial, en vista
que se están tutelando derechos de orden público». En el mismo sentido, mediante jurisprudencia de Sala
se ha prescrito que «...la prescripción de la infracción es una cuestión que el juzgador
debe apreciar de oficio, cuando hubiese razones fácticas suficientes para
pensar que de hecho existe. De tal suerte, que se debe revisar la posible
concurrencia de esta circunstancia extintiva de la responsabilidad
administrativa, en aras de evitar que resulte sancionada una persona que, por
especial previsión legal, está eximida de responsabilidad; puesto que el mismo
interés público exige que no se castigue a quien ya la norma secundaria exime
de responsabilidad por el lapso señalado para la
prescripción de las infracciones.» [sentencia
referencia 500-2013 del
6/VI/16].
Finalmente vale señalar, que en armonía a lo que ha
expuesto la jurisprudencia de esta Sala, y la doctrina; la prescripción puede y
debe ser conocida por el juzgador de manera oficiosa, así como también, puede y
debe conocerla, pese a ser alegada por la parte actora en cualquier estado del
proceso.
3.-
Aplicación al caso sub júdice.
La parte actora, en sus escritos de fecha treinta de
marzo y seis de julio, ambas fechas de dos mil dieciséis, solicitó que esta
Sala tuviese por establecido que tanto las JVPM como el CSSP, iniciaron el
procedimiento sancionatorio, que provocó los actos administrativos hoy
impugnados, habiendo prescrito la acción para que la Administración
Pública, de conformidad al artículo 34 de la Ley del Consejo Superior de Salud
Pública y de las Juntas de Vigilancia de las Profesiones de Salud, pudiese
accionar el ius puniendi del derecho administrativo sancionador.
A folios 157 a 160 del expediente administrativo, consta
el informe presentado por los peritos designados en el proceso de investigación
en perjuicio de la señora Hilda Lilian C. de B. del cual se extrae que, de su
historial clínico, la primera consulta brindada por el doctor M. A. a la
referida señora fue el día dos de febrero de dos mil siete. Posteriormente hay
una serie de consultas por síntomas asociados al hallazgo de la primera
consulta los días cinco marzo, veintiocho de mayo y tres de julio, todas de
dos mil siete. Posteriormente, el veinticinco de abril de dos mil ocho, la
señora C. de B. consultó en otra clínica y con otro médico de donde fue
remitida al Hospital Regional de Santa Ana con sospecha de cáncer.
De los hechos narrados se colige que la última
consulta que la señora Hilda Lilian C. de B. recibió del doctor M. A., fue con
fecha tres de julio de dos mil siete.”
EN LAS INFRACCIONES CONSUMADAS, EL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN
COMIENZA A CORRER DESDE EL MISMO DÍA EN QUE SE REALIZA LA CONDUCTA TÍPICA. PARA
LAS INFRACCIONES CONTINUADAS EL PLAZO DE PRESCRIPCIÓN CORRE A PARTIR DEL DÍA EN
QUE SE REALIZÓ EL ÚLTIMO ACTO
“Si bien es cierto, tenemos certeza en cuanto a los
sucesos acaecidos, y el día en que se verificó el último hecho que pudiese ser
constitutivo de infracción, es necesario determinar desde cuándo comienza a
correr plazo de la prescripción de la potestad sancionadora de la
administración pública.
En
este orden, el artículo 34 de la Ley del Consejo Superior de Salud Pública y de
las Juntas de Vigilancia de las Profesiones de Salud prescribe que «[l]a
acción para denunciar o proceder de oficio a la investigación de los hechos que
sanciona la presente ley, prescribirá en el plazo de seis meses contados desde
la fecha en que se cometieron, salvo el caso de las infracciones sancionadas
por el Código Penal o leyes especiales, cuya acción prescribe en los términos
señalados en el respectivo ordenamiento».
Al respecto es procedente aclarar, que de la
revisión del expediente administrativo, no se cuenta con la información y/o
documentación idónea como para que este Tribunal determine de una manera
inequívoca, que la conducta del doctor M. A. se adecúe a una infracción
sancionada en el Código Penal, en consecuencia, se considerará que el plazo con
que contaba la Administración Pública para investigar y sancionar al referido
profesional de conformidad a la normativa relacionada, era de seis meses,–
contados desde la fecha en que se cometieron los hechos.
Así, para determinar el día a partir del cual
inicia el cómputo de la prescripción de la acción, es indispensable clasificar
el tipo de infracción administrativa, para lo cual, resulta relevante traer a
colación el artículo 33 del Código Procesal Penal, en el que se prescribe el
comienzo de la prescripción, atendiendo al perfeccionamiento de los hechos
punibles —léase infracciones administrativas— dividiéndolas en cinco clases, a
saber: 1.-perfectos o consumados, 2.- imperfectos o tentados, 3.- continuados,
4.- permanentes, y 5.-delitos y faltas oficiales. Para el caso en estudio —y en
correspondencia a los alegatos de las partes y la doctrina—, se centrará el
análisis en: a) infracciones consumadas, b) infracciones continuadas, y c)
infracciones permanentes.
Resulta ahora necesario determinar cuándo se
incurre en la supuesta infracción. Este tribunal en reiterada jurisprudencia ha
manifestado, que las infracciones consumadas [también llamadas doctrinariamente
instantáneas] se caracterizan porque la lesión del bien jurídico protegido se
produce mediante una actividad que se consuma en el momento en que se realiza
el comportamiento típico, y el plazo de prescripción comienza a correr desde el
mismo día en que se realiza la conducta típica, pese a que sus efectos se
prolonguen en el tiempo; tal es el caso de un despido injustificado, que se
perfecciona y consuma con el despido, pero el efecto de desmedro hacia el
trabajador se perpetua en el tiempo en el que éste se encuentra sin trabajo.
Por otro lado, las infracciones continuadas son una pluralidad de ilícitos
homogéneos entre sí, infringiendo el mismo o semejantes preceptos
administrativos, que por una ficción legal se tratan como una sola infracción
legal, a pesar que cada ilícito en forma separada, podría ser una infracción
independiente, de no existir la situación concursal entre las partes; en este tipo
de infracciones, el plazo de prescripción corre a partir del día en que se
realizó el último acto; tal es el caso del cobro indebido de intereses, ya que
cada cobro per se es un ilícito, pero la pluralidad de cobros con identidad de
objeto, sujeto y causa, harán que se trate como un solo ilícito, y no
separados. Finalmente, tenemos las infracciones permanentes donde la conducta
constitutiva de un único ilícito se perpetúa a lo largo de la dinámica
comisiva, es decir que la realización del tipo sancionador —acción u omisión—
persiste en el transcurso del tiempo, hasta que cese el comportamiento antijurídico, ya
que éste es el mismo acto que aún no ha dejado de ser antijurídico; en estas
infracciones el plazo de prescripción empieza el día que cese la realización
típica de la sanción, verbigracia de esta infracción, es la construcción de un
edificio, sin el respectivo permiso para ello.”
LA ACCIÓN DE MAL DIAGNÓSTICO Y LA CORRELATIVA OMISIÓN
DE REFERIR A PACIENTE A ESPECIALISTA, SE CONFIGURA EN LA PRIMER CONSULTA PERO
SE SIGUIÓ COMETIENDO COMO INFRACCIÓN CONTINUA, ES DECIR HASTA LA ULTIMA
CONSULTA
“Así pues, el tiempo de la acción u omisión, es lo que
define el tipo de infracción administrativa. En el presente caso, la supuesta
conducta típica atribuida al administrado fue no haber realizado un diagnóstico
adecuado, y como consecuencia de ello, omitir de conformidad a las “Guías de
Manejo de Medicina General” Módulo I, referir a la paciente a un especialista
desde la primera consulta debido a los hallazgos físicos encontrados en ese
momento, incurriendo con dicho comportamiento, en la infracción descrita en el
artículo 284 numeral 1) del Código de Salud: «[p]rovocar y causar daño,
impedimento temporal o permanente, o la muerte de una persona por error,
negligencia, impericia, abandono inexcusable o malicia durante el ejercicio de
su profesión».
Claro es, que la acción de un supuesto mal
diagnóstico, y la correlativa omisión de referir a la paciente a un
especialista; se verificó y configuró en la primera consulta; sin embargo, la
infracción se siguió cometiendo en cada una de las consultas subsiguientes,
siendo el último día que el demandante recibió en su consultorio a la paciente,
el tres de julio de dos mil siete. Hecho que según las autoridades demandadas,
se adecuó en la supuesta infracción del Código de Salud por la cual fue
sancionado. Estamos pues, ante una infracción continuada.
Con base a lo explicado, se establece que el día a
partir del cual se contabiliza el plazo para la prescripción, comenzó a correr
el mismo tres de julio de dos mil siete; por tanto, a la luz del artículo 34 de
la Ley del Consejo Superior de Salud Pública y de las Juntas de Vigilancia de
las Profesiones de Salud, el plazo máximo con el que contaban las autoridades
demandadas para iniciar su acción sancionatoria era el dos de enero de dos mil
ocho. Se concluye de lo expuesto, que cualquier acción para iniciar un
procedimiento administrativo sancionador fuera del plazo establecido, se
encontraba prescrita.”
ESTABLECIDA LA PRESCRIPCIÓN DE LA ACCIÓN SANCIONADORA
DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, TODO EL ACTUAR POSTERIOR DE LA ADMINISTRACIÓN
RESULTARÍA EN ILEGAL
“De conformidad con el artículo 17 de la Ley del
Consejo Superior de Salud Pública y de las Juntas de Vigilancia de las
Profesiones en Salud, la JVPM al tener noticia del cometimiento de una
infracción, instruirá informativo en contra del infractor, en virtud de ello,
consta de folios 125 a 127 del expediente administrativo, la resolución de
fecha dieciocho de enero de dos mil once, mediante la cual la referida
JVPM ordenó el inicio del procedimiento administrativo sancionador en contra
del demandante, misma que fue notificada el día dos de febrero de dos mil once,
es decir, tres años y dieciséis días fuera del plazo establecido por la ley
para que la JVPM, ejerciera su potestad sancionadora.
En vista de lo
anteriormente expuesto, esta Sala considera que la acción sancionatoria contra
el administrado prescribió el día dos de enero de dos mil ocho, y en
consecuencia, la actuación de la JVPM, y su posterior confirmación por parte
del CSSP en el presente caso resultan ser ilegales y consecuentemente, es
inoficioso que esta Sala conozca sobre los demás puntos de ilegalidad invocados
por el demandante.”