EMPRÉSTITOS VOLUNTARIOS

JURISPRUDENCIA RESPECTO DE LA FACULTAD DEL ESTADO DE CONTRAER EMPRÉSTITOS VOLUNTARIOS CONFORME A LA CONSTITUCIÓN, DE EMITIR DEUDA FLOTANTE Y DEL TIPO DE APROBACIÓN LEGISLATIVA QUE LA MISMA REQUIERE

"En la sentencia de 26-VI-2000, Inc. 9-99, se dijo que para la construcción de la noción de empréstito voluntario es útil partir de la constatación de que, en el cumplimiento de sus funciones, el Estado usualmente asume posiciones pasivas –obligaciones– dentro de ciertos vínculos jurídicos de carácter económico con otros sujetos públicos o privados. La suma de las obligaciones financieras del Estado que se originan de dichas relaciones económicas, es lo que se conoce como deuda pública. Dentro de ese conjunto de obligaciones, se comprende algunas que se originan a consecuencia de previas entregas –préstamos– de recursos financieros –fondos– que dichos sujetos realizan en favor del Estado, con la promesa de este de reembolsar en cierta fecha la cantidad recibida, más determinados intereses. Las operaciones financieras encaminadas a la obtención de tales fondos, son los empréstitos. Estos son de dos tipos: los forzosos, regulados en el art. 131 ord. 6º Cn. y los voluntarios, regulados en el art. 148 inc. 1º Cn. En el primer caso, los empréstitos se imponen coactivamente a los sujetos que han de entregar los fondos al Estado–en ejercicio de la potestad impositivo-financiera que la Constitución atribuye a la Asamblea Legislativa–, por lo cual aquellos deben decretarse. En el segundo caso, la entrega de tales recursos financieros es voluntaria y opera en la contratación entre el Estado y quien se los otorga, siendo el crédito público lo que motiva a proveerle de los mismos."

CLASES DE EMPRÉSTITOS VOLUNTARIOS

"2. Hay dos clases de empréstitos voluntarios. Una es la operación singular de crédito concertada con un sujeto determinado, que puede ser otro Estado, un banco o un organismo financiero nacional o internacional, ya sea en forma de préstamo o de apertura de crédito. La otra es la emisión de títulos valores en el mercado anónimo de capitales, en los que de forma originaria se advierte la ausencia de persona determinada en cuyo favor se establezca la obligación económica del Estado. Considerando lo anterior, debe entenderse que la expresión “contratar” en el inc. 1º del art. 148 Cn. en ningún modo implica que la única forma que pueda adoptar el empréstito voluntario sea la operación singular de crédito, sino que ese tipo de empréstito debe contar para su validez con el libre consentimiento del o los prestamistas, por lo que no se puede imponer, como se hace con el empréstito forzoso."

PROCEDIMIENTO PARA ADQUIRIR EMPRÉSTITOS VOLUNTARIOS, YA SEA POR OPERACIÓN SINGULAR O POR EMISIÓN DE TÍTULOS VALORES

"El procedimiento constitucionalmente prescrito para adquirir empréstitos voluntarios varía según se trate de una operación singular de crédito concertada con sujeto determinado o de la emisión de títulos valores a colocar en el mercado anónimo de capitales. En el primer caso, el inc. 1º del art. 148 Cn. establece la autorización para que el Ejecutivo defina las cláusulas del contrato con el prestamista individual –sea otro Estado, un banco o un organismo financiero, nacional o extranjero–, mientras que el inc. 2º indica su aprobación posterior con la mayoría de dos tercios de los votos de los diputados electos, en la cual la Asamblea Legislativa acepta las cláusulas negociadas y acordadas entre el Estado salvadoreño –prestatario– y el sujeto público o privado –prestamista–. En el segundo caso, una vez colocados los títulos valores en el mercado de capitales, no es posible una aprobación de cada adhesión individual de los sujetos que suscriben los mismos o de la deuda total que se origina del empréstito ya que la colocación y venta puede suceder en momentos distintos. Por ello, para no violentar su naturaleza de control interorgánico del Legislativo al Ejecutivo y su finalidad de ser la garantía de un reflexivo y concertado endeudamiento público, se entiende que los dos momentos del empréstito por emisión de títulos valores se funden en uno solo: la autorización implica al mismo tiempo la aprobación de los compromisos, en un solo decreto legislativo que, además, debe cumplir con los requisitos que prescribe el inc. 3º de la mencionada disposición constitucional."

CARACTERÍSTICAS DEL EMPRÉSTITO VOLUNTARIO

"3. Las características del empréstito voluntario son las siguientes: (i) es un indicador de la solvencia del ente público que requiere los recursos financieros –esto es, de la capacidad que tiene el Estado de endeudarse con el objeto de captar medios de financiamiento para realizar inversiones productivas, atender casos de evidente necesidad nacional, reestructurar su organización o para refinanciar sus pasivos, entre otros aspectos–y que garantiza el reembolso de los fondos y el pago de los intereses convenidos; (ii) requiere como elemento esencial para su validez el libre consentimiento de la persona que presta o que adquiere títulos valores, lo que lo diferencia esencialmente con el empréstito forzoso; (iii) origina verdaderas obligaciones para el Estado, de las que no puede sustraerse por actos de soberanía; y (iv) su naturaleza jurídica es la de un contrato público, en cuanto el Estado actúa en ejercicio de potestades públicas buscando la satisfacción de necesidades o intereses de la colectividad, produciendo, en ocasiones, incluso una situación de desigualdad entre el ente público prestatario y los prestamistas, cuando estos son particulares."

DEUDA FLOTANTE COMO MODALIDAD DE UN EMPRÉSTITO VOLUNTARIO

"4. La deuda flotante es una modalidad de empréstito voluntario. Esta se emite por el Estado para remediar deficiencias temporales de caja –provocadas, por ejemplo, por flujos en ingresos tributarios, por la liquidación de proyectos ejecutados durante el año fiscal y por el pago elevado de bienes y servicios– que no excedan de un año plazo –es decir, con vencimiento no superior al de un período presupuestario– y que, en nuestro contexto, suele manifestarse en la emisión de LETES y bonos. Esto ha sido reconocido en el art. 227 inc. 3º Cn., al prescribir que “[e]n el Presupuesto se autorizará la deuda flotante en que el Gobierno podrá incurrir, durante cada año, para remediar deficiencias temporales de ingresos”. En desarrollo de esta previsión constitucional –además de lo regulado en el art. 5 letra g de la Ley de Responsabilidad Fiscal para la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y el Desarrollo Social–, el art. 72 inc. 1º LOAFI establece que “[c]on el objeto de financiar las deficiencias temporales de la cuenta corriente única del tesoro público, facúltase al Ministerio de Hacienda para que por medio de la Dirección General de Tesorería, emita Letras del Tesoro cuyo vencimiento no podrá exceder el plazo de 360 días contados desde la fecha de emisión”, y su inc. 2º determina que “[e]n el Presupuesto General del Estado se establecerá el monto anual por el que el Gobierno podrá emitir Letras del Tesoro, en concordancia con lo dispuesto en el Art. 227 de la Constitución de la República”."

INTERPRETACIÓN SISTEMÁTICA DE LA CONSTITUCIÓN SOBRE EL QUÓRUM LEGISLATIVO PARA LA EMISIÓN DE DEUDA FLOTANTE POR MEDIO DE LETES

"5. Ahora bien, aunque en el art. 148 inc. 2º Cn. el constituyente fue expreso en el quórum legislativo que se requiere para la aprobación de empréstitos de largo y mediano plazo –deuda consolidada– por operaciones singulares de crédito –56 votos de diputados electos de la Asamblea Legislativa–, no ocurre lo mismo en el art. 227 inc. 3º Cn. para el caso de la emisión de deuda flotante por medio de LETES, donde no se aclara qué tipo de mayoría legislativa se exige para su autorización. Ante ello, se vuelve necesario realizar una interpretación sistemática de dicha disposición con lo establecido en los arts. 123 y 131 ord. 8º Cn. Este tipo de interpretación constitucional es aquella que intenta dotar a un enunciado de comprensión dudosa, de un significado sugerido o no impedido por el sistema jurídico del que forma parte, es decir, atribuir un significado a una disposición tomando en cuenta el contenido de otras normas o su contexto jurídico, evitando percepciones aisladas, dentro de la relación dinámica en que se mueven las disposiciones entre sí en el ordenamiento jurídico. La justificación de la interpretación sistémica de la Constitución es su concepción como un cuerpo normativo con una lógica interna propia, esto es, una coherencia intrínseca, armónica y objetiva que justificaría acudir a unos preceptos para aclarar el significado incierto de otros.

Así, el art. 131 ord. 8º Cn. establece que es competencia de la Asamblea Legislativa decretar el presupuesto de ingresos y egresos de la Administración Pública, así como sus reformas, mientras que el art. 123 inc. 2º Cn. estatuye que para dicha Asamblea tome resoluciones se requiere por lo menos el voto favorable de la mitad más uno de los diputados electos (43 votos), salvo los casos en la Constitución indique la exigencia de una mayoría distinta. En tal sentido, en tanto que el art. 131 ord. 8º Cn. no hace mención de un tipo de mayoría calificada en concreto, se entiende que la aprobación del presupuesto general del Estado requiere solo de mayoría legislativa simple, tal como se realiza en la práctica. Si esto es así, es razonable afirmar que debido a que la deuda flotante en que puede incurrir el gobierno en cada ejercicio financiero fiscal se autoriza dentro del documento presupuestario según el art. 227 inc. 3º Cn. –y que el texto de este último artículo tampoco alude a la exigencia de algún tipo de mayoría calificada–, para su aprobación también se requiere de mayoría simple."