NULIDAD DE PLENO DERECHO
EL ACTO FAVORABLE
INCIDE POSITIVAMENTE EN LA ESFERA DE LOS DERECHOS DEL DESTINATARIO, SITUACIÓN
QUE IMPOSIBILITA A LA ADMINISTRACIÓN REVOCAR OFICIOSAMENTE O NEGARSE A CUMPLIR
UN ACTO DE ESTA NATURALEZA
“B. Esta Sala ha
sostenido, en la sentencia definitiva referencia 45-2007, del doce de noviembre
de dos mil doce, que la Administración puede revocar sus propios actos
administrativos, pero sólo cuando éstos revistan el carácter de desfavorables
para los administrados. En cambio, tratándose de actos favorables o generadores
de derecho, debe estarse a lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley de la
Jurisdicción Contencioso Administrativo, por los efectos que produce el acto en
la esfera jurídica de su destinatario.
Los actos generadores
de derechos son aquellos que afectan a un destinatario externo, favoreciéndole,
con la ampliación de su patrimonio jurídico, otorgándole o reconociéndole un
derecho, una facultad, un plus de titularidad o de actuación,
liberándole de una limitación, de un deber, de un gravamen, produciendo, pues,
un resultado ventajoso para el destinatario (García de Enterría, Eduardo y
Fernández, Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo, T.1, Madrid,
Civitas, 1993. Pág. 546).
Una consecuencia primordial que genera un acto
favorable es que incide positivamente en la esfera de los derechos del destinatario,
situación que imposibilita a la Administración revocar oficiosamente o negarse
a cumplir un acto de esta naturaleza. Por lo anterior, el artículo 8 de la LJCA
determina que “La
Administración Pública podrá demandar la ilegalidad del acto administrativo
firme dictado por ella misma, generador de algún derecho, siempre que el órgano
superior de la jerarquía administrativa que lo originó, haya declarado
previamente mediante acuerdo, que es lesivo al interés público (...)”"
EL ADMINISTRADO
SÓLO PUEDE SER PRIVADO DE LOS DERECHOS GENERADOS POR EL ACTO DE QUE SE TRATE, A
TRAVÉS DE LOS MECANISMOS LEGALMENTE ESTABLECIDOS PARA ELLO, PROCESO DE
LESIVIDAD
"En consecuencia, la Administración Pública no puede
revocar de oficio actos administrativos generadores de derechos. En tales
casos, el administrado sólo puede ser privado de los derechos generados por el
acto de que se trate, a través de los mecanismos legalmente establecidos para
ello (el llamado proceso de lesividad). Así, cuando el acto administrativo es
favorable al administrado, si la Administración advierte un vicio, no puede
dejarlo sin efecto oficiosamente, sino que debe seguir en sede administrativa
el procedimiento previsto en el artículo 8 referido supra y, oportunamente
adoptar el papel de parte actora y promover el proceso de lesividad contemplado
en la misma disposición normativa, para que sea este Tribunal quien decida si
concurre o no tal vicio.”
EL ACTO ES NULO DE PLENO
DERECHO SI LA AUTORIDAD DEMANDADA REVOCÓ EL ACTO ADMINISTRATIVO SIN SEGUIR EL
PROCESO DE LESIVIDAD
“En el presente caso, la JUNTA DIRECTIVA DEL FONDO
DE PROTECCIÓN DE LISIADOS Y DISCAPACITADOS A CONSECUENCIA DEL CONFLICTO ARMADO,
revocó la compensación económica establecida a favor de los actores de la
siguiente manera: «San
Salvador, 8 de noviembre de 2012, ACTA No. 43.11.2012, ACUERDO No. 805.11.2012.
La Junta Directiva del Fondo de Protección de Lisiados y Discapacitados a
Consecuencia del Conflicto Armado, con la abstención de ALFAES y AOSSTALGFAES
en los literales “ a” y “ b” por considerar que se violentan las disposiciones
del Decreto Legislativo 770, emitió y ratificó el Acuerdo siguiente: “ Con base
en el Artículo 24 literal “ d” de la Ley de Beneficio para la protección de
Lisiados y Discapacitados a Consecuencia del conflicto armado (el cual
establece que “ ..., los beneficiarios de esta Ley que tuvieren derecho a otra
prestación similar en cualquier sistema de seguridad social, recibirán del
Fondo solamente la diferencia que resultare a su favor y aquellas prestaciones
en servicio o especie contempladas en esta Ley y sus reglamentos, que no
recibieren de la o las otras instituciones. “ )y en el Artículo 103 literal “ d”
del Reglamento de la referida Ley que determina que “ ...el beneficiario
perderá el derecho a las prestaciones, por gozar a posteriori de otra prestación
otorgada por cualquier institución del Sistema Nacional de Seguridad Social
del.. País, con cuantía mayor o igual a la que otorga el Fondo”, y por haberse
demostrado en coordinación con el Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada - IPSFA, que Treinta y ocho personas reciben pensiones por
invalidez en dicho instituto las cuales son superiores a las que actualmente se
les entrega por discapacidad en FOPROLYD, las que sin lugar a dudas se
constituyen en prestaciones similares, y por otro lado, se identificaron
Veintidós personas quienes reciben pensiones por invalidez en el IPSFA, pero
que no estaban registrados ni actualizados en FOPROLYD, no obstante los montos
son inferiores a los que en Fondo debe entregarles por Ley, se acuerda:
a) Suspender de manera definitiva el pago de las pensiones mensuales a partir
de la correspondiente al mes de septiembre 2012, pagadas en octubre 2012, a las
siguientes treinta y ocho personas: JOMA, (...) JLGM, (...) GALC, (...) RAST,
(...) EMAS, NESP, JHMQ, (...) FWMV, (...) en virtud de recibir en el IPSFA
pensiones con montos superiores a los que por Ley le corresponderían en
FOPROLYD por prestaciones similares (...)» (folio 48 frente).
Establecido lo
anterior, deben hacerse las siguientes consideraciones.
Por medio de la sentencia de las quince horas
veintinueve minutos del trece de abril de dos mil dieciséis, referencia
246-2011, se dijo: «Esta
Sala considera que dentro de los supuestos de nulidades de pleno derecho que la
doctrina y el Derecho comprado reconocen se encuentra efectivamente la ausencia
del procedimiento legalmente establecido o la omisión de los elementos
esenciales del mismo que garantizan el derecho de defensa de los interesados.
La razón de ser de tal vicio insubsanable reside en la falta de participación
de los destinatarios de la voluntad de la Administración, con lo cual se
elimina para los administrados, la posibilidad de alegar las circunstancias de
hecho y derecho que convenga para su defensa.
Tal derecho está enmarcado en las garantías del debido proceso, tal como la
Corte Interamericana de Derechos Humanos lo ha establecido:
«126. En cualquier materia,
inclusive en la laboral y la administrativa, la discrecionalidad de la
administración tiene límites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto de
los derechos humanos. Es importante que la actuación de la administración se
encuentre regulada, y ésta no puede invocar el orden público para reducir
discrecionalmente las garantías de los administrados. Por ejemplo, no puede la
administración dictar actos administrativos sancionatorios sin otorgar a los
sancionados la garantía del debido proceso.
127. Es un derecho humano el
obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando
la administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y
en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las
personas» (sentencia del 2 de febrero de 2001, Caso Baena Ricardo y otros Vs.
Panamá).
En ese sentido, esta Sala reconoce que la existencia de un auténtico debido
procedimiento o proceso administrativo, al cual le es aplicable el contenido
esencial de los derechos procesales fundamentales reconocidos en la
Constitución y en la Convención Americana de derechos Humanos o Pacto de San
José, entre ellos la existencia de un procedimiento previo».
En consecuencia la falta de procedimiento determina
la nulidad de pleno derecho de los actos afectados con tal vicio radical.
En el presente caso, tal como se ha precisado supra,
la autoridad administrativa demandada, mediante el acto administrativo
impugnado, revocó el beneficio económico concedido a los demandantes en virtud
de la Ley de Beneficio para la Protección de los Lisiados y Discapacitados a
Consecuencia del Conflicto Armado, es decir, dicha autoridad revocó un acto
administrativo favorable para los actores. Sin embargo, luego de analizar la
prueba documental aportada por las partes y los expedientes administrativos del
caso, esta Sala advierte que la autoridad demandada no realizó el proceso de
lesividad que regula el artículo 8 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, es decir, prescindió total y absolutamente del procedimiento
legalmente establecido para la revocación de los actos administrativos
favorables de la Administración.
Cabe advertir que, en general, no siguió
procedimiento administrativo alguno para dictar el acto impugnado.
Este hecho, tal como se ha precisado en los
apartados anteriores, es un vicio constitutivo de nulidad de pleno derecho.
En suma, la autoridad demandada, al momento de
revocar la compensación otorgada a los actores, quebrantó el contenido del
artículo 8 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en
consecuencia, dicho acto es nulo de pleno derecho y así deberá declararse."
EL PRECEDENTE
ALEGADO NO ES APLICABLE, PUES ESTA SALA NO SE ESTÁ PRONUNCIANDO SOBRE EL FONDO
DEL ASUNTO, ES DECIR, NO SE DETERMINA SI EXISTE O NO FUNDAMENTO LEGAL PARA
REVOCAR EL ACTO ADMINISTRATIVO IMPUGNADO
"Establecido que la actuación administrativa es nula
de pleno derecho, por las razones expuestas, resulta inoficioso, en virtud del
principio de economía procesal, pronunciarse respecto de los restantes vicios
de ilegalidad alegados por la parte actora.
Ahora bien, antes de
delimitar la medida para el restablecimiento del derecho vulnerado, es
necesario pronunciarse sobre el precedente de la Sala de lo Constitucional
invocado por la autoridad demandada.
En efecto, la JUNTA
DIRECTIVA DEL FONDO DE PROTECCIÓN DE LISIADOS Y DISCAPACITADOS A CONSECUENCIA
DEL CONFLICTO ARMADO, expresó en el informe justificativo: “ Como apreciará
vuestra Honorable Autoridad, existe el precedente citado, en donde por la vía
del Amparo Constitucional se intentó impugnar la validez legal y constitucional
de un acto administrativo similar al que ahora por vía de la Jurisdicción
Contencioso Administrativo pretenden impugnar los señores (....) por tanto,
existen abundantes razones de hecho, de derecho y jurisprudenciales, para que
mí poderdante tomase la legítima, legal y sobre todo constitucional decisión
que ahora impugnan los ciudadanos antes mencionados a través de su apoderado” (folio
454 vuelto in fine y 455).
El precedente constitucional al que se refiere la
autoridad demandada es la sentencia pronunciada por la Sala de lo
Constitucional a las diez horas y treinta y un minutos del día siete de febrero
de dos mil catorce, en el proceso de amparo con referencia 176-2011, mediante
la cual el mencionado Tribunal declaró no ha lugar el amparo solicitado por los
demandantes.
Sin embargo, el anterior precedente no es aplicable
al presente caso, pues esta Sala no se está pronunciando sobre el fondo del
asunto, es decir, en esta sentencia no se determina si existe o no fundamento
legal para revocar el acto administrativo impugnado. Al contrario, para
examinar tales elementos debería haberse seguido el procedimiento regulado en
el artículo 8 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, esto es,
el proceso de lesividad. En consecuencia, esta Sala no contradice el anterior
precedente constitucional, ya que lo que se expresa en la fundamentación de
esta sentencia es que el acto impugnado es ilegal por no haberse realizado el
proceso que la ley ordena.
La diferencia antes apuntada -en el precedente
constitucional invocado se resolvió el fondo del asunto, en cambio, en la
presente sentencia no existe pronunciamiento sobre la procedencia o no de la
revocación del beneficio del beneficio económico de los demandantes- evidencia
una diferencia material que hace operar la técnica procesal de la distinción -distinguishing-.
La distinción realizada por esta Sala está motivada por la mirada atenta a
las particularidades del caso concreto y la posible insuficiencia de los
precedentes, y no como una manera de desconocer un precedente obligatorio, pues
existe la obligación de operar de manera eficiente con los precedentes y dar
efectividad al derecho de igualdad en la aplicación del Derecho, consagrado en
el artículo 3 de la Constitución. Así, como se dijo, en este caso no estamos en
presencia de las circunstancias del caso decidido en el amparo 176-2011. Como
dice la doctrina: “ La no adopción del precedente, en virtud del
distinguishing, no quiere decir que el precedente está equivocado o debe ser
revocado. No significa que el precedente constituye bad law, sino solamente
inapplicable law” (MARINONI, L. G., Precedentes obligatorios, 2
edición, Revista dos Tribunais, Sao Paulo, 2011, pág. 328)."
LA AUTORIDAD
DEMANDADA DEBERÁ RESTABLECER A FUTURO EL PAGO DE DICHO BENEFICIO ECONÓMICO A
FAVOR DE LOS DEMANDANTES, EN LAS MISMAS CONDICIONES EN QUE ERA PROPORCIONADO
ANTES DE LA EMISIÓN DEL ACTO IMPUGNADO
"Finalmente, determinada la nulidad de pleno derecho
del acto administrativo impugnado, corresponde efectuar un pronunciamiento
sobre la medida para el restablecimiento del derecho violado, según lo dispone
el artículo 32 inciso final de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Así, determinada la nulidad de pleno derecho de la
suspensión del beneficio económico del que gozaban los demandantes en virtud de
la Ley de Beneficio para la Protección de los Lisiados y Discapacitados a
Consecuencia del Conflicto Armado, la autoridad demandada deberá restablecer a futuro
el pago de dicho beneficio económico a favor de los demandantes, en las mismas
condiciones en que era proporcionado antes de la emisión de la actuación
administrativa impugnada.”