CONTRATO A PLAZO
ESTABILIDAD LABORAL IMPLICA EL DERECHO
DE CONSERVAR UN TRABAJO O EMPLEO, CATEGORÍA INEVITABLEMENTE RELATIVA EL
EMPLEADO NO TIENE DERECHO A UNA COMPLETA INAMOVILIDAD
“(a) En cuanto a la estabilidad laboral,
categoría protegible jurisprudencialmente, ha sostenido tanto la Sala de lo
Constitucional como este Tribunal que la estabilidad implica el derecho de
conservar un trabajo o empleo. Dicha categoría es inevitablemente relativa,
pues el empleado no tiene derecho a una completa inamovilidad, quedándole
únicamente el pleno derecho de conservar su cargo sin limitación de tiempo,
siempre que concurran factores como que subsista el puesto de trabajo, que el
empleado no pierda su capacidad física o mental para desempeñar el cargo, que el
cargo se desempeñe con eficiencia, que no se cometa falta grave que la ley
considere como causal de despido, que subsista la institución para la cual se
presta el servicio y, además, que el puesto no sea de aquellos que requieran de
confianza ya sea personal o política.
Debe entenderse que tal derecho surte
plenamente sus efectos frente a remociones o destituciones arbitrarias o
caprichosas realizadas con transgresión de la Constitución y las leyes. De
acuerdo con lo anterior, para separar a un servidor público —sea empleado o
funcionario—, que no represente confiabilidad, no dé garantía de buen acierto
al trabajo o concurran otras razones justificativas de despido, se debe dar
estricta observancia a la Constitución y a las leyes con las excepciones que éstas
establecen.
No obstante, se insiste que el derecho
a la estabilidad laboral de ninguna manera supone inamovilidad absoluta, pues
la Constitución no puede asegurar el goce de tal derecho a quienes den motivo
para decretar su separación o destitución.”
TIPOS DE CONTRATACIÓN DE LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
(b) Respecto a la naturaleza del
contrato, es necesario decir que para la consecución de sus fines el Estado
necesita la concurrencia de personas naturales, que se denominan servidores
públicos, entendidos como toda persona que colabora o contribuye a que se
lleven a cabo las distintas funciones estatales.
La relación entre los servidores
públicos y el Estado se puede originar a partir de la celebración de un
contrato individual de trabajo, de un acto administrativo de nombramiento o
bien, de un contrato de prestación de servicios profesionales o técnicos.”
LA MODALIDAD DE
LOS CONTRATOS A PLAZO FUE CREADA PARA LA CONTRATACIÓN DE SERVICIOS
PROFESIONALES O TÉCNICOS DE NATURALEZA EVENTUAL, SUS REQUISITOS SON EL CARÁCTER
EXTRAORDINARIO Y OCASIONAL DE LAS LABORES A DESARROLLAR
“Debe aludirse que la base legal que
permite a las instituciones públicas realizar contrataciones de servicios
profesionales es el artículo 83 de las Disposiciones Generales de Presupuestos
—en adelante DGP—, cuyo texto prescribe: «Se podrán contratar servicios
personales siempre que concurran las siguientes condiciones: a) Que las labores
a desempeñar por el contratista sean propias de su profesión o técnica; b) Que
sean de carácter profesional o técnico y no de índole administrativa; c) Que
aun cuando sean de carácter profesional o técnico no constituyen una actividad
regular y continua dentro del organismo contratante; d) Que no haya en la ley
de Salarios plaza vacante con iguales funciones a la que se pretende contratar
(...)»
En el caso de autos, el vínculo laboral
que se originó entre la Secretaría de Cultura de la Presidencia y la señora
Celina G. D. fue consecuencia del Contrato de Servicios Personales N°
0074/2010, con base en el artículo 83 de las Disposiciones Generales de
Presupuestos —en adelante DGP—, durante el período comprendido entre el primero
de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil diez, según se corrobora a
folios 113 y 114 del expediente judicial.
Tal artículo es la base legal que
permite a las instituciones públicas realizar contrataciones de servicios
profesionales, las cuales forman parte de una normativa creada para dar
flexibilidad dentro de un marco de fiscalización apropiado a las operaciones originadas
en el procedimiento de ejecución del presupuesto.
En consecuencia, se infiere que la
modalidad de los contratos a plazo fue creada para la contratación de servicios
profesionales o técnicos de naturaleza eventual, ya que, entre los requisitos
de validez que el mismo artículo establece para dichas contrataciones, está el
referido al carácter extraordinario y ocasional de las labores a desarrollar
dentro de la institución.
Al respecto, cabe mencionar que la Sala
de lo Civil de la Corte Suprema de Justicia se ha pronunciado en el sentido que
los contratos regulados en el artículo 83 de las DGP sólo pueden celebrarse
bajo las siguientes condiciones: a) la labor a realizar sea propia de la
profesión o técnica del contratista; b) las labores a realizar sean de carácter
profesional o técnico, no de índole administrativa; c) no pertenezcan al giro
ordinario de la institución, es decir, que sean de carácter eventual o
temporal, no permanente; y, d) no haya plaza vacante con iguales funciones que
las que se pretende contratar en la Ley de Salarios. (Sentencia de la Sala de
lo Civil, bajo la referencia 127-APL-2011, dictada el ocho de enero de dos mil
catorce).”
EL PLAZO FIJADO EN LOS CONTRATOS
SUSCRITOS POR LOS TRABAJADORES QUE REALIZAN LABORES DE CARÁCTER CONTINUAS Y
PERMANENTES, CARECE DE VALIDEZ Y DEBE TENERSE POR NO CONSIGNADO
“(c) Ahora bien, en cuanto a los plazos
determinados en los contratos, en efecto, tal como ha expresado la parte
demandante, esta Sala en la sentencia bajo referencia 55-2007 pronunciada el
veinticuatro de julio de dos mil nueve, manifestó “(...) el contrato
suscrito de común acuerdo entre los sujetos que se obligan; de tal suerte que
el empleado público sabe desde el momento de su suscripción las condiciones de
éste, puesto que mientras no se incorpore a la Ley de Salarios, sus derechos y
obligaciones emanan directamente de las cláusulas del contrato. Desde la
perspectiva trazada, es pertinente apuntar para efecto de conocimiento del caso
concreto, que la estabilidad laboral del empleado público que presta sus
servicios a través de un contrato, está condicionada al plazo de vigencia de
aquél (...) Dentro de ese contexto se afirma que los servidores públicos
sujetos a un contrato con el estado tienen el derecho constitucional de impedir
su remoción arbitraria y discrecional por parte de sus superiores dentro de la
vigencia del contrato o de su eventual prórroga; de lo cual se colige que, una
vez extinguido dicho marco jurídico referencial esta clase de empleado público
deja de tener estabilidad laboral (...)”
Asimismo, la Sala de lo Constitucional
sostuvo en muchas de sus resoluciones, como en las interlocutorias de amparo
con referencias 773-2011 y 778-2011, dictadas en el mes de diciembre de dos mil
once, “(...) que la estabilidad laboral del empleado que entra a
prestar servicio mediante un contrato estará condicionada por la fecha de
vencimiento establecida en aquel, es decir, tal estabilidad está matizada por
la vigencia del contrato. En ese orden de ideas, el empleado público vinculado
al Estado por medio de contrato es titular del derecho a la estabilidad laboral
dentro del plazo de vigencia del contrato, por lo que una vez finalizado este
—es decir, extinguido su marco jurídico—, aquellos dejan de ser titulares del mismo,
pues no incorporan dentro de su esfera jurídica un derecho subjetivo a ser
contratado otra vez o a ingresar forzosamente a la Administración mediante una
plaza cuando ha finalizado el contrato”.
De ahí que, de acuerdo con los
razonamientos anteriores, la estabilidad laboral del empleado público que
presta sus servicios en base a un contrato está condicionada al plazo de
vigencia de aquél, el cual, de acuerdo con el artículo 83 N° 9 de las DGP, no
puede durar más allá del treinta y uno de diciembre de cada año, ni prorrogarse
más de dos meses una vez firmada su vigencia. Prórroga que, además, deberá
realizarse por resolución y únicamente por el plazo de dos meses mientras se
suscribe el nuevo contrato.
Dentro de ese contexto se afirmaba que
los servidores públicos sujetos a un contrato con el Estado tenían el derecho
constitucional de impedir su remoción arbitraria y discrecional por parte de
sus superiores dentro de la vigencia del contrato o de su eventual prórroga; de
lo cual se colige que, una vez extinguido dicho marco jurídico referencial,
esta clase de empleado público dejaba tener estabilidad laboral, pues no
incorporaba dentro de su esfera jurídica un derecho subjetivo a ser contratado
otra vez o a ingresar forzosamente a la Administración a través de una plaza,
ya finalizada la vigencia del contrato o su circunstancial prórroga.
Desde la perspectiva trazada, es
pertinente esclarecer, para efecto de conocimiento del caso concreto, que tal
jurisprudencia ha sido superada, no sólo por la doctrina moderna sino también
por la Sala de lo Constitucional de esta Corte, al considerar que tal
precedente infringe la naturaleza de la carrera administrativa al no garantizar
la continuidad del elemento humano que ha sido capacitado y que cuenta con la
experiencia necesaria para desempeñar de manera eficiente las funciones
públicas y, además, permite una limitación ilegítima de los derechos
fundamentales a la estabilidad laboral e igualdad, ya que pone en una situación
inestable a los servidores o empleados públicos que prestan sus servicios al
Estado en virtud de un contrato, lo cual resulta desventajoso respecto de
quienes desarrollan las mismas funciones que aquellos, pero bajo un
nombramiento regido por la Ley de Salarios.
El precedente jurisprudencial de la Sala
de lo Constitucional consignó en las sentencias de Amparo 1-2011 y 2-2011,
pronunciadas a partir del diecinueve de diciembre de dos mil doce, que “(...)
para determinar que una persona es titular del derecho a la estabilidad laboral
contenido en el art. 29 inc. 1° de la Cn, se debe analizar independientemente
de que aquella preste sus servicios al Estado en virtud de un contrato y de que
en este se haya establecido plazo de conformidad con el artículo 83 de las DGP,
si en el caso concreto concurren las particularidades siguientes: i) que la
relación laboral sea de carácter público y, por ende, que el trabajador tenga
el carácter de empleado público; ii) que las labores desarrolladas pertenezcan
al giro ordinario de la institución, esto es, que sean funciones relacionadas
con las competencias que le han sido atribuidas; iii) que la actividad
efectuada sea de carácter permanente, en el sentido de que deba ser realizada
de manera continua y que, por ello, quien la preste cuente con la capacidad y
experiencia necesarias para desempeñarla de manera eficiente; y iv) que el
cargo desempeñado no sea de confianza (...)”
Igualmente, en la sentencia
19-Ap1-2012, dictada el once septiembre de dos mil trece, respecto de la
terminación de contrato por expiración de plazo, la Sala de lo Civil
expresó «que el plazo fijado en los contratos suscritos por los
trabajadores que realizan labores de carácter continuas y permanentes, carece
de validez y debe tenerse por no consignado, entendiéndose el contrato de
carácter indefinido (...) a tal grado de reconocerle al personal contratado por
la Administración Pública bajo el régimen de contrato, el derecho a la
estabilidad laboral, cuando este cumple realmente tareas correspondientes al
personal permanente (...)»”
LOS EMPLEADOS PÚBLICOS CONTRATADOS BAJO
EL RÉGIMEN DE CONTRATO, CUANDO LOS SERVICIOS QUE ÉSTOS PRESTEN SEAN DE CARÁCTER
PERMANENTE Y CONTINUO FUERON HABILITADOS AL INGRESO DE LA CARRERA
ADMINISTRATIVA
“En el presente caso, la Ley de
Servicio Civil en el artículo 2 regula el marco de aplicación y en el artículo
4, taxativamente se relaciona el listado de los servidores públicos que no
estarán comprendidos en la carrera administrativa.
Cabe mencionar que la Ley de Servicio
Civil, como toda norma secundaria, a lo largo del tiempo ha sufrido varias
reformas, para el caso en la letra m) del mencionado artículo 4 se establecía
que no estarían comprendidas en la carrera administrativa las personas que
prestaban a las instituciones públicas cualquier clase de servicio mediante contrato.
No obstante, con fecha veinte de mayo
de dos mil nueve, la Asamblea Legislativa emitió el decreto número diez, en
donde se reformó la Ley de Servicio Civil, agregando tres incisos al artículo 4
y modificándose la letra m) de la misma disposición, quedando de la siguiente
forma: “No estarán comprendidos en la carrera administrativa los
servidores públicos siguientes: (...) m) Las personas bajo contrato, a los que
se refiere el Art. 83 de las Disposiciones Generales de Presupuestos. Sin
perjuicio a lo establecido en los literales anteriores, cualquier persona que
preste servicios de carácter permanente, propios del funcionamiento de las
instituciones públicas contratadas bajo el régimen de contrato, estarán
comprendidas en la carrera administrativa. Lo establecido en el inciso anterior
no será aplicable a los contratos celebrados por la Asamblea Legislativa. Para
efectos de esta Ley se entenderán por servicios de carácter permanente,
aquellos prestados por una persona natural bajo la figura de la continuidad y
dependencia o subordinación indispensable para el cumplimiento de los fines
institucionales; recibiendo una remuneración financiada con recursos del
Presupuesto General del Estado”.
De manera que con certeza se puede
afirmar que: (i) las personas que prestan sus servicios por contrato, por ser
dichos servicios de carácter permanente hacen carrera administrativa y, por
tanto, están protegidas por la Ley de Servicio Civil; (ii) la postura de que la
estabilidad laboral de una persona se encontraba condicionada al plazo
establecido en el contrato, quedó invalidada, desde que entró en vigencia el
referido Decreto Legislativo número diez, es decir, ya no podría darse por
finalizada la relación de trabajo solo por el simple hecho de haberse
completado el plazo para el cual fue contratado el empleado; y (iii) para que
dicho decreto sea aplicable, el contrato no debe celebrarse con la Asamblea
Legislativa.
La reforma de referencia se produjo en
razón de que existe un gran número de empleadas y empleados públicos que
prestan sus servicios bajo la figura del contrato, situación que les lleva a no
estar incorporados en la carrera administrativa, lo cual los hace vulnerables
para la continuidad en el desempeño de sus funciones.”
SI LAS LABORES QUE PRESTA EL EMPLEADO
CON EL ESTADO NO SON DE SERVICIOS PROFESIONALES, POR NO SER DE NATURALEZA
EVENTUAL O TEMPORAL GOZA DE ESTABILIDAD LABORAL
“VIII. Expuestas las
anteriores consideraciones, es necesario ahora establecer cuál era la
naturaleza de la plaza desempeñada por la señora Celina G. D.
Consta a folios 83, y 113 y 114 del
expediente judicial que la señora Celina G. D. fue nombrada como Técnico I,
laborando desde el cinco de abril de mil novecientos noventa y cuatro, según
constancia de tiempo de servicio extendida por la Jefe de Recursos Humanos de
la Secretaría de Cultura de la Presidencia y Contrato de Prestación de
Servicios Personales No 0074/2010, celebrado entre su persona y la Secretaría
de Cultura de la Presidencia en el mes de febrero de dos mil diez.
En ese contexto se ha establecido que
la señora G. D., al momento de su remoción, se desempeñaba en el cargo de
Técnico I en la referida institución con funciones de asistente de Registro de
Bienes Culturales, ya que la Secretaría de Cultura de la Presidencia es la
entidad encargada de velar por la conservación, fomento y difusión de la
cultura en este país.
De ahí que dicha señora tenía una
relación laboral de subordinación, realizaba actividades relacionadas con el
funcionamiento habitual y ordinario de la Secretaría de Cultura de la
Presidencia, mismas que debieron efectuarse de manera continua.
Por consiguiente, la relación laboral
que unió a la señora G. D. con la Secretaría de Cultura de la Presidencia era
de carácter permanente en atención al cargo que ocupaba, por lo que, tal como
se expuso con anterioridad al analizar la Ley de Servicio Civil, se encontraba
incluida en la carrera administrativa, era titular del derecho a la estabilidad
laboral y debían garantizársele las oportunidades de defensa en un procedimiento
administrativo previo a ser separada del cargo.”
PROCEDIMIENTO PARA DESPEDIR O DESTITUIR
DE SUS CARGOS A LOS FUNCIONARIOS Y EMPLEADOS PÚBLICOS QUE PERTENEZCAN A LA
CARRERA ADMINISTRATIVA
“IX. En el caso analizado, se debe
tener en cuenta lo siguiente: 1°) la relación labor entre la Secretaría de
Cultura de la Presidencia y la señora Celina G. D. era de carácter pública, por
tanto, ésta tenía la calidad de servidora pública; 2°) las labores desempeñadas
por la señora G. D. eran de carácter permanente propias del funcionamiento de
la Secretaría de Cultura de la Presidencia, por lo que se trata de un cargo
incluido en la carrera administrativa y gozaba de estabilidad laboral; 3°) para
despedirla de su puesto de trabajo, se debió seguir el procedimiento de ley; y
4°) al estar incluida la señora G. D. en la carrera administrativa, el ente
competente para conocer del procedimiento de despido era la Comisión de
Servicio Civil.
Por tanto, para proceder al despido de
la señora Celina G. D. se debieron observar las reglas descritas en el artículo
55 de la Ley de Servicio Civil, por ser el régimen aplicable al personal
incluido en la carrera administrativa, cuyo texto prescribe: “Para
poder proceder al despido o destitución se observarán las reglas siguientes: a)
La autoridad o Jefe del funcionario o empleado comunicará por escrito a la
respectiva Comisión de Servicio Civil su decisión de despedirlo o destituirlo,
expresando las razones legales que tuviere para ello, los hechos en que la
funda y proponiendo la prueba de éstos; b) La Comisión hará saber al
funcionario o empleado la decisión de la autoridad o jefe y le dará un plazo de
tres días, contados desde la fecha de la notificación, a fin de que si quisiere
exponga los motivos que tenga para oponerse a su destitución o despido y
proponga las pruebas de descargo que existieren a su favor; c) Si vencido el
plazo a que se refiere el inciso anterior el funcionario o empleado no hubiere
presentado oposición o manifestare expresamente su conformidad, quedará
despedido o destituido definitivamente; a menos que dentro de tercero día de
vencido el plazo, compruebe ante la Comisión haber estado impedido por justa
causa para oponerse, en cuyo caso se le concederá un nuevo plazo de tres días;
d) Si el funcionario o empleado se opusiere dentro de los términos expresados
en los incisos precedentes, la Comisión instruirá la información respectiva con
intervención de la autoridad o jefe solicitante o de un delegado de su
nombramiento y del funcionario o empleado opositor. La Comisión recibirá las
pruebas que se hayan propuesto y las demás que estime necesario producir,
dentro del término improrrogable de ocho días, vencidos los cuales pronunciará
resolución confirmando o revocando la destitución o despido”.
En consecuencia, el procedimiento antes
descrito en la Ley de Servicio Civil es el que debió tramitar la Administración
demandante para legalmente romper el vínculo laboral que lo unía con la señora
Celina G. D.
De acuerdo con las consideraciones
expuestas, esta Sala concluye que el Tribunal de Servicio Civil era competente
para emitir el acto impugnado.
X. La parte demandante alegó,
además, que el Tribunal de Servicio Civil «en ningún momento establece las
razones de hecho y de Derecho (sic) por las cuales los criterios
Jurisprudenciales (sic) relacionados en los escritos presentados en Sede (sic)
Administrativa (sic) (...) fueron rechazados; tomando en consideración que
tanto la Sala de lo Contencioso Administrativo como de lo Constitucional han
mantenido, al momento del pronunciamiento de la Sentencia (sic)
definitiva del Tribunal, un criterio uniforme respecto a que la titularidad del
derecho a la estabilidad laboral para las personas que prestan servicios al
Estado a través de un contrato, se encuentran limitado a la vigencia del
mismo, y una vez vencido, la persona deja de ser titular de tal derecho» (folio
9 vuelto del expediente judicial).
Al revisar el acto administrativo
impugnado se advierte que el Tribunal de Servicio Civil se pronunció en el
sentido que la práctica generalizada de las instituciones de contratar al
personal que realiza labores permanentes, por medio de una simulación de
contratos de servicios personales, de acuerdo con el artículo 83 de las
Disposiciones Generales de Presupuestos, trae como consecuencia la violación al
derecho de estabilidad laboral. Afirmó que, de acuerdo a lo acontecido durante
el transcurso del procedimiento, la señora Celina G. D. se encontraba nombrada
por medio de un contrato de servicios personales, prestando sus servicios para
la institución de manera permanente, continua y subordinada, para así cumplir
con los fines de la institución, por lo que no era razón legal suficiente
emplear la figura de terminación de contrato.
Aun cuando el Tribunal de Servicio
Civil no hizo referencia de manera expresa a los criterios jurisprudenciales
sentados en las sentencias sugeridas por el Secretario de Cultura de la
Presidencia, en su razonamiento se establece una posición contraria a tales
criterios, por lo que de manera imbíbita se encuentra la alusión a los mismos,
por otra parte, tales criterios han sido modificados radicalmente por los
tribunales aludidos. Por tanto, este punto de ilegalidad debe desestimarse.”