POTESTAD REGLAMENTARIA
COADYUVANTE EN LA FUNCIÓN LEGISLATIVA
"III. 1. A. En cuanto a la potestad reglamentaria se refiere, la jurisprudencia de este Tribunal ha reconocido que en la actualidad, en el marco de una sociedad cuyas interrelaciones son dinámicas y complejas, se requiere contar con una Administración que asegure el mantenimiento de sus supuestos básicos, pero que, además, disponga de una extensa gama de facultades, una de los cuales es la emisión de reglamentos que coadyuven a la función legislativa –Sentencia de 9-V-2000, Inc. 1-95–. Así, se ha dicho que, desde el plano jurídico, la potestad reglamentaria supone el ejercicio de potestades propias de la Administración que se derivan directamente de la Constitución, como un medio indispensable para el cumplimiento de sus fines y su normal funcionamiento.
Y es que, frente a la solemnidad, lentitud e intermitencia del funcionamiento de los órganos legislativos en relación con las exigencias sociales, se opone la habitualidad, rapidez y continuidad de la producción reglamentaria, aunado a la complejidad técnica de muchos de estos productos normativos que no pueden emanar de parlamentos de composición política, sin conocimientos, experiencias, archivos o capacidad técnica –cfr., Sentencia de 25-VI-2009, Inc. 26-2008–."
RASGOS GENÉRICOS
"B. En atención a lo anterior, en la ya citada sentencia Inc. 1-95 se señalaron los rasgos genéricos de la potestad reglamentaria, a saber: (i) es una potestad atribuida inmediata o mediatamente por la Constitución; (ii) es una potestad pública, cuyo ejercicio está confiado a la Administración, así como a otras entidades administrativas; (iii) es normativa, pues su ejercicio da lugar a auténticas reglas o normas jurídicas; y (iv) es una facultad subordinada a la función legislativa."
REGLAMENTOS DE EJECUCIÓN NO PUEDEN CONTRADECIR TEXTO Y FINALIDAD DE LA LEY
"2. A. Ahora bien, aunque en nuestro régimen constitucional existen diversos titulares de la potestad reglamentaria, interesa para el-presente caso enfatizar los reglamentos de ejecución a que se refiere el art. 168 ord. 14° Cn., que son los que se dictan para desarrollar los contenidos de la ley, pero sin contradecir su texto y finalidad, cumpliendo, pues, con una función normativa complementaria, al interpretar el alcance o precisar las formas de aplicación de las disposiciones legales, derivar o constatar la habilitación legal de las competencias inherentes o implícitas, disciplinar cuestiones técnicas o intensamente variables, definir medidas de escasa o nula incidencia en la esfera jurídica de los ciudadanos, entre otros contenidos posibles, en tanto que las formas que adopta la colaboración entre ley y reglamento son múltiples y heterogéneas –ver Inc. 26-2008 ya citada, así como Sentencia de 5-XII-2012, Inc. 13-2012–.
En tal sentido, este Tribunal –en Sentencias de 9-V-2000 y 31-VII-2009, Incs. 1-95 y 78-2006, en su orden– ha indicado que este tipo de reglamentos responde al principio secundum legem, dado que desarrolla y ejecuta la ley dentro de ciertos límites, de la cual sólo puede apartarse en lo estrictamente necesario para lograr el fin perseguido por aquélla; y es que no debe perderse de vista que los reglamentos de ejecución encuentran su justificación, por un lado, en la necesidad de que la ley formal cumpla con sus fines sociales y, por otro, en la necesidad de regular cuestiones de técnicas o de detalle, de relevancia secundaria o adjetivas, cercanas a situaciones casuísticas o cambiantes, las cuales se vuelven de difícil regulación por la ley, por su generalidad y abstracción. Esto descarta la tesis de un monopolio normativo exclusivo y excluyente del Legislativo en el ordenamiento jurídico y da cabida a la colaboración entre el dominio legal y la potestad reglamentaria.
Precisamente por lo anterior, la doctrina de la materia habla de la necesaria razonabilidad técnica del reglamento ejecutivo en relación con la ley, lo cual significa que debe existir una apropiada adecuación entre los fines postulados por la ley y los medios que diseña el reglamento para lograrlos, de modo que pueda aceptarse que los últimos están objetivamente dirigidos a facilitar o favorecer la consecución de los primeros – Sentencia de 15-III-2002, Inc. 30-96–. Para verificar tal razonabilidad técnica es necesario determinar la finalidad tanto de las disposiciones legales objeto de desarrollo, como de las reglamentarias en juego, la compatibilidad entre los fines de ambas y, luego, la medida en que el contenido de la disposición reglamentaria impugnada facilita o asegura la implementación de la finalidad de la ley."
REGLAMENTOS SOLAMENTE PUEDEN REGULAR DERECHOS FUNDAMENTALES NO LIMITARLOS
"B. a. Lo dicho hasta este punto permite afirmar que, junto con sus alcances, el reglamento de ejecución tiene límites, entre los cuales se encuentra uno común a todo tipo de reglamento, pues deriva de la distribución de potestades normativas que realiza la propia Constitución: (i) la reserva de ley, como garantía institucional y como técnica de distribución de potestades reguladoras a favor de la Asamblea Legislativa, en relación con ciertos ámbitos de especial interés para los ciudadanos, que implica, en principio, la prohibición de que órganos distintos a la Asamblea produzcan normas sobre la materia reservada –ver Sentencia de 21-IX-2012, Inc. 60-2005–. Esta preferencia hacia la Ley surge de los principios que rigen la integración y el funcionamiento de dicho órgano, es decir, la democracia, el pluralismo, la contradicción, el libre debate y la publicidad, que le proporcionan una legitimación reforzada respecto de los demás órganos estatales y entes públicos con potestades normativas.
Una de esas materias de dominio legal vedadas al reglamento es la limitación de los derechos fundamentales y por ello se ha aclarado que los reglamentos sólo poseen-facultad para regular derechos fundamentales, mientras que una limitación o restricción a derechos sólo puede efectuarse por una ley en sentido formal –Sentencia de 27-III-2001, Inc. 22-97–. La regulación o configuración es la dotación de contenido material a los derechos fundamentales, es decir, disposiciones que establezcan sus manifestaciones y alcances, las condiciones para su ejercicio, la organización y procedimientos que sean necesarios para hacerlos efectivos y la estructuración de sus garantías –Inc. 26-2008, ya citada–. Por otra parte, la limitación o restricción de un derecho implica la modificación de su objeto o sujetos de forma que impide o dificulta el ejercicio de las acciones, propiedades o situaciones habilitadas por el derecho afectado –Inc. 60-2005, ya citada–."
LÍMITES RECONOCIDOS POR LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL
"b. Aunado a esto, también existen otros límites que la jurisprudencia ha derivado de la subordinación técnica y jerárquica del reglamento de ejecución a la ley, en el sentido de que: (ii) no pueden emitirse más que para facilitar y asegurar la aplicación de la ley –art. 168 ord. 14° Cn.–; (iii) el contenido de estos reglamentos no pueden entrar en contradicción con los preceptos legales que los fundamentan; y (iv) los reglamentos no pueden suplir a la ley en las materias donde ésta no existe, aunque el Presidente de la República considere necesario regular un cierto contenido –Sentencia de 13-XII-2005, Inc. 58-2003–, es decir no puede ser un producto normativo reglamentario ex novo de una materia sin mandato, previsión o existencia de ley –Sentencia de 11-I-2013, .Inc. 41-2005–."
MODELOS RECONOCIDOS PARA LA DETERMINACIÓN DE LOS VALORES UNITARIOS DE LOS COSTOS DE ORIGEN DE LAS LLAMADAS TELEFÓNICAS Y EL COSTO POR LÍNEA INSTALADA
"1. A. Como punto de partida, debe mencionarse que conforme a los considerandos III y IV de la LT, uno de los fines de dicho cuerpo normativo es garantizar la prestación de servicios públicos esenciales “bajo condiciones que permitan realizar la función social de protección a los consumidores”, por lo que, en consecuencia, “las facultades del Estado en cuanto a la aprobación de tarifas de servicios públicos deben garantizar la prestación de dichos servicios en condiciones de justicia social”. De igual forma, en el art. 2 letra b LT se menciona que entre las finalidades de esa ley se encuentra la protección de los derechos de los usuarios, de los operadores, proveedores de servicios de telecomunicaciones, así como de las personas en general.
Lo anterior fue reiterado en los considerandos justificativos del Decreto Legislativo N° 295, de 4-III-2010, publicado en el Diario Oficial n° 67, Tomo 387, de 14-IV-2010, mediante el cual se reformó el art. 8 LT. Así, en los considerandos III y IV se expone que, en atención al art. 110 Cn., es deber del Estado regular y vigilar los servicios públicos, así como aprobar sus tarifas, por lo que, siendo la telefonía fija y móvil servicios esenciales para el desarrollo de los pueblos, aquél se encuentra obligado a realizar la función social de protección a los consumidores en la obtención de dicho servicio, tanto en calidad como en precios razonables, haciéndolos acordes a las realidades y a las necesidades de los usuarios.
En el mismo Decreto Legislativo n° 295, el considerando V expresa que el contenido del reformado art. 8 LT, “[...] en cuanto a la determinación y aprobación de las tarifas de telefonía sea fija o móvil no garantiza que los usuarios de dichos servicios puedan contar con tarifas competitivas, justas, razonables y transparentes, y a la vez evitar abusos por parte de los operadores de los mismos, lo que vuelve urgente y necesario realizar modificaciones a dicho marco legal [...]” (cursivas suplidas).
En este orden, en tanto que, conforme al art. 7 inc. 1° LT, la telefonía es un servicio público por ser esencial al interés general, la finalidad de su regulación –incluyendo lo relativo a los aspectos de tarificación– debe atender a la "función social de protección a los consumidores y a la procura de su prestación en condiciones de justicia social.
B. En atención a dicha finalidad, el art. 8 inc. 1° LT establece que corresponde a la SIGET –como ente responsable de aplicar y velar por el cumplimiento de las normas y regulaciones de dicha ley y de su reglamento–, determinar el valor máximo de las tarifas básicas del servicio público de telefonía fija y móvil, de acuerdo a normativa reglamentaria. Para determinar las tarifas máximas aplicables al servicio público de telefonía y para determinar los valores de los cargos de interconexión, la disposición legal mencionada establece criterios básicos, en concreto la realización de estudios de costos, es decir de procedimientos para su imputación y cálculo y, además, comparaciones internacionales de precios, todo de acuerdo con metodología reconocida por la Unión Internacional de Telecomunicaciones (UIT).
Sobre los estudios para la determinación de costos reconocidos por la UIT a que se refiere el art. 8 inc. 1° LT, debe mencionarse que la doctrina de la materia reconoce dos modelos principales, el ascendente y el descendente. Sin ánimo de exhaustividad, el modelo ascendente o “bottom up”, se trata de la construcción de una red ideal o ficticia que se diseña a partir de nodos, en la que se toma como base la red del operador establecido y se introducen ajustes en la estructura de nodos á partir de la información contable, financiera y técnica, legalmente auditada, entregada por los operadores –ver, Resolución n° T-1144-2011 de SIGET, de 26-VII-2011–; mientras que el modelo descendente o “top down” es un modelo que permite una determinación de costo eficiente a partir de la información de la misma red existente –cfr., UIT, Estudios Sobre la Aplicación de un Modelo de Costos en América Latina y el Caribe, 2007–.
En específico, para la determinación de los costos de terminación de llamadas de telefonía, el RELET desarrolla en los arts. 11 a 15, el modelo “bottom up nodo quemado o scorched node”, en el cual se consideran los tráficos entre redes de telefonía según su naturaleza, ya sea dentro de red (“on net”) o fuera de red (“off net”), así como la topología de la red, el dimensionamiento de sus elementos, usuarios, infraestructura y líneas activas instaladas, entre otros factores detallados en el reglamento en comento. Por otra parte, en los arts. 16 a 38 RELET se desarrolla la creación de un modelo de costos top down sustentado en una contabilidad separada por servicios."
PARA DETERMINAR LA INCONSTITUCIONALIDAD DE UN REGLAMENTO DEBE VERIFICARSE SI LOS MEDIOS EMPLEADOS SON ADECUADOS PARA LOGRAR LOS OBJETIVOS Y FINALIDADES DE LA LEY CUYA APLICACIÓN SE FACILITA
"2. Sin perjuicio de la aplicación de los modelos descritos para la determinación de los valores unitarios de los costos de origen de las llamadas telefónicas y el costo por línea instalada, el RELET, como ha sido expuesto supra, contempla en el art. 93 letra c parte final el criterio del “valor más bajo”, que se aplicará, según la literalidad de la disposición impugnada, si los cálculos de dichos valores máximos de las tarifas de telefonía resultan superiores a los aprobados por la SIGET en el año inmediato anterior.
En tal sentido, se observa que dicho reglamento ciertamente regula un criterio de determinación del valor máximo de las tarifas básicas de telefonía .fija y móvil que desarrolla un criterio no contenido en la LT; empero, debe señalarse que no basta la mera intromisión reglamentaria en un ámbito de dominio legal para estimar vulnerado el art. 168 ord. 14° Cn., sino que, en consideración a su razonabilidad técnica, debe analizarse si los medios que contiene el reglamento de ejecución son adecuados para la consecución de los objetivos y finalidades de la ley cuya aplicación facilita y asegura, sin que ello implique arbitrariedad en el ejercicio de la potestad reglamentaria.
Así, ante este aparente exceso entre lo establecido en el art. 8 inc. 1° LT y la disposición impugnada, es necesario mencionar que los modelos de determinación de costos de telefonía que contempla el reglamento parten de una justificación estrictamente económica, pues aunque persiguen la eficaz prestación de dicho servicio público, el mantenimiento de condiciones de competencia entre los proveedores del mismo y la protección de los usuarios, procuran principalmente asegurar que los operadores del servicio de telefonía puedan recuperar sus costos de provisión y obtengan una utilidad razonable. Al contrario, conforme a lo expresado por el Presidente de la República en su respectivo informe –y reiterado por el Fiscal General de la República en su intervención–, el criterio del “valor más bajo” regulado en la parte final del art. 93 letra c del RELET se trata de una regla para resolver a favor del costo menor en beneficio del interés común, en particular en beneficio de los consumidores, que a la larga redunda en una ejecución de los fines de la Ley de Telecomunicaciones.
3. De esta manera, al considerar la finalidad perseguida por el Presidente de la República en el ejercicio de su potestad reglamentaria con la inclusión del criterio del “valor más bajo” en el art. 93 letra c parte final RELET para determinar los valores máximos de las tarifas básicas de telefonía fija y móvil, se advierte que, aunque ello implica un contenido adicional con respecto a lo establecido en el art. 8 inc. 1° LT –que únicamente contempla el criterio de costos según la red de origen y la red de destino–, ello no implica la inobservancia del art. 168 ord. 14° Cn., en tanto que su aplicación permite volver efectiva la voluntad legislativa manifestada en el art. 2 letra b LT, por lo que se considera siempre ejecución de la finalidad legislativa, esto es, el cumplimiento de la función social de protección a los consumidores en la prestación del servicio público de telefonía, conforme a la procura de la justicia social en el orden económico a que se refiere el art. 101 inc. 1° Cn., garantizando que los usuarios tengan acceso a tarifas justas y razonables."