TASAS MUNICIPALES
CONLLEVAN IMPLÍCITA UNA CONTRAPRESTACIÓN POR EL
PAGO DE LA MISMA
“Delimitada la pretensión, esta Sala determinará la titularidad de los
medidores de agua, para así establecer a quién le corresponde ser el sujeto
pasivo del hecho generador; luego se analizará, si el hecho generador en
cuestión se perfila como una tasa propiamente dicha, para determinar cuál es la
contraprestación que presta el Municipio a ANDA. Una vez determinados ambos
puntos, se concluirá si la Administración Pública actuó en el marco de la
legalidad y así determinar si el adeudo tributario es legal o ilegal.
Atendiendo a los argumentos esgrimidos por la parte
actora, y en vista de ser imperioso determinar los conceptos jurídicos que
están en pugna, para el correcto estudio del caso, esta Sala desarrollará su
examen con la siguiente estructura: 1°- Sobre el principio de legalidad
y seguridad jurídica; 2°- Clasificación de los tributos; 3°- Las
tasas y sus características; 4°- El hecho generador de la tasa por uso
del suelo y subsuelo por los medidores de agua; 5°- Contraprestación
hacia ANDA por la tasa de uso del suelo y subsuelo, con el objeto de concluir
si es legal –o no– el adeudo tributario impugnado.”
POR EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD LA RELACIÓN JURÍDICA
ENTRE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y LOS ADMINISTRADOS ESTÁ REGULADA POR EL
DERECHO ADMINISTRATIVO, BASÁNDOSE EN UN “SOMETIMIENTO ESTRICTO A LA LEY”
“El principio de legalidad, expresamente consagrado
en el artículo 86 de la Constitución de la República, rige a la Administración
y a los Tribunales jurisdiccionales, por lo que toda actuación de éstos ha de
presentarse necesariamente como ejercicio de un poder o competencia atribuidos
previamente por ley, la que los construye y delimita.
El artículo precitado señala en su inciso tercero,
que los funcionarios del Gobierno son delegados del pueblo y no tienen más
facultades que las que expresamente les da la Ley. Dicho artículo establece el
principio de legalidad de la Administración Pública, y éste se constituye como
la directriz habilitante para el desarrollo de toda actuación de ésta, de tal
forma que toda acción administrativa se presenta como ejercicio de un poder
atribuido previamente por la ley, la cual lo crea y delimita.
Sobre el particular, el escritor Marienhoff plantea
en su Tratado de Derecho Administrativo: “La actividad de la Administración
Pública se concreta en hechos y actos jurídicos y no jurídicos, cuya validez
depende de que la actividad correspondiente haya sido desplegada por el órgano
actuante dentro del respectivo círculo de las atribuciones legales. Este círculo
de atribuciones legales determina la capacidad legal de la autoridad administrativa”.
[MARIENHOFF, Miguel, Tratado de Derecho Administrativo, 4° edición actualizada,
Buenos Aires, Abeledo – Perrot, 1998].
La relación jurídica entre la Administración Pública
y los administrados está regulada por el Derecho Administrativo, por lo que en
un Estado de Derecho la Administración actúa conforme a las exigencias que el
ordenamiento jurídico aplicable le ordena y que en otros términos significa “sometimiento
estricto a la ley”. El principio de legalidad consagrado en nuestra norma
suprema, se erige para la Administración Pública, no como un mero límite de la
actuación administrativa, sino como el legitimador de todo su accionar.
En virtud de lo anterior se afirma que las
facultades con que se encuentran revestidos los entes y órganos de la
Administración Pública para la consecución de sus fines, están expresamente
consignadas en la normativa jurídica reguladora de la actividad pública que
están llamados a desarrollar. En consecuencia, los titulares tienen la obligación de supeditar las facultades
encomendadas conforme a los lineamientos establecidos en la ley. Contrario
sensu, conllevaría transgresiones a la ley y por supuesto violación al
principio de legalidad [sentencia definitiva de las ocho horas y veinte minutos
del veintinueve de septiembre de dos mil catorce en el proceso con referencia
57-2010].”
SEGURIDAD
JURÍDICA ES LA CERTEZA QUE EL INDIVIDUO POSEE DE QUE SU SITUACIÓN JURÍDICA NO
SEA MODIFICADA MÁS QUE POR LOS PROCEDIMIENTOS REGULARES Y AUTORIDADES
COMPETENTES
“Por otra parte, por principio de seguridad jurídica se entiende la certeza
del imperio de la ley, en el sentido de que el Estado protegerá los derechos
tal y como la ley los declara. Así pues, este principio impone al Estado el
deber insoslayable de respetar y asegurar la inviolabilidad de los derechos
constitucionales; delimitando de esta manera las facultades y los deberes de
los poderes públicos.
Por seguridad jurídica se entiende, pues la certeza que el individuo posee
de que su situación jurídica no sea modificada más que por los procedimientos
regulares y autoridades competentes, ambos establecidos previamente. Podemos
concluir, tal como lo afirma Sánchez Viamonte “la seguridad crea el clima que
permite al hombre vivir como hombre, sin temor a la arbitrariedad y a la opresión,
en el pleno y libre ejercicio de los derechos y prerrogativas inherentes a su
calidad y condición de tal”, es decir, la seguridad jurídica es la
característica ecológica fundamental del Estado de Derecho.
La seguridad jurídica implica una actitud de
confianza en el derecho vigente, y una razonable previsibilidad sobre su
futuro. Es la que permite prever las consecuencias de las acciones del hombre
así como las garantías de orden constitucional que gozan tales actos [sentencia
definitiva de las diez horas dieciocho minutos del dieciocho de enero de dos
mil once en el proceso con referencia 132-2005].”
LOS TRIBUTOS, GENERALIDADES Y CLASIFICACIÓN.
“Legal, jurisprudencial y doctrinariamente los
tributos se han clasificado en: impuestos, tasas y contribuciones especiales;
esta clasificación es retomada por el legislador salvadoreño, tal como lo
dispone el artículo 3 de la Ley General Tributaria Municipal –en adelante LGTM–.
El impuesto, es el tributo cuyo
hecho generador es definido sin referencia alguna a servicios o actividades de
la Administración Pública. Por ende, el impuesto es el tributo por antonomasia,
en tanto se paga porque se ha realizado un hecho indicativo de capacidad
económica, sin que la obligación tributaria se conecte causalmente con
actividad administrativa alguna.
La tasa, es el tributo cuyo
hecho generador consiste en la prestación de un servicio o la realización de
una actividad por parte del Estado, que afecta o beneficia de modo particular
al sujeto pasivo. Este concepto, implícitamente desentraña las características
de la tasa: (i) el hecho generador lo conforma un servicio o actividad que
realiza el Estado y que está vinculado con el sujeto obligado al pago; (ii) se
trata de un servicio o actividad divisible, lo que posibilita su
particularización; y (iii) la actividad o servicio es inherente a la
soberanía estatal, es decir que nadie más que el Estado está facultado para
realizarla [Sentencia de Inconstitucionalidad referencia 8-2009, del treinta y
uno de enero de dos mil catorce].
Finalmente, la contribución especial, es el tributo cuyo hecho
generador consiste en la obtención de un beneficio por parte de los sujetos
pasivos, como consecuencia de la realización de obras o actividades generales.
En este tributo, es irrelevante que el sujeto pasivo obtenga –o no–
materialmente el beneficio previsto, pues basta que la obra o actividad pública
de que se trate sea idónea para producir dicho beneficio.
De lo anterior se colige, que a diferencia del
impuesto, el hecho generador de la tasa y la contribución especial, es una
situación fáctica que necesariamente se relaciona con la realización de
una actividad efectiva por parte de la Administración Pública; ya que esta
característica, es el elemento de la esencia que condiciona su
existencia y validez. En caso que no se configurara la contraprestación –la
cual, como ya se estableció es una característica de la esencia–, la
consecuencia sería la inexistencia de la obligación tributaria, y el adeudo
sería ilegal.”
LAS TASAS
GENERALIDADES Y CARACTERÍSTICAS.
“Se determinó en el punto anterior que la tasa es
el tributo cuyo hecho generador está integrado por una actividad o servicio
divisible del Estado o Municipio, hallándose esa actividad relacionada
directamente con el contribuyente. A partir de tal conceptualización se
aludieron las siguientes características de las tasas:
a) Se trata de una
prestación que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio. Así, el
pago de las tasas se vincula con la soberanía del Estado, de manera que han de
ser sufragadas obligatoria e igualitariamente por los sujetos pasivos de dicho
tributo. Son –como todos los tributos– coercitivas, su pago se exige con
prescindencia de la voluntad del sujeto obligado; pues, en efecto, el vínculo
entre el Estado y el contribuyente no deviene de una relación contractual.
b) La tasa debe ser
creada por ley. Ello, en el sentido de que ha de ser establecida mediante
el instrumento normativo de carácter general y abstracto habilitado para tal
efecto por la Constitución. El artículo 204 ordinal 1° de la Constitución,
prescribe que los Municipios pueden establecer tasas a través de ordenanzas
municipales –exigibles únicamente a nivel local–.
c) La contraprestación que debe prestar la autoridad
puede consistir en la utilización especial del dominio público, la prestación
de un servicio público o la realización
de una actividad que beneficie de manera particular al sujeto pasivo. En ese
sentido, en las tasas –a diferencia de los impuestos–, el hecho generador
corresponde a la Administración Pública y no al contribuyente, por lo que, se
reitera, acaece ante el efectivo cumplimiento de la actividad estatal relacionada.
De tal forma, la mera potencialidad de la actuación administrativa no supone el
surgimiento del hecho generador, que tiene lugar únicamente cuando se brinda
materialmente la referida actuación estatal.
d) La contraprestación
debe ser divisible, a fin de propiciar su particularización, pues no es posible
exigir el pago de tasas por la prestación de servicios o realización de
actividades que no sean susceptibles de ser individualizadas sobre sujetos
determinados. De ahí que, cuando el beneficiado es el conjunto social o una
parte del mismo, la financiación de los servicios públicos de que se trate,
deberá hacerse por medio de impuestos o contribuciones especiales.
e) La actuación de la
Administración Pública, debe ser inherente a la soberanía estatal; es decir, ha
de tratarse de actividades que el Estado no puede dejar de prestar porque nadie
más que él está facultado para desarrollarlas. Entonces, si la actuación
estatal respectiva también es brindada por un particular, la prestación
económica exigida perdería el carácter de tasa, y constituiría un mero precio,
al que no le serían aplicables las características de aquella.
De lo anteriormente acotado, se desprende que son
características esenciales de la tasa: por un lado, que el hecho generador
supone un servicio vinculado con el obligado al pago; por otro lado, que dicho
servicio constituye una actividad estatal inherente a la soberanía. Es decir,
debe haber una contraprestación realizada por el Municipio que se particulariza
en el contribuyente, y que dicha contraprestación no puede ser efectuada por un
ente privado.
En vista que el principio rector dentro de las tasas es el principio de
beneficio, en el sentido de que, si bien son coercitivas –pues su pago no
depende de la voluntad del contribuyente–, su configuración, es decir, su hecho
generador, indefectiblemente incluye una actividad estatal que favorece de
manera particular al sujeto pasivo de la tasa, un beneficio específico para el
obligado al pago. Beneficio que puede ser de naturaleza jurídica o mixta –en
tanto incluya otros elementos, por ejemplo, de índole económica–, según sea la
actividad estatal concernida.
Para finalizar este punto, no resulta inoficioso recalcar que es
indispensable que el hecho generador, cree una contraprestación medible, que
efectivamente genere un beneficio para el sujeto pasivo. De manera armónica, la
Sala de lo Constitucional, en el proceso de amparo 428-2011, en sentencia
definitiva del veintiuno de agosto del dos mil trece estableció respecto de la
contraprestación, que esta «se realice mediante una actividad material o
tangible –aseo, alumbrado público y ornato–, la cual implica una acción por
parte del Municipio a favor de quien efectúa el pago de cierta cantidad de
dinero por un servicio concreto; asimismo, por medio de un servicio jurídico o
administrativo –la emisión de una licencia, permiso o autorización– en el cual
conste que, por el pago de cierta cantidad de dinero, el contribuyente está
autorizado para realizar determinada actividad dentro del Municipio».
Se concluye en este punto, que la contraprestación implica una acción que
el Municipio realiza, la potestad tributaria municipal se legitima en que el
sujeto activo – el Municipio– ejecuta una acción específica a favor del
sujeto pasivo obligado al pago.
Es así, que cobra relevancia primordial el argumento de ANDA en relación a
que en el hecho generador de la ordenanza, ANDA no es sujeto pasivo de la
obligación, pues ella no se beneficia del uso del suelo o subsuelo, al no ser
la propietaria de los medidores en cuestión. Punto que procederemos a analizar.”
EL HECHO GENERADOR DE LA TASA APLICADA A LOS
CONTADORES DE AGUA, POR USO DE EL SUELO Y SUBSUELO
“En la Ordenanza Reguladora de las Tasas por Servicios Municipales – ORTSM–de
la Población de El Paraíso, Departamento de Chalatenango de mil novecientos
noventa y cuatro se limitó el hecho generador: «Art. 7.- Se establecen las
siguientes TASAS por servicio que la Municipalidad de El Paraíso, presta en esta
población, de la manera que detalla a continuación:
B-
SERVICIOS DE OFICINA.
No. 4
DERECHOS POR USO DEL SUELO Y SUBSUELO
d) Por
contador o medidor de consumo de agua potable, cada una al mes... ¢ 1.00».
En la reforma a la ORTSM del dos
mil cuatro, se estableció como hecho generador: «Art. 7.- Se
establecen las siguientes tasas por Servicio que la Municipalidad de El
Paraíso, Departamento de Chalatenango, presta a la población, la manera que se
detalla a continuación:
B. SERVICIOS DE
OFICINA
No. 4 Derechos por
uso de suelo y subsuelo
a) Por contador o
medidor de consumo de agua potable, cada una al mes 4.00».
En la reforma a la ORTSM del dos
mil nueve, se estableció como hecho generador: «Art. 7.- Se
establecen las siguientes TASAS por servicios que la Municipalidad de El
Paraíso, presta a la población; de la manera que se detalla a Continuación:
B. - SERVICIOS DE
OFICINA.
No. 4.- DERECHOS POR
USO DE SUELO Y SUBSUELO
e) Por contador o
medidor de agua u otros, cada una al mes...$0.46».
En todas las ORTSM, y según el
acto administrativo originario (folio 14 del expediente judicial), el hecho
generador en base al cual se le impuso un adeudo tributario a ANDA, fue el
cobro por uso de suelo y subsuelo por medidor. Mismos que la autoridad
demandada alega son propiedad de ANDA, situación que de verificarse los
convierte en sujetos pasivos de la obligación tributaria.
En el presente caso, según lo prescrito en los artículos 1 y 2 de la Ley de
la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados, la demandante es
una entidad autónoma de servicio público con personalidad jurídica propia,
encargada de «proveer y ayudar a proveer a los habitantes de la República de
“acueductos” y “alcantarillados”, mediante la planificación, financiación,
ejecución, operación, mantenimiento, administración, y explotación de las obras
necesarias o convenientes». En ese sentido, ANDA posee cierto grado de
autonomía funcional en lo relativo a la prestación del servicio de agua
potable, el cual se encuentra directamente vinculado con la instalación de
medidores en “aceras y otros sitios públicos”.
Asimismo, bajo una interpretación sistemática, en
base a la citada ley, de aplicación conjunta con el Acuerdo Ejecutivo del Ramo
de Economía N° 980, emitido el siete de julio de dos mil seis y Acuerdo
Ejecutivo en el Ramo de Economía N° 867, emitido el dieciséis de octubre de dos
mil nueve; se determina que los referidos medidores registran el consumo de
agua y permiten al usuario verificar su correspondiente factura, quienes
luego de la instalación, son los propietarios de los medidores.
Al respecto, el artículo 5 del relacionado Acuerdo
N° 867 del dos mil nueve, especifica que: «toda conexión de acueducto debe
contar con un medidor para registrar el control de consumo [de agua
potable] (...) Instalado el medidor en la conexión respectiva, éste pasará a
ser propiedad del usuario del servicio».
(Resaltado nuestro).
En similar sentido, regulaban los artículos 4 y 5
del Acuerdo N° 980, sobre Tarifas por Servicios de Acueductos, Alcantarillados
y Otros que presta ANDA –el cual fue derogado con la emisión del Acuerdo
Ejecutivo N° 867–, hacían mención de que toda conexión de servicio para consumo
de agua debía contar con un medidor cuyo cuidado correspondería al usuario de
ANDA y por el que este debería pagar un precio. En otras palabras, desde la
anterior regulación se encontraban referencias para concluir que dichos
instrumentos pertenecían a los destinatarios del servicio en cuestión y no a la
institución que los instala.
Es así, que se concluye que: (i) ANDA debe
efectuar la intervención de “aceras y otros sitios públicos” para la instalación
de los aludidos instrumentos y así cumplir con sus funciones legalmente
establecidas; y, (ii) que los referidos instrumentos no son propiedad de
dicha entidad, pues cuando se ha efectuado a instalación en la conexión del
acueducto el medidor (ya sea que lo haya instalado ANDA o un tercero), se
considera que pasa a propiedad del consumidor.
En este orden lógico de ideas, esta Sala determina que el supuesto fáctico
que da lugar al hecho generador no se ha verificado, es decir que al no ser
ANDA el sujeto pasivo de la obligación, pues no son propiedad de ella los
medidores, el cobro del tributo en cuestión deviene en ilegal, ya que los
derechos de uso de suelo y subsuelo por medidor por los cuales se le impuso la
tasa, no se adecúa a una actividad desarrollada por ANDA, sino que, en todo
caso, podría adecuarse a la realizada por los propietarios de los medidores
después de su respectiva instalación.”
AL NO HABER CONTRAPRESTACIÓN POR EL TRIBUTO, SE DESNATURALIZA DE UNA TAZA
MUNICIPAL A UN IMPUESTO Y LA MUNICIPALIDAD NO TIENE COMPETENCIA PARA CREARLO
“La parte actora ha establecido, que en cualquier
caso, ANDA no recibe ninguna contraprestación efectiva, por el uso del suelo y
el subsuelo por medidor, lo cual a su parecer es un impuesto escondido,
pues no contempla contraprestación alguna que el Municipio realice por su pago.
Argumentó, que esta Sala ya ha establecido, que en caso de verificarse la
inexistencia de una contraprestación efectiva, la tasa sería ilegal por la
inexistencia de un elemento esencial de dicho tributo.
Al respecto, esta Sala verifica que según el
artículo 129 de la Ley General Tributaria Municipal –LGTM– autoriza la emisión
de ordenanzas para establecer tasas por los servicios administrativos o
jurídicos que se presten y, a su vez, el artículo 131 de la LGTM dispone que
también estarán afectos al pago de tasas los servicios jurídicos proporcionados
por el Municipio, entre otros, la emisión de licencias y «otros servicios de
similar naturaleza que preste el Municipio, así como otras actividades, que
requieren control y autorización municipal para su funcionamiento». Sin
embargo, no podemos analizar esta ley aisladamente al caso, sino que es
necesario para un correcto análisis jurídico de la pretensión, integrarla con
lo previsto por la ley de ANDA que regula sobre la existencia de la institución
autónoma, configurada para la prestación del servicio público de agua y con
personalidad jurídica, que: «tiene por objeto proveer y ayudar a proveer a
los habitantes de la República de “acueductos” y “alcantarillados”, mediante la
planificación, financiación, ejecución, operación, mantenimiento,
administración, y explotación de las obras necesarias o convenientes».
En este orden, las atribuciones de ANDA son reguladas en virtud de una ley
formal que le confiere autonomía funcional en lo relativo a la prestación del
servicio de agua potable, un servicio que, sin duda, requiere
indispensablemente de la instalación de medidores en aceras y otros
sitios públicos; independientemente de si estos medidores son instalados en el
suelo o subsuelo de la jurisdicción municipal. Es así que, lo determinante para
dilucidar esta controversia es en definitiva, que el hecho generador del
tributo impugnado, pretende crear una carga tributaria sobre un aspecto clave
de las funciones que se le han encomendado legalmente a ANDA en una ley formal.
En este punto, es menester aclarar que por obligaciones
que el legislador le ha impuesto a ANDA, ésta debe instalar los aludidos
medidores para cumplir sus mandatos legales, por lo que carece de sentido que
un Municipio “autorice” a dicha institución (si es que se considerara una
autorización como la contraprestación jurídica que el Municipio brinda como
beneficio a ANDA).
Al respecto, la Sala de lo Constitucional en el
proceso de amparo 513-2009, en la sentencia definitiva de fecha catorce de
septiembre de dos mil once estableció: “(...) ANDA, para cumplir sus
mandatos legales, debe instalar los aludidos medidores, razón por la cual
carece de sentido que un municipio “autorice” a dicha institución para tal
efecto. Y, en ese sentido, no se aprecia ningún beneficio como consecuencia de
esa supuesta contraprestación –que es lo característico de una tasa- “
Se colige por tanto, que en la supuesta tasa que la
autoridad demandada pretende imponer a ANDA no se aprecia ningún beneficio como
consecuencia de esa supuesta contraprestación, que es lo característico y esencial
de una tasa, y por tanto dicha carga tributaria se trata de un impuesto que
el municipio no tiene la competencia para crear, por lo que se evidencia un
exceso en las facultades de la Administración (artículo 204 inciso 1° de la
Constitución).
En consecuencia, al quedar demostrado que ANDA no es sujeto pasivo de la obligación
tributaria que se le pretende imponer y no existir el elemento connatural a la
existencia de la tasa, se evidencia la violación a los principios de legalidad
y seguridad jurídica por parte de la Administración Pública, y por tanto, el
acto administrativo que impuso la carga tributaria deviene en ilegal,
consecuentemente, también lo es el acto que resuelve el recurso de apelación
interpuesto en sede administrativa, y así deberá declararse.”